transparencia:cadas:abelfedcadaenv:beslissing-fbc-2016-18:start
Table des matières
Cadas > Accès aux informations environnementales > Décisions
Beslissing FBC 18
Over de weigering om toegang te geven tot documenten met betrekking tot een baggerproject in Rusland en de verzekering ervan
Date: 22/8/2016
- Copie locale: beslissing-fbc-2016-18.pdf
Transposition
Federale Beroepscommissie voor de
toegang tot milieu-informatie
22 augustus 2016
BESLISSING nr. 2016-18
over de weigering om toegang te geven tot documenten met
betrekking tot een baggerproject in Rusland en de verzekering
ervan
(FBC/2013/4 en FBC/2013/6)
GREENPEACE/NATIONALE DELCREDEREDIENST (2) (3)
2
1. Een overzicht
1.1. Bij mail van 23 mei 2013 vraagt de heer X, namens Greenpeace, aan
de Nationale Delcrederedienst om een kopie van de volgende
documenten:
- het document waarin de milieu-argumenten, -bezorgdheden en -
voorwaarden worden geformuleerd van het management van de
Nationale Delcrederedienst voor de Raad van Bestuur van de
Nationale Delcrederedienst van 21 mei 2013 met betrekking tot
de aanvraag van Jan De Nul voor een project te Sabetta, Rusland;
- iedere communicatie (brief, mail) met de voogdijministers van de
Nationale Delcrederedienst, en met Jan De Nul met betrekking
tot de milieubezorgdheden en -voorwaarden inzake de aanvraag
van Jan De Nul voor een project te Sabetta, Rusland.
1.2. Bij mail van 21 juni 2013 weigert de Nationale Delcrederedienst
(ONDD) de gevraagde informatie vrij te geven om de volgende redenen:
- In het kader van de besluitvorming over het betrokken project is de
ONDD niet onderworpen aan de wet van 5 augustus 2006 inzake de
toegang van het publiek tot milieu-informatie of de wet openbaarheid
van bestuur. De betrokken beslissingen en bijhorende documenten
kaderen immers in commerciële procedés en kunnen niet als
administratieve beslissingen of het uitoefenen van openbare
bestuursfuncties worden beschouwd.
- In elk geval bestaat er geen verplichting om bepaalde documenten op te
stellen die niet bestaan of waarover de ONDD niet beschikt (zoals bv.
de communicatie met de betrokken voogdijministers). In de mate het
verzoek op dergelijke documenten betrekking heeft, is het verzoek
zonder voorwerp.
- Indien de ONDD onder de wetgeving valt, is ze van oordeel dat in elk
geval meerdere wettelijke uitzonderingsgronden de openbaarmaking
verhinderen.
- De ONDD is van mening dat indien zij valt onder de openbaarheid van
bestuur, niet de wet van 5 augustus 2006 van toepassing is, maar de wet
van 11 april 1994. Voor zover dit het geval is meent de ONDD dat
volgende uitzonderingsgronden kunnen worden ingeroepen:
o De openbaarmaking van de documenten die worden opgevraagd
zou een grote negatieve weerslag hebben op het geheim
karakter van de beraadslagingen van de federale Regering en
van de ONDD (artikel 6, § 2, 3°). De informatie maakt namelijk
integraal deel uit van de beraadslagingen en de hiermee
inherent verbonden voorbereiding in de schoot van de federale
3
regering en de Raad van bestuur van de ONDD. Voorafgaande
besprekingen en documenten opgemaakt met het oog op het
adviseren tot het nemen van een beslissing door een
(voogdij)minister en de Raad van Bestuur van de ONDD waarin
diverse politieke, maatschappelijke, economische en financiële
belangen worden afgewogen, zijn geheim en vallen onder deze
uitzonderingsbepaling. Bovendien gaat de voorliggende kwestie
niet enkel over het Noordpoolgebied, maar ook over de
internationale betrekkingen met Rusland en andere noordelijke
landen, de concurrentiepositie van Europa, economische groei
voor België, strategische positie van België als lidstaat van de
Europese Unie, werkgelegenheid, e.d. Als deze informatie zou
moeten worden vrijgegeven, wordt elke besluitvorming en het
bijhorende serene debat, waarbij deze belangen worden
afgewogen, tussen de leden van de Raad van Bestuur en/of de
bevoegde voogdijministers onmogelijk gemaakt. In de aanvraag
wordt ook niet duidelijk gemaakt welk belang in casu in het
gedrang is. Er wordt in de brief van 24 mei 2013 enkel
verwezen naar de kwetsbaarheid van de Noordpoolregio en de
negatieve impact van de baggerwerken op bijvoorbeeld
bedreigde walvissoorten. Deze argumenten worden echter op
geen enkele wijze onderbouwd. In die omstandigheden kan het
belang van de door de aanvrager gewenste openbaarheid in elk
geval niet primeren op het geheim karakter van de
beraadslagingen van de federale regering en van de ONDD.
o De gevraagde informatie kan niet worden vrijgegeven omwille
van de vertrouwelijke aard van ondernemingsgegevens in de zin
van artikel 6, § 1, 7° van de wet van 11 april 1994. Jan de Nul
heeft als succesvolle ‘tenderee’ van het project in Rusland
kosten en tijd geïnvesteerd in dit project. Een deel van deze
kosten en tijd bestaat uit het succesvol doorlopen van een
aanvraag voor een verzekeringspolis bij de ONDD waarin ook
details staan van de tender. Als concurrenten van Jan De Nul
kennis zouden krijgen van specifieke voorwaarden, zouden zij
een concurrentieel voordeel verkrijgen, daar zij hiervoor geen
tijd en kosten zouden moeten investeren om deze informatie te
verkrijgen. Bovendien staat in het betreffende document
vertrouwelijke informatie zoals de kostprijs, de duurtijd en de
omvang van het project en de verzekering. Als concurrenten
dergelijke informatie zouden verkrijgen, hebben ze zicht op een
belangrijk project van Jan De Nul en wordt de
concurrentiekracht van Jan De Nul aangetast. De bescherming
van die bedrijfsgeheimen van een belangrijke Belgische
4
onderneming weegt duidelijk op tegen een eventuele
bezorgdheid over het milieu die als verantwoording voor de
openbaarmaking wordt aangehaald die niet verder is
onderbouwd.
o De gevraagde openbaarmaking van documenten weegt
bovendien niet op tegen de ONDD te beschermen vertrouwelijk
karakter van de federale internationale betrekkingen van België
(artikel 6, § 1, 3° van de wet van 11 april 1994). De gevraagde
documenten bevatten immers politiek vertrouwelijke
informatie. Informatie inzake kredietverzekering gegarandeerd
door de Belgische staat houdt verband met de Belgische
internationale betrekkingen en het zonder meer vrijgeven van
deze in vertrouwen meegedeelde informatie, zal leiden tot
vragen van de betrokken landen waarop de transactie
betrekking heeft. Bovendien staan ook de (handels)relaties met
andere Noordelijke staten op het spel en de strategische positie
van de Europese Unie. De internationale betrekkingen met
Rusland zijn bijzonder belangrijk voor België en de Europese
Unie. Het gaat niet op om documenten vrij te geven die deze
betrekkingen in gevaar zouden kunnen brengen op grond van
niet nader omschreven (milieu)overwegingen.
o De gevraagde openbaarmaking weegt niet op tegen de door de
ONDD te beschermen federale economische en financiële
belangen (artikel 6, § 1, 6° van de wet van 11 april 1994). De
documenten bevatten informatie over de internationale
betrekkingen met Rusland en andere noordelijke landen, de
concurrentiepositie van Europa, economische groei voor België,
de strategische positie van België als lidstaat van de Europese
Unie, werkgelegenheid, e.d.m. De openbaarmaking kan ertoe
leiden dat kredietverzekering die wordt verstrekt door de
ONDD om Belgische bedrijven op internationaal niveau te
bevorderen, belemmerd wordt.
o Het verzoek kan onredelijk worden genoemd (artikel 6, § 3, 3°
van de wet van 11 april 1994). Los van de bemerking dat de
ONDD niet in het bezit is van een groot deel van de informatie
die wordt opgevraagd, dient te worden opgemerkt dat het in elk
geval onmogelijk is om alle communicatie met de
voogdijministers, de leden van de Raad van Bestuur en Jan De
Nul te verzamelen. Deze communicatie wordt niet systematisch
geklasseerd en gaat uit van verschillende interne afdelingen en
bevat soms ook andere informatie.
