Date: 27/9/2010

• Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fileadmin/user_upload/fr/com/acces/decisions/Beslissing-FBC-2010-1.pdf
• Copie locale: beslissing-fbc-2010-1.pdf

Federale Beroepscommissie voor de
  toegang tot milieu-informatie




                 27 september 2010




            BESLISSING nr. 2010-1

 over een weigering tot het geven van kopies van
   aanvragen tot bijzondere machtiging, van de
bijzondere machtigingen en van de verslagen over
 ongevallen en incidenten m.b.t. het vervoer van
        gevaarlijke goederen door de lucht
                   (FBC/2010/1)

     LAMMERANT/FOD MOBILITEIT EN VERVOER
                                                                         2

   1. Feiten

Bij brief van 18 mei 2010 vraagt de heer Hans Lammerant aan de FOD
Mobiliteit en Vervoer om een kopie van volgende documenten:
    - Alle aanvragen vanaf 1 januari 2008 tot heden, inclusief bijlagen,
        voor een bijzondere machtiging voor het vervoer door de lucht
        van gevaarlijke goederen, zoals voorzien in artikel 4, § 1 van het
        KB van 18 november 2005 tot regeling van het luchtvervoer van
        gevaarlijke goederen;
    - Alle afgeleverde machtigingen vanaf 1 januari 2008 tot heden;
    - De verslagen over ongevallen en incidenten vanaf 1 januari 2008
        tot heden met betrekking tot gevaarlijke goederen en gevallen
        van niet aangegeven of slecht aangegeven gevaarlijke goederen,
        zoals voorzien in artikel 50 van het KB van 18 november 2005.

Bij brief van 16 juni 2010 vraagt de heer Frank Durinckx, Directeur-
generaal van het DG Luchtvaart aan de heer Lammerant zijn aanvraag op
grond van artikel 22, § 2 van de wet van 5 augustus 2006 te
verduidelijken/vervolledigen door aan te geven op welke gevaarlijke
goederen en welke luchtvaartmaatschappijen zijn aanvraag betrekking
heeft.

Bij brief van 25 juni 2010 antwoordt de heer Lammerant dat zijn
aanvraag alle aanvragen voor een bijzondere machtiging voor het
vervoer door de lucht van gevaarlijke goederen, voorzien in het KB van
18 november 2005 op het oog heeft. Zijn aanvraag is ook niet gericht op
specifieke bedrijven, maar is er juist op gericht om een beeld te krijgen
van de werking van deze wetgeving. Zijn aanvraag is evenmin gericht op
een specifieke categorie van goederen, maar op alle goederen waarvoor
een bijzondere machtiging is vereist, meer bepaald goederen die buiten
het kader van een algemene machtiging vallen:
    - Elk vervoer van ontplofbare stoffen gedefinieerd in paragraaf 2
        van BE1 van Circulaire CIR/OPS-11;
    - Het luchtvervoer van radioactieve stoffen;
    - Alle vervoer van gevaarlijke stoffen dat valt buiten het kader van
        de van kracht zijnde uitgave van de Technische Instructies van de
        I.C.A.O. (inbegrepen eventuele addenda) of die in dat document
        zijn opgenomen als zijnde verboden zonder de correctie van een
        bijzondere bepaling van Deel 3, Hoofdstuk 3 van deze Instructies,
                                                                            3

       in tabel 3-2 onder A1 of A2, evenals de goederen gedefinieerd in
       paragraaf 2 van BE4 van deze circulaire.

Bij brief van 23 juli 2010 weigert de heer Frank Durinckx, directeur-
generaal van de DG Luchtvaart het verzoek om toegang op grond van
artikel 27, § 1, 7°, en artikel 27, § 1, 2° en artikel 27, § 1, 3° van de wet
van 5 augustus 2006 betreffende de toegang van het publiek tot milieu-
informatie. Deze weigering is in twee stappen opgebouwd. Eerst wordt
omschreven welke informatie aanwezig is in de drie categorieën van
gevraagde documenten en vervolgens wordt algemeen de toepassing van
de uitzonderingsgronden toegelicht.