5
- In ondergeschikte orde voor zover de wet van 5 augustus toch van
toepassing zou zijn, dan geldt dat in het kader van deze wet
gelijkaardige of dezelfde uitzonderingsgronden gelden.
1.3. Tegen deze beslissing stelt de heer X bij mail van 21 juni 2013 een
beroep in bij de Federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-
informatie, hierna Commissie genoemd.
1.4. Bij mail van 24 juni 2013 vraagt het secretariaat van de Commissie
dat de Nationale Delcrederedienst de Commissie het gevraagde
document zou verstrekken.
1.5. Omdat de Commissie geen reactie ontvangt op deze mail neemt ze
op 8 juli 2013 een tussentijdse beslissing (beslissing nr. 2013-5), waarin
ze het beroep ontvankelijk verklaart, beslist dat de ONDD onder het
toepassingsgebied van de wet van 5 augustus 2006 betreffende de toegang
van het publiek tot milieu-informatie valt en de Nationale
Delcrederedienst verzoekt om haar de documenten te bezorgen en haar
uitnodigt op een hoorzitting op 29 juli 2013 om 14 u.
1.6. Bij mail van 16 juli 2013 meldt de heer Nabil Jijakli, secretaris-
generaal van de ONDD de Commissie dat hij de mail van 24 juni 2013 en
de tussentijdse beslissing van 8 juli heeft ontvangen en dat de zaak verder
nog intern wordt besproken.
1.7. Bij mail van 17 juli 2013 nodigt de heer Nabil Jijakli de secretaris van
de Commissie uit voor een verkennend gesprek. Dit gesprek vindt plaats
in de kantoren van ONDD op 24 juli 2013. Uit dit gesprek blijkt dat de
zaak voor de ONDD heel gevoelig ligt. Verder meldt de heer Jijakli dat
hij de dag ervoor een nieuw verzoek om toegang heeft geweigerd dat op
dezelfde informatie betrekking heeft, ook al bevindt die zich in andere
documenten. Omwille van de gevoeligheid van het dossier wenst de heer
Jijakli zelf het dossier toe te lichten aan de Commissie. Dit kan echter
niet op de voorgestelde datum. Gezien de vakantieperiode kan niet
meteen een datum worden gevonden in de maand augustus om de zaak
te behandelen.
1.8. Bij mail van 24 juni 2013 vraagt de heer X, namens Greenpeace, aan
de ONDD om een kopie van volgende documenten:
6
- de beslissing van de Raad van bestuur van de ONDD met
betrekking tot de milieu-elementen in de aanvraag van Jan De
Nul voor haar activiteiten te Sabetta;
- de milieu-elementen met betrekking tot dit dossier zoals
opgenomen in de verslagen van de vergaderingen van de Raad
van Bestuur van de ONDD van 15 april 2013, 21 mei 2013 en 18
juni 2013;
- de milieu-elementen in de polisaanvraag van Jan De Nul met
betrekking tot het project in Sabetta;
- de milieu-elementen in de afgegeven polis met betrekking tot het
project in Sabetta.
1.9. Bij mail van 23 juli 2013 verwerpt de ONDD dit verzoek op grond
van dezelfde argumenten als deze die waren ingeroepen met betrekking
tot de aanvraag van 23 mei 2013.
1.10. Bij mail van 28 juli 2013 dient de heer X, namens Greenpeace, een
beroep in bij de Commissie.
1.11. Op haar vergadering van 29 juli 2013 neemt de Commissie akte van
het verslag van de secretaris, beslist de behandeling van het dossier te
verdagen en belast haar secretaris een geschikte datum te zoeken voor
een volgende vergadering.
1.12. Op haar vergadering van 2 september 2013 houdt de Commissie
een hoorzitting met de Nationale Delcrederedienst waarop de beide
beroepen gebundeld aan bod komen. Namens de Nationale
Delcrederedienst waren aanwezig: de heer F. Vanwingh, adjunct-
directeur, de heer Bernard Vanhoutte, juridisch adviseur en mevrouw
Nathanaëlle Kiekens, advocate.
De heer Vanwingh licht toe dat de ONDD een openbare instelling is met
rechtspersoonlijkheid, opgericht bij de wet van 31 augustus 1939 op de
Nationale Delcrederedienst (BS 4 oktober 1939). Hij heeft tot doel de
internationale economische betrekkingen te bevorderen, hoofdzakelijk
door de acceptatie van risico’s op het gebied van uitvoer, invoer en
investeringen in het buitenland. Om zijn doel te verwezen kan de
ONDD:
1° alle waarborgen verlenen die strekken tot beperking van de risico’s,
inzonderheid de politieke risico’s, de kredietrisico’s en de financiële
7
risico’s, die de ondernemingen lopen bij de uitoefening van hun
activiteit;
2° alle waarborgen verlenen die strekken tot beperking van de risico’s
verbonden aan internationale investeringen;
3° alle waarborgen verlenen die strekken tot beperking van de
koersrisico’s;
4° zijn medewerking verlenen aan de financiering van uitvoerrichtingen
wanneer de financieringsbronnen geheel of gedeeltelijk van openbare
oorsprong zijn, of door zijn tussenkomst de eventuele ontoereikendheid
van de aangeboden financiële hulp aanvullen;
5° zowel in België als in het buitenland, alle nevenactiviteiten of
aanvullende activiteiten uitoefenen die het verwezenlijken van zijn doel
vergemakkelijken;
6° voor rekening van de Regering elke opdracht vervullen, zowel
technisch of financieel als op het vlak van de vertegenwoordiging, in
verband met internationale handels- of investeringsverrichtingen, welke
zij besluit hem toe te vertrouwen.
De Raad van Bestuur bestaat uit twintig leden onder wie publieke en
privé-mandatarissen. De publieke mandatarissen komen zowel van het
federale niveau als van de gewesten. Het bestuurlijk toezicht op federaal
niveau wordt uitgeoefend door de ministers van Financiën, Buitenlandse
Handel en Economie.
De ONDD is commercieel op een dubbele manier. Hij faciliteert of
financiert zelf exportactiviteiten. Hij is een financiële instelling binnen
een volledig concurrentiële context. De ONDD dekt zowel landenrisico’s
(politieke situatie wijzigt bij uitvoering) als commerciële risico’s (bv.
tegenpartij betaalt niet). De ONDD is financieel zelfbedruipend. Hij
werkt met een kleine dotatie, maar heeft de taak om zelf kapitaal te
verwerven, premies aan te rekenen en zichzelf dynamisch te
positioneren op de markt. Met de winst worden reserves opgebouwd. De
Nationale Delcrederedienst treedt bij de uitvoering van zijn taken in
concurrentie met andere verzekeraars.
In de concrete ingediende beroepen zou het verlenen van inzage nefast
zijn. Het gaat immers om een markt waarop zeer weinig spelers actief
zijn en die bijzonder gevoelig is voor het lekken van informatie.
8
Er zijn verschillende beslissingsniveaus volgens het niveau van het
bedrag van het risico. In casu werd de beslissing genomen door het
hoogste orgaan, namelijk de Raad van bestuur.
Bij het verzekeren van activiteiten onttrekt de ONDD zich niet aan
ethische normen m.b.t. milieuzorg. Op het internationaal niveau zijn er
op dit vlak OESO-normen voor kredieten op lange termijn. Ook al vallen
baggerwerken niet onder de toepassing van deze OESO-normen, toch
past de ONDD deze toe.
De heer Vanwingh bevestigt dat er geen contacten zijn geweest met de
voogdijministers, zodat de vraag om deze informatie geen voorwerp
heeft.
De heer Vanwingh wenst eerst zijn achterban te raadplegen vooraleer de
documenten aan de Commissie ter inzage te geven. De toenmalige
voorzitster van de Commissie wijst erop dat de Commissie op 30
september opnieuw bijeenkomt en de beide zaken wenst af te ronden.