De gevraagde documenten bevatten volgens de beslissing volgende
informatie:

   -   Categorie 1 en categorie 2: de aanvragen voor bijzondere
       machtigingen en de bijzondere machtigingen voor het vervoer
       van gevaarlijke goederen bedoeld in artikel 4, § 1 van het
       koninklijk besluit van 18 november 2005 tot regeling van het
       luchtvervoer van gevaarlijke goederen. Deze hebben betrekking
       op volgende goederen met een UN nummer:
           o Ontplofbare stoffen (klasse 1 Technische Instructies)
           o Radioactieve stoffen (klasse 7 Technische Instructies)
           o Gevaarlijke goederen (klasse 2, 3, 4, 5, 6, 8 en 9 Technische
               Instructies);
           o Gevaarlijke goederen, waarvan het luchtvervoer verboden
               is, maar waarvoor een afwijking wordt verleend.
       Deze documenten bevatten volgende informatie:
           o Vertrouwelijke commerciële en industriële informatie;
           o Oorsprong en bestemming van goederen;
           o Trajecten;
           o Namen van shippers
   -   Categorie 3: de verslagen bedoeld in artikel 50 van het koninklijk
       besluit van 18 november 2005 tot regeling van het luchtvervoer
       van gevaarlijke goederen.
       Deze documenten bevatten informatie over:
           o Vluchtdata en vluchtnummer;
           o Vertrek luchthaven en luchthaven van bestemming;
           o Oorsprong van de gevaarlijke goederen;
           o Aard van de goederen;
                                                                          4

           o Naam van de shipper.

Het inroepen van artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5 augustus 2005
wordt als volgt gemotiveerd. In de Memorie van Toelichting bij de wet
wordt gesteld dat onder het begrip handelsgeheim onder meer lijsten van
cliënteel en leveranciers worden begrepen. De gevraagde documenten
die handelen over de periode van 1 januari 2008 tot heden, laten toe om
een overzicht te krijgen van de klanten van de shippers en hun
marktaandeel, en van de shippers en hun marktaandeel.

In verband met het inroepen van artikel 27, § 1, 2° en 3° wordt erop
gewezen dat naar aanleiding van aanslagen (11 september 2001) en
recente pogingen tot aanslag (vlucht Amsterdam naar Detroit, december
2009) er reëel gevaar blijkt dat de verspreiding van informatie over de
oorsprong inclusief de bewaring, de aard, de aanwezigheid van
gevaarlijke goederen aan boord van een luchtvaartuig, de trajecten
gevolgd voor het vervoer van gevaarlijke goederen met luchtvaartuigen
en de bestemmingen, en dit voor een periode van 1 januari 2008 tot
heden, kan worden aangewend in het kader van een aanslag. Bovendien
schaadt de openbaarmaking van informatie over de aard, de oorsprong en
de bestemming van gevaarlijke goederen ook de federale internationale
betrekkingen.

Bij brief van 2 september 2010, door de Commissie ontvangen op 6
september 2010, dient de heer Lammerant een beroep in bij de Federale
Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-informatie, hierna
Commissie genoemd. Hij voert volgende argumenten aan om toegang te
krijgen tot de gevraagde documenten:
    - De uitzonderingen worden als absolute uitzonderingsgronden
       opgevat: voor de aangehaalde uitzonderingsgronden moet ten
       minste een afwegingsproces plaatsvinden op grond van het
       algemeen belang dat met de openbaarmaking wordt gediend. Dit
       algemeen belang argumenteert de aanvrager als volgt:
           o De mate waarin gevaarlijke stoffen door de lucht worden
               vervoerd en de wijze waarop de wetgeving op het vervoer
               van gevaarlijke stoffen wordt toegepast is op zich relevant.
           o Het vrachtvervoer door de lucht vindt soms plaats door
               maatschappijen met een bedenkelijke reputatie wat betreft
               veiligheid en met oude toestellen.
                                                                       5