Bovendien benadrukt ze op de basisuitgangspunten van de wet: het
uitgangspunt is dat alle documenten openbaar zijn, de niet-
openbaarmaking is de uitzondering en moet steeds in concreto worden
gemotiveerd.
1.13. Bij brief van 30 september 2013 verwoordt de Nationale
Delcrederedienst zijn argumenten die hij naar voor had gebracht op de
hoorzitting op een meer systematische wijze, maar weigert hij de
Commissie de gevraagde documenten te bezorgen.
1.14. Op 30 september 2013 oordeelt de Commissie in beslissing nr.
2013-7 dat ze zich kan uitspreken over beide beroepen, ook al werd ze
niet in het bezit werd gesteld van de gevraagde documenten. De
Commissie verklaart de ingestelde beroepen ontvankelijk en deels
gegrond, deels ongegrond.
1.15. Tegen deze beslissing stelde Greenpeace op 5 december 2013 een
beroep tot nietigverklaring in bij de afdeling Bestuursrechtspraak van de
Raad van State voor zover uitspraak werd gedaan over het beroep tegen
de beslissing van de Nationale Delcrederedienst van 23 juli 20013 waarbij
de aanvraag van Greenpeace Belgium tot toegang tot milieu-informatie
ongegrond wordt verklaard.
9
1.16. Bij arrest nr. 234.267 van 25 maart 2016 vernietigt de Raad van
State de beslissing van de Commissie voor zover het beroep was gericht
tegen de beslissing van de Nationale Delcrederedienst van 23 juli 2013
waarbij de aanvraag van de VZW Greenpeace Belgium tot toegang tot
milieu-informatie ongegrond wordt verklaard. De Raad van State
oordeelt dat de Commissie niet met voldoende kennis van zaken
uitspraak kon doen over de mate van openbaarheid die de gevraagde
bestuursdocumenten moesten genieten, en in het bijzonder over de
toepasselijkheid van de wettelijke uitzonderingen waarvan niet wordt
betwist dat zij verschillen als de gevraagde informatie betrekking heeft
op emissies in het milieu. De Raad van State stelt eveneens dat uit de
motivering niet kon worden opgemaakt dat de Commissie het vereiste
onderzoek heeft gevoerd en de wettelijk opgelegde afwegingen heeft
gemaakt met betrekking tot de milieu-emissies die verbonden zijn met
het uitvoeren van het project.
1.17. Op 23 mei 2016 richt de Commissie een brief aan de ONDD waarin
zij de overhandiging van alle documenten vraagt die het voorwerp van
het beroep tegen de beslissing van 23 juli 2013 uitmaken en van de
documenten die haar in staat kunnen stellen een nieuwe beslissing te
nemen na een onderzoek van de zaak.
1.18. Als gevolg van de treinstakingen wordt de brief van de Commissie
pas ondertekend en bezorgd op maandag 6 juni 2016. De ONDD
ontvangt de brief op 8 juni en antwoordt dat hij het verzoek van de
Commissie moeilijk kan behandelen voor de door haar gevraagde
antwoordtermijn van 13 juni 2016.
1.19. Op haar vergadering van 27 juni 2016 stelt de Commissie vast dat
zij nog steeds niet in het bezit is gesteld van de gevraagde documenten.
Aangezien deze documenten in principe deel hadden moeten uitmaken
van het administratief dossier dat moest worden neergelegd naar
aanleiding van het beroep tot nietigverklaring voor de Raad van State,
komt het de Commissie voor dat het de ONDD weinig moeite kan kosten
om haar de documenten waarom ze heeft verzocht in haar brief van 23
mei 2016. In een tussentijdse beslissing nr. 2016-11 van 27 juni 2016
roept de Commissie de ONDD op om in te gaan op haar verzoek om de
documenten te bezorgen.
10
1.20. Bij brief van 30 juni 2016 stelt de ONDD, als antwoord op de
voormelde brief van de Commissie van 23 mei 2016, dat zij geen bezwaar
heeft dat de Commissie de betrokken documenten komt inzien en dat zij
bereid is verdere contextuele duiding te geven bij die documenten.
1.21. Bij mail van 8 juli 2016 bevestigt de ONDD de ontvangst van de
tussentijdse beslissing nr. 2016-11 van 27 juni 2016 en vraagt zij om
rekening te houden met de verzoeken geformuleerd in de brief van 30
juni 2016.
1.22. Bij mail van 12 juli 2016 antwoordt de secretaris aan de ONDD het
volgende: “Namens de Commissie zou een afvaardiging op 1 augustus om
11 u graag overeenkomstig artikel 40 van de wet "alle nuttige informatie"
onmiddellijk wensen in te zien. De Commissie gaf reeds in haar brief en
tussentijdse beslissing ter kennis wat in eerste instantie daaronder moet
worden begrepen. Die informatie moet daar klaar staan voor ons. Wij
willen die informatie zien zonder enige voorwaarde buiten de
vertrouwelijkheid waartoe wij gebonden zijn. De medewerkers die de
nodige duiding kunnen verschaffen bij die documenten moeten ter
beschikking staan van de commissie.”
1.23. Bij mail van 15 juli 2016 bevestigt de ONDD dat de documenten
beschikbaar zullen zijn.
1.24. Op maandag 1 augustus 2016 krijgt een afvaardiging van de
Commissie inzage in de betrokken documenten. De ONDD wordt
uitgenodigd om haar desgevallend binnen een week de argumenten te
bezorgen die een niet-openbaarmaking van de betrokken documenten
kunnen verantwoorden.
1.25. Bij brief van 5 augustus 2016 voert de ONDD verscheidene
wettelijke uitzonderingsgronden voor de weigering van de
openbaarmaking van de gevraagde informatie.
Artikel 27, §1,1° van de milieu-informatiewet
In de eerste plaats dringt de uitzonderingsgrond voorzien in artikel 27, § 1, 10
van de wet van 2006 zich op voor alle informatie die betrekking heeft op de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de leden van de Raad van
Bestuur, het personeel van Delcredere en van Jan De Nul zoals namen,
11
adressen, ed. Deze informatie kan niet worden openbaar gemaakt omdat er in
deze geen redenen worden aangevoerd - en Delcredere deze zelf ook niet ziet -
waarom het belang van de openbaarheid in deze zou opwegen tegen de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen. Dit geldt des
te meer aangezien niet gebleken is dat betrokkenen met een openbaarmaking
van die gegevens kunnen instemmen. Delcredere moet bijgevolg de
openbaarmaking hiervan weigeren.
• Artikel 27, § 1, 6° van de milieu-informatiewet
In de tweede plaats zou de openbaarmaking van de documenten die in deze
specifieke zaak worden opgevraagd een grote negatieve weerslag hebben op het
geheim van de beraadslagingen van de federale Regering en van de Delcredere.
De toepassing van de uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 6° van de wet van
2006 dringt zich derhalve op, dit voor al de overwegingen die tijdens deze
beraadslagingen aan bod kwamen en die doorheen het geheel van de
opgevraagde documenten hun weerslag vinden.
Die specifieke overwegingen maken namelijk integraal deel uit van de
beraadslagingen en de hiermee inherent verbonden voorbereiding in de schoot
van de federale Regering (als toezichthouder) en de Raad van Bestuur in
Delcredere. Voorafgaandelijke besprekingen en documenten opgemaakt met
het oog op het adviseren tot het nemen van een beslissing door een
(voogdij)minister en de Raad van Bestuur van Delcredere waarin diverse
politieke, maatschappelijke, economische en financiële belangen worden
afgewogen, zijn inderdaad geheim en vallen onder deze uitzonderingsbepaling.
In dit verband wordt er op gewezen dat (buiten het feit zelf van de goedkeuring
of weigering van een verzekeringsaanvraag) de beraadslaging en bijhorende
overwegingen in dit dossier zelfs niet bekend worden gemaakt naar de
verzekerde toe. Deze overwegingen uit de verslagen zijn evenmin toegankelijk
voor het personeel van Delcredere, met uitzondering van het management en
de afdelingshoofden. De geheimhouding van de besprekingen op de Raad van
Bestuur - en a fortiori de verslagen waaruit die beraadslagingen en
overwegingen blijken, is dus de regel.
Dit belang van het geheim karakter van de beraadslagingen is ook evident, gelet
op de doorgaans politiek erg gevoelige context waarin Delcredere moet werken.
Dit is in voorliggende zaak des te meer het geval aangezien het een dossier is
dat zowel op Belgisch als op internationaal vlak op de politieke agenda werd
gezet. Zoals hieronder (bij de bespreking van de vrijwaring van de
internationale betrekkingen) wordt toegelicht, gaat de voorliggende kwestie
immers niet alleen over een gebied dat internationaal betwist is (en hierdoor
12
ook politiek gevoelig), namelijk het Noordpoolgebied. Daarbij komt dat in dit
geval ook moet rekening gehouden worden met de rechtstreekse betrokkenheid
van een buitenlandse mogendheid, namelijk Rusland, die in dit dossier (via een
tussenvennootschap) als opdrachtgever is opgetreden én dat over deze zaak ook
al in het federale en Europese parlement vragen werden gesteld.
Indien de gevraagde informatie zou moeten worden vrijgegeven, wordt elke
besluitvorming en het bijhorende nodige serene debat omtrent het verdere
verloop van dit dossier binnen de federale
Regering en de raad van bestuur van Delcredere onmogelijk gemaakt.
Hierbij valt er ook rekening mee te houden dat in de hypothese van een
openbaarmaking door
Greenpeace (bvb. op internet) van delen van beslissingen van de Raad van
Bestuur van Delcredere, zowel verzekerden van Delcredere als andere
belanghebbende derden hiervan kennis zullen krijgen.
Op die wijze zullen deze personen strikt vertrouwelijke informatie verwerven
over de wijze waarop Delcredere zich beraadt over verzekeringsdossiers en over
de interne procedure van Delcredere bij de verwerking van en de
besluitvorming over deze dossiers. Dergelijke informatie wordt door andere
verzekeraars uiteraard nooit publiek gemaakt.
Op grond hiervan weegt het belang van openbaarheid niet op tegen de
bescherming van het geheim van de beraadslagingen en moet Delcredere
weigeren om de gevraagde documenten openbaar te maken, in het bijzonder
het document welke de milieuoverwegingen bevat in de beslissing van de Raad
van Bestuur waarin strategische standpunten ingenomen worden over de
verdere behandeling van het dossier.
• Artikel 27, § 1, 7° van de milieu-informatiewet
Delcredere kan de gevraagde informatie verder ook niet vrijgeven gelet op het
vertrouwelijk karakter van commerciële en industriële informatie in de zin van
artikel 27, § 1, T’ van de wet van 2006.
De gevraagde documenten bevatten zowel commerciële informatie, concrete
engagementen als verklaringen van Jan De Nul. Dergelijke verklaringen werden
in alle vertrouwelijkheid meegedeeld aan Delcredere en hebben gediend om na
te gaan of aan de concrete voorwaarden wordt voldaan om in aanmerking te
komen voor een verzekering. Jan De Nul beschikt, als absolute wereldleider
over een eigen uitgebouwde divisie milieuspecialisten en heeft als succesvolle
‘tenderee’ van het project in Rusland kosten en tijd geïnvesteerd in dit project.
Jan De Nul stond voor dit contract in concurrentie met andere grote baggeraars
13
die tevens geïnteresseerd waren en blijven om dergelijke werken uit te voeren.
Zodoende kunnen concurrenten die technisch misschien veel minder ver staan
bij de beperking van de milieugevolgen voordeel halen uit de openbaarmaking
van deze documenten daar zij hiervoor geen tijd en kosten zouden oplopen om
deze informatie te bekomen (free-riding). Deze documenten vallen te kaderen
in de voorwaarden waarbinnen de verzekerde opereert zodat ook een
gedeeltelijke openbaarmaking niet mogelijk en zinvol is. Indien concurrenten
dergelijke informatie zouden bekomen, wat de facto het gevolg zou zijn van de
openbaarmaking, krijgen zij zicht op een belangrijk project van Jan De Nul en
hoe Jan De Nul opereert in dergelijke projecten. In de zeer concurrentiële
sector van baggerwerken zal dit een enorm competitief voordeel verschaffen
aan concurrenten - die de informatie onvermijdelijk zal gebruiken in het kader
van toekomstige projecten waarin zij meedingen samen met Jan De Nul - en dus
ernstige schade toebrengen aan deze onderneming. Delcredere heeft terzake
een confidentialiteitsverplichting, en in casu wil de verzekerde, Jan De Nul,
zeer uitdrukkelijk ook niet dat deze informatie publiekelijk bekend geraakt. Het
strikt confidentiële karakter van de toevertrouwde informatie werd tussen
Delcredere en Jan De Nul herhaaldelijk zowel mondeling, als schriftelijk
benadrukt.
Ten overvloede wijzen we er op dat een (potentieel) verzekerde deze informatie
meedeelt in de veronderstelling dat deze informatie vertrouwelijk blijft. Het
weze duidelijk dat indien deze gegevens openbaar moeten worden gemaakt, de
verzekerde minder of geen informatie meer zal willen meedelen, waardoor
geen correcte of accurate kredietbeoordelingen meer kunnen worden gemaakt.
De confidentialiteit van de gegevens die aan Delcredere ter analyse van het
risico worden toevertrouwd, is dan ook een hoeksteen van de
verzekeringssector en in het bijzonder cruciaal bij de verzekering van politieke
en economische risico’s, verbonden aan grensoverschrijdende commerciële
transacties. In dit verband merken wij op dat de confidentialiteit ingebouwd zit
in de contractuele voorwaarden van Delcredere (en dus een engagement
vormen van Delcredere naar zijn – potentiële klant toe) en zeer vaak nog
geëxpliciteerd worden via "confidentiality agreements". Dit is een marktpraktijk
zonder dewelke de cliënten van Delcredere geen beroep meer willen of kunnen
doen op Delcredere en zich tot andere verzekeraars zullen richten. Inderdaad,
niet alleen Delcredere hanteert deze werkingspolitiek maar ook elke andere
kredietverzekeraar, weze het met een (deels) publieke missie, weze het een
pure privé-actor. Het niet respecteren van haar
vertrouwelijkheidsverplichtingen (die een absolute verwachting zijn van de
klanten, in het bijzonder ook in voorliggend dossier) zou dan ook de
aansprakelijkheid van Delcredere - en zijn werking - zwaar in het gedrang
brengen. De schade hiervan zal dan niet beperkt blijven tot het concrete dossier
14
van Jan De Nul. Alle potentiële verzekerden zullen zich veeleer tot andere
kredietverzekeraars wenden indien ze geen zekerheid bekomen dat de
informatie die ze aan Delcredere moeten toevertrouwen om een verzekering te
bekomen, vertrouwelijk zal blijven. Dit zou het model en het economisch
evenwicht van het exportkredietverzekeringsmechanisme in België
onherroepelijke zware schade toebrengen.
Ten slotte is te benadrukken dat, bijkomend in dit specifieke dossier, Jan De
Nul heeft laten verstaan dat de gevraagde openbaarmaking niet alleen het risico
inhoudt dat vertrouwelijke informatie terechtkomt bij haar rechtstreekse
concurrenten (bij de verdere uitvoering van) dit project, maar dat dit
onvermijdelijk haar contractuele relaties met de Russische overheid als
opdrachtgever in gedrang zal brengen. Het betreft immers een dossier dat
politiek gevoelig is en waarbij de Russische overheid als opdrachtgever
rechtstreeks betrokken is. De openbaarmaking van de informatie zou ertoe
leiden dat Jan De Nul, buiten haar wilom, haar eigen verplichtingen van
vertrouwelijkheid ten opzichte van de opdrachtgever schendt en zou
daarenboven de verdere samenwerking van Jan De Nul met de Russische
overheid ernstig hypothekeren. Dit is des te meer waar nu het project voor
Rusland van groot strategisch belang is en met bijzondere aandacht door de
Russische autoriteiten wordt opgevolgd.