          o De informatie over de shippers en de door hun uitgevoerde
            vluchten en routes op basis van reeds publiek gemaakte
            informatie door de luchthavens, de maatschappijen zelf en
            allerlei websites, samen met de jaarverslagen van de
            maatschappijen zelf, kan niet als vertrouwelijke informatie
            worden beschouwd.
          o Wat de klanten betreft valt te betwijfelen of er iets over
            marktaandelen valt af te leiden louter uit de in België
            vergunde transporten.
          o Er wordt niet aangetoond hoe de openbaarmaking van de
            informatie de federale internationale betrekkingen zou
            kunnen schaden.
          o Sommige informatie, zoals de doorvoervergunningen van
            wapens, wordt al bekend gemaakt door andere overheden.
            Het is moeilijk in te zien hoe specifieke informatie over
            het      vervoer    en     de      toepassing    van     de
            veiligheidsreglementering     op      zich    de    federale
            internationale betrekkingen zou schaden, zeker in het
            licht van het belang dat met de openbaarmaking is
            gediend.
          o De verwijzing naar de openbare veiligheid kan zomaar niet
            worden ingeroepen om alle informatie over het
            vrachtvervoer van gevaarlijke stoffen aan de
            openbaarmaking te onttrekken. Bovendien is niet elk van
            deze goederen bruikbaar om aanslagen te plegen en zijn de
            goederen waarvoor dit risico bestaat veel eenvoudiger te
            verkrijgen op andere plaatsen. De kans op ongevallen met
            grote milieu-impact lijkt dan ook hoger dan de kans op
            aanslagen.
          o Bovendien wordt informatie gevraagd over het verleden.
          o Er wordt helemaal niet beoordeeld of de informatie niet
            kan worden openbaar gemaakt en of er niet kan worden
            overgegaan tot gedeeltelijke openbaarmaking.

Bij brief van 8 september 2010 vraagt het secretariaat van de Commissie
de FOD Mobiliteit en Vervoer dat voorbeelden van de gevraagde
bestuursdocumenten zouden worden toegestuurd. Bovendien wordt de
FOD Mobiliteit en Vervoer verzocht haar standpunt m.b.t. de
openbaarmaking van de gevraagde documenten te verduidelijken.
                                                                        6



Bij mail van 27 september 2010 bezorgt de FOD Mobiliteit en Vervoer de
Commissie enkele voorbeelden van de gevraagde documenten, een
overzichtslijst van de machtigingsaanvragen en een toelichting.

Verdere informatie wordt door de heer Wim Van Laere van de FOD
Mobiliteit en Vervoer mondeling verstrekt op de zitting van de
Commissie op 27 september 2010.

   2. De ontvankelijkheid van het beroep

De Commissie stelt vast dat de aanvrager zijn beroep binnen de door de
wet opgelegde termijn van zestig dagen heeft ingediend.

Artikel 18 van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat eenieder zonder
daartoe een belang te moeten aantonen een recht van toegang heeft tot
milieu-informatie in het bezit van een milieu-instantie.

De Commissie is bijgevolg van mening dat het verzoek ontvankelijk is.

   3. Het voorwerp van het beroep

Het voorwerp van het beroep heeft betrekking op volgende documenten:
   - alle aanvragen vanaf 1 januari 2008 tot heden, inclusief bijlagen,
      voor een bijzondere machtiging voor het vervoer door de lucht
      van gevaarlijke goederen, zoals voorzien in artikel 4, § 1 van het
      KB van 18 november 2005 tot regeling van het luchtvervoer van
      gevaarlijke goederen;
   - alle afgeleverde machtigingen vanaf 1 januari 2008 tot heden;
   - de verslagen over ongevallen en incidenten vanaf 1 januari 2008
      tot heden met betrekking tot gevaarlijke goederen en gevallen
      van niet aangegeven of slecht aangegeven gevaarlijke goederen,
      zoals voorzien in artikel 50 van het KB van 18 november 2005.

Het voorwerp van het beroep valt samen met het voorwerp van de
oorspronkelijke aanvraag.