Er moet dan ook worden besloten dat de bescherming van het vertrouwelijk
karakter van de aan Delcredere meegedeelde commerciële en industriële
informatie van een belangrijke Belgische onderneming, alsook de confidentiële
relatie van Delcredere met haar cliënten duidelijk opweegt tegen het belang
van openbaarmaking. Dit geldt des te meer omdat het belang van de
openbaarmaking in deze niet of nauwelijks wordt verduidelijkt en Delcredere
in het kader van de door te voeren belangenafweging hierbij dan ook een
overwegend belang moet hechten aan het belang van de vertrouwelijkheid, dat
zich in deze wel heel concreet en specifiek aandient.
• Artikel 27, § 1, 3° van de milieu-informatiewet
Daarnaast dringt de uitzonderingsgrond van artikel 27, § 1, 3° van de wet van
2006 zich op om de aanvraag af te wijzen op grond van de bescherming van de
federale internationale betrekkingen van België.
Het spreekt voor zich dat informatie inzake kredietverzekering verstrekt door
Delcredere (onderneming die middels haar maatschappelijk doel "verbonden is"
aan de Belgische Staat) en die betrekking heeft op werken die in opdracht van
Rusland worden uitgevoerd, verband houdt met de Belgische internationale
betrekkingen. Het vrijgeven van deze in vertrouwen meegedeelde informatie,
15
zal in dit geval zo goed als zeker leiden tot ernstige vragen van de betrokken
landen waarop de transactie betrekking heeft en het verstoren van de
internationale betrekkingen van België met Rusland.
Het betrokken project is immers voor Rusland van groot strategisch belang. Dit
werd bevestigd door het plaatsbezoek van president Putin in eigen persoon. Het
betreft de uitbouw van een haven die kan bijdragen tot de verdere
ontwikkeling van de betrokken regio en van Rusland in het algemeen.
Tegelijkertijd betreft het een project dat in Europa politiek niet onomstreden is
en waarrond de verhoudingen tussen Greenpeace en Rusland meer dan
gespannen zijn’. Over het betrokken dossier werden zowel in de Kamer van
Volksvertegenwoordigers als in het Europees Parlement reeds verschillende
parlementaire vragen gesteld. Het staat vast (en dit wordt ook door het
betrokken bedrijf Jan De Nul bevestigd) dat dit dossier - mede gelet op de
politieke publiciteit die er aldus aan gegeven is - met bijzondere aandacht door
de Russische autoriteiten wordt opgevolgd. Het risico dat een openbaarmaking
van de betrokken gegevens, de vertrouwelijkheid van de internationale
betrekkingen ter zake tussen België en Rusland in het gedrang zouden kunnen
brengen is derhalve reëel.
De internationale betrekkingen met Rusland blijven een aandachtspunt zowel
voor België als de Europese Unie. Het gaat niet op om documenten vrij te geven
die deze betrekkingen in het gevaar zouden kunnen brengen op grond van
openbaarheidsoverwegingen die niet worden onderbouwd.
Gelet op de politiek vertrouwelijke informatie die is vervat in de opgevraagde
documenten weegt tenslotte de openbaarmaking van de informatie niet op
tegen het belang van de door Delcredere te beschermen federale internationale
betrekkingen van België.
Conclusie
Uit het voorgaande volgt dat er concrete en redelijke gronden zijn om te
oordelen dat het belang van de openbaarheid in casu niet opweegt tegen de
schade die zou worden toegebracht aan de fundamentele en overeenkomstig de
milieu-informatiewet te beschermen belangen indien de documenten effectief
zouden worden vrijgegeven.
2. De omvang van het beroep
De Commissie stelt vast dat haar beslissing nr. 2013-7 van 30 september
2013 gedeeltelijk werd vernietigd bij arrest nr. 234.267 van 25 maart
16
2016 van de Raad van State, namelijk in zoverre ze betrekking had op
het beroep dat gericht was tegen de beslissing van de Nationale
Delcrederedienst van 23 juli 2013 (zaak FBC/2013/6). In zoverre de
voormelde beslissing van de Commissie betrekking heeft op het beroep
tegen de beslissing van de Nationale Delcrederedienst van 21 juni 2013
(zaak FBC/2013/4), is deze beslissing van de Commissie nog steeds geldig
en is ze zelfs definitief geworden.
Hieruit volgt dat de Commissie zich enkel kan en moet uitspreken over
het beroep tegen de beslissing van de Nationale Delcrederedienst van 23
juli 2013 (zaak FBC/2013/6). Ingevolge het voormelde arrest van de Raad
van State moet de Commissie opnieuw een uitspraak doen over het
destijds ingestelde beroep, na een nieuw onderzoek van de zaak, met
inachtneming van het gezag van gewijsde van het arrest van de Raad van
State.
3. De ontvankelijkheid van de aanvraag
De Commissie is van oordeel dat het beroep tegen de beslissing van 23
juli 2013 ontvankelijk is. Artikel 35 van de wet van 5 augustus 2006
bepaalt dat de aanvrager beroep kan instellen bij de federale
Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-informatie tegen een
beslissing van een milieu-instantie bedoeld in artikel 4, § 1, of na het
verstrijken van de termijn waarbinnen de beslissing moest worden
genomen, of in geval van weigering van uitvoering of een onwillige
uitvoering van een beslissing of enige andere moeilijkheid die hij
ondervindt bij de uitoefening van de rechten die deze wet toekent. Het
beroep moet worden ingediend binnen een termijn van zestig dagen. Het
beroep tegen de beslissing van 23 juli 2013 werd ingediend op 28 juli
2013, dus binnen de wettelijk bepaalde termijn.
4. De gegrondheid van de aanvraag
4.1 De toepasselijkheid van de wet van 5 augustus 2006
De Commissie dient vooraf te bepalen of de gevraagde informatie onder
het toepassingsgebied van de wet van 5 augustus 2006 valt. De wet van 5
augustus 2006 is van toepassing op milieu-instanties bedoeld in artikel 3,
1°, a) en b), waarvan de organisatie en de werking worden geregeld door
de federale overheid, alsook op milieu-instanties vermeld in artikel 3, 1°,
17
c), die onder hun toezicht staan (art. 4, § 1 van de wet van 5 augustus
2006) en over milieu-informatie beschikken (artikel 18, § 1 van de wet).
Het begrip milieu-instantie wordt door deze wet gedefinieerd als “a) een
rechtspersoon of een orgaan opgericht bij of krachtens de Grondwet, een
wet, een decreet of een regel bedoeld in artikel 134 van de Grondwet;
b) een natuurlijke of rechtspersoon die openbare bestuursfuncties
uitoefent, met inbegrip van specifieke taken, activiteiten of diensten met
betrekking tot leefmilieu;
c) een natuurlijke of rechtspersoon die onder toezicht van een orgaan of
persoon als bedoeld onder a) of b) belast is met openbare
verantwoordelijkheden of functies of openbare diensten met betrekking
tot het milieu verleent.
Organen en instellingen met een gerechtelijke bevoegdheid vallen niet
onder deze definitie, tenzij ze optreden in een andere functie dan de
rechterlijke. De wetgevende vergaderingen en de daaraan verbonden
instellingen vallen buiten deze definitie, behalve wanneer zij optreden in
een administratieve functie.”
De Nationale Delcrederedienst is een openbare instelling met
rechtspersoonlijkheid opgericht door de wet van 31 augustus 1939 op de
Nationale Delcrederedienst (BS 4 oktober 1939) en valt bijgevolg onder
3, 1°, a van de wet van 5 augustus 2006. Dit aspect wordt trouwens niet
betwist.
De wet van 5 augustus 2006 kent een recht van toegang tot milieu-
informatie toe. Het begrip “milieu-informatie” wordt in artikel 3, 4°
omschreven als:
“elke informatie, ongeacht de drager en in welke materiële
vorm ook, waarover een milieu-instantie beschikt, betreffende:
a) de toestand van elementen van het milieu, zoals de atmosfeer,
de lucht, de bodem, het land, het water, het landschap, de
natuurgebieden, met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en
zeegebieden, de biologische diversiteit en haar componenten
met inbegrip van de genetisch gemodificeerde organismen en de
interactie tussen deze elementen;
b) de toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens
met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, de
levensomstandigheden van personen, voorzover zij worden of
18
kunnen worden aangetast door de onder a) bedoelde elementen
van het milieu of, via deze elementen, door een van de factoren
zoals bedoeld onder d) of door de maatregelen en activiteiten
zoals bedoeld onder e);
c) de toestand van waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken,
voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de
onder a) bedoelde elementen van het milieu of, via deze
elementen, door een van de factoren zoals bedoeld onder d) of
door de maatregelen en activiteiten zoals bedoeld onder e);
d) factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met
inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander
vrijkomen in het milieu van stoffen die de toestand van
elementen van het milieu zoals bedoeld onder a) of de toestand
van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals bedoeld
onder b) aantasten of waarschijnlijk aantasten;
e) maatregelen en activiteiten die uitwerking hebben of kunnen
hebben op de onder a), b), c) of d) bedoelde elementen;
f) maatregelen en activiteiten die tot doel hebben de toestand
van elementen van het milieu zoals bedoeld onder a), de
toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals
bedoeld onder b) of de waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken zoals bedoeld onder c) in stand te houden, te
beschermen, te herstellen, te ontwikkelen, en druk erop te
voorkomen, in te perken of te compenseren;
g) kosten-baten- en andere economische analyses en
veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de
onder e) en f) bedoelde maatregelen en activiteiten;
h) verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving”.
De Commissie wijst erop dat het begrip milieu-informatie een heel ruime
invulling heeft. Het gegeven dat in de definitie een veelheid aan
exemplarische opsommingen voorkomt duidt erop dat aan het begrip
geen enge invulling mag worden gegeven.
De documenten waarover de Commissie zich moet uitspreken betreffen:
- de beslissing van de Raad van bestuur van de Nationale
Delcrederedienst met betrekking tot de milieu-elementen in de
aanvraag van Jan De Nul voor haar activiteiten te Sabetta;
- de milieu-elementen met betrekking tot dit dossier zoals
opgenomen in de verslagen van de vergaderingen van de Raad
19
van Bestuur van de Nationale Delcrederedienst van 15 april 2013,
21 mei 2013 en 18 juni 2013;
- de milieu-elementen in de polisaanvraag van Jan De Nul met
betrekking tot het project in Sabetta;
- de milieu-elementen in de afgegeven polis met betrekking tot het
project in Sabetta.
De beslissing van de Raad van bestuur van de Nationale Delcrederedienst
en de inhoud van de vergaderingen van de Raad van Bestuur van de
Nationale Delcrederedienst van 21 mei 2013 vertonen dezelfde inhoud
voor zover die betrekking hebben op het project Sabetta waarvoor de
onderneming Jan De Nul een verzekeringspolis wenst af te sluiten bij de
Nationale Delcrederedienst.
De gedeelten die betrekking hebben op milieu-informatie zijn deze
vermeld in het punt dat betrekking heeft op de context, in punt 4, dat
betrekking heeft op het milieu en in de punten 5.2 en 5.3, die betrekking
hebben op de milderende aspecten. Wat punt vier betreft wordt er
herinnerd aan de OESO-regels, wordt verwezen naar de bezwaren van
Greenpeace, wordt ingegaan op het standpunt van ONDD ten aanzien
van de opmerkingen van Greenpeace evenals de reacties op politiek
niveau en komt men tot een conclusie met betrekking tot de aanvraag
om een verzekeringspolis. Wat de toelichting betreft gaat het om punt 4
waarin grotendeels het standpunt van Ecorem wordt weergegeven.
In het verslag van de Raad van Bestuur van de Nationale
Delcrederedienst van 15 april 2013 is geen milieu-informatie
opgenomen, aangezien er enkel wordt vermeld dat een aanvraag door de
onderneming Jan De Nul voor het afsluiten van een verzekering werd
ingediend.
In de beslissing van 18 juni 2013 is onder punt 13 milieu-informatie
opgenomen met uitzondering van de laatste paragrafen, die enkel
betrekking hebben op de algemene strategie die de Nationale
Delcrederedienst wenst te voeren ten aanzien van dergelijke aanvragen
inzake toegang tot informatie. Deze informatie, die overigens niet als
milieu-informatie kan worden gekwalificeerd, is algemeen van aard en
slaat niet op het specifieke geval.
Wat betreft de ingevulde polisaanvraag (gebaseerd op een model dat op
de website van de Nationale Delcrederedienst ter beschikking staat), is
20
één onderdeel terug te vinden dat als milieu-informatie kan worden
gekwalificeerd, namelijk rubriek 8 (“Environmental questions”). De
Commissie stelt evenwel vast dat in deze rubriek ook informatie terug te
vinden is die niet als milieu-informatie kan worden beschouwd, zoals de
naam van de contactpersoon voor de Nationale Delcrederedienst voor
verdere vragen over gevolgen voor het milieu. De Commissie merkt
voorts op dat dit onderdeel van de aanvraag slechts heel rudimentair en
sporadisch is ingevuld. Voor zover de vragen in het formulier niet
werden beantwoord, kunnen ze niet als milieu-informatie worden
beschouwd.
Wat de polis zelf betreft, is milieu-informatie terug te vinden onder de
bijkomende voorwaarden “list of environmental commitments annex to
Policy nr. 89.867”. Hier wordt enkel vermeld dat er emissies zullen zijn
van het vaartuig waarmee de werken zullen worden uitgevoerd, maar er
wordt niets vermeld over de aard en de hoeveelheid van die emissies.
Besluit
Het voorwerp van het beroep heeft slechts betrekking op de milieu-
elementen aanwezig in de beslissingen van de Raad van bestuur van de
Nationale Delcrederedienst met betrekking tot de aanvraag van Jan De
Nul voor haar activiteiten te Sabetta, in de verslagen van de
vergaderingen van de Raad van bestuur van 15 april 2013, 21 mei 2013
en 18 juni 2013, in de aanvraag door de onderneming Jan De Nul van een
verzekering en in de afgeleverde polis met betrekking tot dit project. De
informatie die als milieu-informatie kan worden gekwalificeerd, werd
hiervoor beschreven. Hieruit blijkt dat in het verslag van de Raad van
bestuur van de Nationale Delcrederedienst geen milieu-informatie over
het project werd opgenomen en dat dit evenmin geldt voor de laatste
paragrafen van punt 13 in de beslissing van 18 juni 2013 waarin
gehandeld wordt over een algemene strategie van de Nationale
Delcrederedienst bij aanvragen om toegang tot informatie en voor de
niet-ingevulde informatie en de verwijzing naar de contactpersoon in de
polisaanvraag aanwezig in rubriek 8. Voor deze informatie moet dan ook
niet worden nagegaan of er uitzonderingsgronden moeten of kunnen
worden ingeroepen.
4.2 De mogelijkheid om uitzonderingsgronden in te roepen
21
De potentiële uitzonderingsgronden zijn alle terug te voeren tot de
uitzonderingsgronden die vermeld worden in artikel 27, § 1 van de wet
van 5 augustus 2016. Er dient niet te worden onderzocht of bepaalde
informatie moet worden beoordeeld op grond van artikel 27, § 2 van de
wet van 5 augustus 2016, omdat in de betrokken informatie die als
milieu-informatie werd geïdentificeerd en gekwalificeerd geen gegevens
over emissies in het milieu werden aangetroffen. Zelfs als de loutere
vermelding dat er emissies zullen zijn (zie hiervoor, punt 4.1) als een
dergelijk gegeven zou worden beschouwd en bijgevolg sommige van de
aangevoerde uitzonderingsgronden niet van toepassing zouden zijn
overeenkomstig artikel 27, § 2, eerste lid van de wet van 5 augustus 2016,
zal blijken uit wat volgt dat dit niet leidt tot een andere beslissing. Ook
de omstandigheid dat de verzochte informatie betrekking zou hebben op
emissies in het milieu en dat bijzondere aandacht moet worden besteed
aan het gegeven dat het publiek belang dat gediend is met de
openbaarmaking van emissies in het milieu, overeenkomstig artikel 27, §
2, tweede lid van dezelfde wet, leidt niet tot een andere conclusie voor
de beoordeling van de overige uitzonderingsgronden, zoals eveneens zal
blijken uit wat volgt. Uit de toepasselijkheid van artikel 27, § 2, van
dezelfde wet vloeien voorts geen andere uitzonderingsgronden voort dan
deze vermeld in artikel 27, § 1, zodat er hoe dan ook geen andere
uitzonderingsgronden door de Commissie moeten worden onderzocht.