       4. De gegrondheid van het beroep
                                                                          7

4.1 De toepasselijkheid van de wet van 5 augustus 2006 betreffende de
toegang van het publiek tot milieu-informatie

De Commissie dient vooraf te bepalen of de gevraagde informatie onder
het toepassingsgebied van de wet van 5 augustus 2006 valt. De wet van 5
augustus 2006 is van toepassing op milieu-instanties bedoeld in artikel 3,
1°, a) en b), waarvan de organisatie en de werking worden geregeld door
de federale overheid, alsook op milieu-instanties vermeld in artikel 3, 1°,
c), die onder hun toezicht staan (art. 4, § 1 van de wet van 5 augustus
2006) en over milieu-informatie beschikken (artikel 18, § 1 van de wet).

Het begrip “milieu-instantie” wordt door art. 3, 1° van de wet van 5
augustus 2006 als volgt gedefinieerd:
           a) een rechtspersoon of een orgaan opgericht bij of krachtens
              de Grondwet, een wet, een decreet of een regel bedoeld in
              artikel 134 van de Grondwet;
           b) een natuurlijke of rechtspersoon die openbare
              bestuursfuncties uitoefent, met inbegrip van specifieke
              taken, activiteiten of diensten met betrekking tot
              leefmilieu;
           c) een natuurlijke of rechtspersoon die onder toezicht van
              een orgaan of persoon als bedoeld onder a) of b) belast is
              met openbare verantwoordelijkheden of functies of
              openbare diensten met betrekking tot het milieu verleent.
   Organen en instellingen met een gerechtelijke bevoegdheid vallen
   niet onder deze definitie, tenzij ze optreden in een andere functie
   dan de rechterlijke. De wetgevende vergaderingen en de daaraan
   verbonden instellingen vallen buiten deze definitie, behalve wanneer
   zij optreden in een administratieve functie.

Er kan geen twijfel over bestaan dat de FOD Mobiliteit en Vervoer een
milieu-instantie is in de zin van artikel 3, 1°, a) van de wet van 5
augustus 2006.

De wet van 5 augustus 2006 kent een recht van toegang tot milieu-
informatie toe. Het begrip “milieu-informatie” wordt in artikel 3, 4°
omschreven als:

         “elke informatie, ongeacht de drager en in welke materiële
         vorm ook, waarover een milieu-instantie beschikt, betreffende:
                                                                  8

a) de toestand van elementen van het milieu, zoals de atmosfeer,
de lucht, de bodem, het land, het water, het landschap, de
natuurgebieden, met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en
zeegebieden, de biologische diversiteit en haar componenten
met inbegrip van de genetisch gemodificeerde organismen en de
interactie tussen deze elementen;
b) de toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens
met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, de
levensomstandigheden van personen, voorzover zij worden of
kunnen worden aangetast door de onder a) bedoelde elementen
van het milieu of, via deze elementen, door een van de factoren
zoals bedoeld onder d) of door de maatregelen en activiteiten
zoals bedoeld onder e) ;
c) de toestand van waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden
aangetast door de onder a) bedoelde elementen van het milieu
of, via deze elementen, door een van de factoren zoals bedoeld
onder d) of door de maatregelen en activiteiten zoals bedoeld
onder e) ;
d) factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met
inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander
vrijkomen in het milieu van stoffen die de toestand van
elementen van het milieu zoals bedoeld onder a) of de toestand
van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals bedoeld
onder b) aantasten of waarschijnlijk aantasten;
e) maatregelen en activiteiten die uitwerking hebben of kunnen
hebben op de onder a), b), c) of d) bedoelde elementen;
f) maatregelen en activiteiten die tot doel hebben de toestand
van elementen van het milieu zoals bedoeld onder a), de
toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals
bedoeld onder b) of de waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken zoals bedoeld onder c) in stand te houden, te
beschermen, te herstellen, te ontwikkelen, en druk erop te
voorkomen, in te perken of te compenseren;
g) kosten-baten- en andere economische analyses en
veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de
onder e) en f) bedoelde maatregelen en activiteiten;
h) verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving”.
                                                                                  9

Er kan evenmin aan worden getwijfeld dat de gevraagde informatie als
milieu-informatie moet worden gekwalificeerd aangezien het gaat om
“gevaarlijke stoffen” bedoeld in artikel 4, § 1 van het koninklijk besluit
van 18 november 2005 tot regeling van het luchtvervoer van gevaarlijke
goederen en op het vervoer ervan die bepaalde risico’s met zich brengt
voor mens en milieu.

4.2    Het onderzoek van de mogelijkheid om uitzonderingsgronden in
te roepen

Na informatie te hebben ingewonnen meent de Commissie dat de
aanvraag als kennelijk onredelijk moet worden beschouwd. Op grond
van artikel 32, § 2, 1° van de wet van 5 augustus 2006 betreffende de
toegang van het publiek tot milieu-informatie wijst een milieu-instantie
de aanvraag af als deze kennelijk onredelijk is.

In de Memorie van toelichting bij                    de   wet    is   over    deze
uitzonderingsgrond het volgende te lezen:

“Onder onredelijke aanvraag moeten de aanvragen worden verstaan die duidelijk
bedoeld zijn om de goede werking van de administratie te verhinderen. Een aanvraag
die bijvoorbeeld het verkrijgen van de gehele internationale, Europese en Belgische
milieuwetgeving beoogt, vormt een onredelijke aanvraag. Ook aanvragen met een
kwellend karakter voor de milieu-instanties worden ongerechtvaardigd geacht.” (Parl.
St. Kamer, 2005 – 2006, DOC 51 2511/001, 43).

De Commissie stelt vast dat de aanvraag betrekking heeft op alle
aanvragen voor een bijzondere machtiging, op alle gegeven bijzondere
machtigingen en op alle verslagen over ongevallen en incidenten vanaf 1
januari 2008. Uit de informatie die zij heeft verkregen blijken er 3466
bijzondere machtigingen voor het vervoer door de lucht van gevaarlijke
goederen door de FOD Mobiliteit en Vervoer in die periode te zijn
afgeleverd. Een bijzondere machtiging bestaat gemiddeld uit 7
bladzijden, wat erop wijst dat de aanvraag in verband met de bijzondere
machtigingen alleen betrekking heeft op ongeveer 24.262 pagina’s.

De onredelijkheid van de aanvraag volgt in de eerste plaats uit het feit
dat meer dan 20.000 pagina’s inhoudelijk moeten worden beoordeeld.
Het onderzoek van de inroepbaarheid van de uitzonderingsgronden in
concreto vergt een dermate taakbelasting dat die niet langer als redelijk
                                                                      10

kan worden beschouwd: het gaat immers om een divers geheel van
gevaarlijke stoffen waarvan de risico’s sterk verschillend zijn.

Bovendien wordt een kopie van alle documenten gevraagd. De
Commissie heeft vastgesteld dat de gevraagde documenten niet in
digitale vorm beschikbaar zijn. Het kopiëren kan dus enkel manueel
gebeuren wat heel wat tijd in beslag zal nemen en het normaal
functioneren van de dienst ernstig kan aantasten.

De Commissie oordeelt dat het verzoek om toegang zoals door de
aanvrager geformuleerd dan ook als kennelijk onredelijk moet worden
afgewezen. Het is bijgevolg niet nodig dat de Commissie zich uitspreekt
over de toepassing van de inhoudelijke uitzonderingsgronden zoals ze in
artikel 27 van de wet van 5 augustus 2006 zijn geformuleerd.

Het staat de betrokkene echter vrij om zijn verzoek tot redelijke
proporties terug te brengen en aldus aangepast, opnieuw in te dienen bij
het betrokken bestuur.


Brussel, 27 september 2010.


De Commissie was als volgt samengesteld:

Jo Baert, voorzitter
Frankie Schram, secretaris en lid
Marie De Lombaert, plaatsvervangend lid
Claudia Hildebrand, plaatsvervangend lid




   F. SCHRAM                                              J. BAERT
   secretaris                                            voorzitter