Het is belangrijk op te merken dat bij de beoordeling om een
uitzonderingsgrond van artikel 27, § 1 van de wet van 5 augustus 2016 in
te roepen, eerst moet worden nagegaan of een bij wet beschermd belang
aan de orde is en vervolgens als dit het geval is of het publiek belang van
de openbaarmaking niet opweegt tegen de bescherming van de in
voornoemd artikel beschermde belangen. De wet beschermt echter niet
het belang op zich, maar enkel voor zover de openbaarmaking van
bepaalde informatie schade toebrengt aan het beschermde belang. Zo is
een uitzonderingsgrond voor milieu-informatie die al op een een of
andere wijze openbaar werd gemaakt, niet langer in te roepen omdat de
tweede openbaarmaking geen schade meer kan toebrengen.
De Commissie stelt voorshands vast dat de openbaarmaking van
informatie over de uitbouw van een haven in Sabetta in Rusland
onmiskenbaar een publiek belang heeft en kan leiden tot een debat in
het publieke forum, zowel binnen België als op Europees niveau. Dit
22
wordt trouwens ook uitdrukkelijk bevestigd door de Nationale
Delcrederedienst.
4.2.1 De uitzonderingsgrond vermeld in artikel 27, § 1, 1° van de
wet van 5 augustus 2016
Artikel 27, § 1, 1° van de wet van 5 augustus 2016 bepaalt dat de milieu-
instantie de aanvraag afwijst als het publiek belang van de
openbaarmaking niet opweegt tegen de bescherming van een van de
volgende belangen, meer bepaald de fundamentele rechten en vrijheden
van de bestuurden en in het bijzonder de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer, tenzij de betrokken persoon met de
openbaarmaking instemt.
De Commissie meent dat deze uitzonderingsgrond niet kan worden
ingeroepen, omdat onder de door haar geïdentificeerde milieu-
informatie die het voorwerp van het beroep uitmaakt, geen vermelding
bevat van namen, adressen, e.d. die specifiek betrekking zou hebben op
de persoonlijke levenssfeer van personen. Bijgevolg moet de Commissie
ook niet verder onderzoeken of de openbaarmaking schade zou
toebrengen aan dit beschermde belang en evenmin of het belang dat
gediend is met de openbaarmaking zwaarder zou doorwegen dan het
beschermde belang.
4.2.2 De uitzonderingsgrond vermeld in artikel 27, § 1, 6° van de
wet van 5 augustus 2016
Artikel 27, § 1, 6° van de wet van 5 augustus 2016 bepaalt dat de milieu-
instantie de aanvraag afwijst als het publiek belang van de
openbaarmaking niet opweegt tegen de bescherming van een van de
volgende belangen, meer bepaald het geheim van de beraadslagingen van
de federale regering en van de verantwoordelijke overheden die ervan
afhangen.
De Commissie stelt vooreerst dat aan deze uitzonderingsgrond een
beperkte invulling moet worden gegeven. Dit blijkt trouwens
uitdrukkelijk uit de memorie van toelichting bij het wetsontwerp dat
heeft geleid tot de wet van 5 augustus 2006:
23
“Het doel van deze uitzondering is voornamelijk ‘om te vermijden
dat de politieke discussie wordt lamgelegd’. Het is daarom
noodzakelijk om het geheime karakter van beraadslagingen in de
schoot van de Regering, ministeriële comités, bestuursorganen
van openbare instellingen, het Overlegcomité, enz. te
beschermen.
Toch mag aan deze uitzonderingsgrond geen al te ruime
interpretatie worden gegeven. Enkel het geheim van de
beraadslagingen wordt beschermd. Het begrip ‘beraadslagingen’
moet daarbij worden begrepen in immateriële zin. Een document
of een gedeelte ervan wordt met andere woorden aan de
openbaarmaking onttrokken wanneer, na afweging blijkt dat de
lectuur ervan de inhoud van de discussie tijdens een beraadslaging
kenbaar maakt, terwijl het een vertrouwelijke discussie betrof.
Er dient opgemerkt dat deze uitzondering helemaal niet kan
worden ingeroepen om de beslissingen die het gevolg zijn van een
beraadslaging aan de openbaarheid te onttrekken.”
Voor zover het gaat om milieu-informatie, is de Commissie van oordeel
dat de informatie die op beraadslagingen betrekking heeft, enkel kan
worden teruggevonden in de verslagen van de vergaderingen van de
Raad van bestuur van de Nationale Delcrederedienst. Ze stelt vast de in
de verslagen van 21 mei 2013 en 18 juni 2013 vervatte gegevens
grotendeels beperkt zijn tot informatie die een weerspiegeling is van de
beslissing zelf en van de motivering die eraan ten grondslag ligt.
Los hiervan moet er voor het inroepen van deze uitzonderingsgrond ook
rekening worden gehouden met het gegeven dat het
beraadslagingsproces ondertussen is afgelopen, zodat aan het doel van
deze uitzonderingsgrond, namelijk het vermijden dat de (politieke)
discussie zou worden lamgelegd over een bepaald onderwerp, niet meer
in gevaar kan worden gebracht nu de verzekeringspolis werd toegekend,
de periode waarop deze polis betrekking had, al is afgelopen nu de ermee
verband houdende werken al zijn uitgevoerd. Zelfs waar in de beslissing
van 21 mei 2013 reacties op politiek niveau worden vermeld, blijkt niet
dat deze in casu politiek geïnspireerd zouden zijn. Het argument dat
overwegingen uit de verslagen niet bekend worden gemaakt aan de
verzekerde noch toegankelijk zijn voor het personeel van de Nationale
24
Delcrederedienst, met uitzondering van het management en de
afdelingshoofden, doet geen afbreuk aan die vaststellingen.
De geheimhouding kan evenmin zomaar worden afgeleid uit het gegeven
dat het gaat om een gevoelig dossier dat zowel op Belgisch als op
internationaal vlak op de politieke agenda stond. Dat het dossier
betrekking heeft op een internationaal betwist gebied, meer bepaald het
Noordpoolgebied en de aanwezigheid van een buitenlandse mogendheid,
namelijk Rusland, en dat over deze zaak in het federale en Europese
parlement vragen werden gesteld, heeft op zich niet tot gevolg dat de
betrokken informatie als geheim kan worden beschouwd in de mate dat
zij geen betrekking heeft op net de politiek gevoelige aspecten (die hier
overigens ook al niet aan de orde waren, zoals zo-even is vastgesteld).
De Commissie ziet hoegenaamd niet in hoe het vrijgeven van de
gevraagde informatie elke besluitvorming en het bijhorende nodige
serene debat over het verdere verloop van dit dossier onmogelijk zou
maken. Dit dossier is immers al geruime tijd afgesloten. Bovendien moet
elke aanvraag op zich worden beoordeeld, rekening houdend met de
specifieke, voor elk dossier opgenomen informatie. Dat door de
openbaarmaking informatie over de wijze waarop de Nationale
Delcrederedienst beslissingen neemt, openbaar zou worden, is overigens
niet in strijd met het doel van de wet van 5 augustus 2006. Deze wet
beoogt immers transparantie te realiseren over besluitvormingsprocessen
die op het milieu betrekking hebben.
Omdat de Commissie van oordeel is dat het belang dat de wetgever
beoogde te beschermen niet aanwezig is, moet ze ook niet verder
onderzoeken of het belang dat gediend is met de openbaarmaking
zwaarder zou doorwegen dan het beschermde belang.
4.2.3 De uitzonderingsgrond vermeld in artikel 27, § 1, 7° van de
wet van 5 augustus 2006
Artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5 augustus 2016 bepaalt dat de milieu-
instantie de aanvraag afwijst als het publiek belang van de
openbaarmaking niet opweegt tegen de bescherming van een van de
volgende belangen, meer bepaald het vertrouwelijk karakter van
commerciële en industriële informatie, wanneer deze informatie wordt
beschermd om een gelegitimeerd economisch belang te vrijwaren, tenzij
25
degene van wie de informatie afkomstig is met de openbaarmaking
instemt. De Commissie wenst er vooreerst op te wijzen dat niet elke
commerciële en industriële informatie beschermd wordt door het in deze
uitzonderingsgrond vermelde belang. Enkel commerciële en industriële
informatie die een vertrouwelijk karakter heeft komt in aanmerking.
Commerciële en industriële informatie wordt geacht een dergelijk
karakter te hebben wanneer de openbaarmaking ervan schade zou
veroorzaken aan de commerciële en industriële belangen van een
organisatie en zijzelf het nodige doet om deze informatie geheim te
houden.
De Commissie stelt vast dat in de gevraagde informatie die zij
geïdentificeerd heeft als milieu-informatie, geen dergelijke informatie
aanwezig is. Dit geldt des te meer nu het contract al geruime tijd is
afgesloten en de werken waarvoor een verzekeringspolis werd
aangevraagd, zijn uitgevoerd. De betrokken informatie is trouwens niet
van dien aard dat concurrenten die geïnteresseerd waren en blijven om
degelijke werken uit te voeren en die technisch eventueel veel minder
verder staan wat betreft de beperking van de milieugevolgen, voordeel
zouden kunnen halen uit de openbaarmaking die de beperkte informatie
omdat zij hiervoor geen tijd en kosten zouden oplopen om deze
informatie te verkrijgen. Ook al hebben de documenten betrekking op de
voorwaarden waarbinnen de verzekerde opereert, toch kunnen
concurrenten zeker geen volledig zicht krijgen op het project van Jan De
Nul en hoe Jan De Nul opereert in dergelijke projecten. De Commissie
sluit niet uit dat dit eventueel wel het geval kan zijn voor andere
informatie in de documenten waarin zich de gevraagde milieu-
informatie bevindt, maar dat is hier niet aan de orde. De
openbaarmaking van de gevraagde milieu-informatie die duidelijk
afgescheiden kan worden van andere informatie heeft dan ook niet tot
gevolg dat aan concurrenten een groot competitief voordeel zou worden
verschaft. Het is daarbij niet relevant dat de ONDD zichzelf een
confidentialiteitsverplichting oplegt. Een confidentialiteitsverplichting
geldt immers enkel voor zover die in overeenstemming wordt geacht met
het recht van toegang tot milieu-informatie zoals die in uitvoering van
de eerste pijler van het Verdrag van Aarhus en richtlijn 2003/4/EG in de
wet van 5 augustus 2006 is bepaald. Dit laatste gegeven is trouwens niet
onbekend aan de onderneming Jan De Nul, want ook zij wordt geacht
deze wet te kennen. Bovendien is duidelijk dat een
geheimhoudingsverplichting niet contractueel kan worden verruimd om
26
in te gaan tegen wat bepaald wordt in de wet van 5 augustus 2006. Er
anders over oordelen zou immers voor gevolg hebben een overeenkomst
tussen partijen om om het even welke reden zou kunnen ontsnappen aan
een publiekrechtelijke regeling die bovendien een grondrecht betreft
zoals verwoord en gegarandeerd door artikel 32 Gw.
Evenmin is in te zien dat het openbaar maken van gevraagde informatie
onvermijdelijk de contractuele relaties tussen de onderneming Jan De
Nul en de Russische overheid als opdrachtgever in het gedrang zou
kunnen brengen en in welke mate de openbaarmaking van de gevraagde
informatie ertoe zou leiden dat de verdere samenwerking van de
onderneming Jan De Nul met de Russische overheid ernstig zou worden
gehypothekeerd. De argumentatie dat het project voor Rusland van groot
strategisch belang is en bijgevolg met bijzondere aandacht door de
Russische autoriteiten wordt opgevolgd, doet daar geen afbreuk aan.
De Commissie is trouwens van oordeel dat deze uitzonderingsgrond niet
op wettige wijze kan worden ingeroepen ten aanzien van de Nationale
Delcrederedienst zelf. De Delcrederedienst maakt immers niet
aannemelijk dat het openbaar maken van de gevraagde informatie tot
gevolg zal hebben dat klanten geen beroep meer zullen doen op de
Nationale Delcrederedienst en dat de werking van de Nationale
Delcrederedienst hierdoor ernstig in het gedrang zou komen.
De Commissie ziet niet in dat de openbaarmaking van de gevraagde
informatie in dit concrete geval schade zou kunnen toebrengen aan de
vertrouwelijke relatie van de Nationale Delcrederedienst met de
Onderneming Jan de Nul en eventueel andere ondernemingen. Zelfs als
dit al het geval zou zijn, dan nog weegt in dit concrete geval het publiek
belang dat gediend is met de openbaarmaking zwaarder door dan het
beschermde belang.
4.2.4. De uitzonderingsgrond vermeld in artikel 27, § 1, 3° van de wet
van 5 augustus 2006
Artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5 augustus 2016 bepaalt dat de milieu-
instantie de aanvraag afwijst als het publiek belang van de
openbaarmaking niet opweegt tegen de bescherming van een van de
volgende belangen, meer bepaald het vertrouwelijk karakter van de
federale internationale betrekkingen van België en van de betrekkingen
27
van België met de supranationale instellingen en van betrekkingen van
de federale overheid met de gemeenschappen en gewesten.
Informatie over kredietverlening door de ONDD die betrekking heeft op
werken die in opdracht van Rusland worden uitgevoerd raakt de
internationale betrekkingen van België. Maar dit gegeven impliceert nog
niet dat alle informatie die hierop betrekking heeft ook als vertrouwelijk
moet worden geacht. Het valt niet in te zien (en er wordt ook niet
geargumenteerd) op welke wijze en hoe de openbaarmaking van de
gevraagde informatie schade zou kunnen toebrengen aan het
vertrouwelijk karakter van de internationale relaties. Dit zou anders zijn
wanneer de gevraagde informatie overwegingen zou bevatten die een
gevoelig politiek of economisch karakter zouden hebben, wat in casu
niet het geval is.
Omdat de Commissie heeft vastgesteld dat de gevraagde informatie geen
betrekking heeft op het vertrouwelijk karakter van de federale
internationale betrekking, moet ze ook niet verder onderzoeken of het
belang dat gediend is met de openbaarmaking zwaarder doorweegt dan
het beschermde belang.
4.2.5. Besluit
De Commissie ziet geen juridische grondslag op grond waarvan de
openbaarmaking tot de gevraagde informatie zou kunnen worden
geweigerd en waarom niet tot openbaarmaking moet worden
overgegaan.
5. Algemeen besluit
De Commissie beslist dat de gevraagde informatie in de beslissingen van
de Raad van bestuur van de ONDD met betrekking tot de aanvraag van
Jan De Nul voor haar activiteiten te Sabetta, in de verslagen van de
vergaderingen van de Raad van bestuur van 15 april 2013, 21 mei 2013
en 18 juni 2013, in de polisaanvraag en in de afgeleverde polis met
betrekking tot dit project voor zover zij als milieu-informatie kan
worden gekwalificeerd en door de Commissie werd afgebakend,
openbaar moet worden gemaakt.
Brussel, 22 augustus 2016.
28
De Commissie was als volgt samengesteld:
Jeroen Van Nieuwenhove, voorzitter
Frankie Schram, secretaris en lid
Hrisanti Prasman, lid
Steven Vandenborre, lid
Brecht Vercruysse, lid
F. SCHRAM J. VAN NIEUWENHOVE
secretaris voorzitter
transparencia/cadas/abelfedcadaenv/beslissing-fbc-2016-18/start.txt · Dernière modification : 2020/09/30 07:54 de 127.0.0.1