Date: 23/10/2017

• Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2017/AVIS-2017-47.pdf
• Copie locale: avis-2017-47.pdf

  Commission d’accès aux et de
   réutilisation des documents
           administratifs

  Section publicité de l’administration




                 23 octobre 2017




              AVIS n° 2017-47

Sur le refus de donner des réponses aux certaines
                    questions
                  (CADA/2017/81)
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       1. Aperçu

1.1.  Par lettre du 10 août 2017 Maître Roland Forestini, demande pour
ces clients, Monsieur et Madame X au SPF Finances les motifs qui ont été
adressés par l’administration fiscale américaine à l’administration fiscale
belge dans le cadre de l’échange concernant la procédure amiable qui a
été mise en œuvre dans le cadre de ce dossier pour en arriver à la
conclusion de l’imposabilité des rémunérations en Belgique pour les
années de revenus 2012 et 2013.

1.2. Par lettre du 18 août 2017 le SPF Finances refuse l’accès aux
courriers échangés avec l’Autorité compétente américaine en application
de l’article 6, § 1er, 3° de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de
l’administration. La divulgation de ces documents est considérée d’être
susceptible de mettre en péril les relations internationales fédérales de la
Belgique. L’on se trouve dans le cadre d’une procédure résultant d’une
convention bilatérale conclue entre l’Etat belge et l’Etat américain, sur
base du modèle OCDE de convention fiscale. Au sujet de la procédure
amiable prévue à l’article 25 du modèle de Convention OCDE, dont est
directement inspiré l’article 26 de la Convention belgo-américaine, les
commentaires OCDE précisent, au point 61, que « la communication au
contribuable ou à son représentant du dossier de l’affaire ne paraît pas
justifiée, étant donné la nature particulière de la procédure ». Par ailleurs,
le point 36 de l’article 25 dudit commentaire stipule que « Dans (cette)
seconde phase – qui s’ouvre avec l’intervention de l’Autorité compétente
saisi par le contribuable auprès de celle de l’autre Etat – la procédure se
situe désormais au plan des rapports entre Etats, comme s’il y avait eu un
« endossement » par l’Etat saisi de la réclamation. … » Pas plus la
Belgique que les Etats-Unis n’a émis de réserve quant à cet article. En
l’espèce, l’intérêt de la publicité ne l’emporte pas sur la protection des
relation internationales fédérales de la Belgique.

1.3. Par lettre du 3 octobre 2017 Maître Forestini introduit une demande
de reconsidération auprès du SPF Finances. Par lettre du même jour, il
introduit une demande d’avis devant la Commission d’accès aux et de
réutilisation des documents administratifs, section publicité de
l’administration, ci-après dénommée Commission.
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   2.    Recevabilité de la demande

La Commission estime la demande recevable. Le demandeur d’avis
satisfait en effet aux exigences légales requises quant à la simultanéité de
la demande de reconsidération adressée au SPF Finances et de la
demande d’avis adressée à la Commission.

   3. Le fondement de la demande d’avis

La Commission souhaite avant tout signaler que le demandeur ne
demande pas accès aux documents administratifs mais bien à la
communication des motifs sur la base desquels ses clients seront imposés
en vertu du droit belge. La Commission estime néanmoins que lorsqu’un
demandeur invoque la loi du 11 avril 1994, la demande doit être
considérée comme portant sur les documents administratifs dans lesquels
se trouve la motivation concernée, sur la base de laquelle le SPF Finances
juge que les clients du demandeur seront imposés en vertu du droit belge.

L’article 32 de la Constitution et la loi du 11 avril 1994 relative à la
publicité de l’administration souscrivent au principe du droit d’accès à
tous les documents administratifs. L’accès aux documents administratifs
ne peut être refusé que lorsque l’intérêt fait défaut pour l’accès à un
document à caractère personnel et lorsque l’un ou plusieurs des motifs
d’exception se trouvant à l’article 6 de la loi du 11 avril 1994 peuvent ou
doivent être invoqués, cela doit être motivé de manière concrète et
pertinente. Seuls les motifs d’exception qui sont imposés par la loi
peuvent être invoqués et s’applique en outre le fait qu’ils doivent être
interprétés de manière restrictive (Cour d’Arbitrage, arrêt n° 17/97 du 25
mars 1997, considérant B.2.1 et 2.2 et Cour d’Arbitrage, arrêt n° 150/2004
du 15 septembre 2004, considérant B.3.2).

La Commission souhaite surtout signaler que le SPF Finances ne peut pas
se référer à l’article 25 du modèle de convention fiscale de l’OCDE et au
commentaire afférent à cet article. Ce modèle n’a en effet que le statut
d’une recommandation de sorte qu’aucune obligation internationale n’en
découle bien que cet article constitue la source d’inspiration de l’article
26 de la Convention préventive belgo-américaine de double imposition.

En principe, le demandeur a un droit d’accès à son dossier fiscal
personnel sans devoir justifier du moindre intérêt, sauf si des documents
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relatifs à d’autres personnes physiques sont repris et que ceux-ci doivent
être considérés comme des documents à caractère personnel. Dans ce cas,
le demandeur doit justifier de son intérêt. Un tel intérêt n’existe que dans
la mesure où il démontre que les informations concernées ont un intérêt
direct pour sa situation fiscale. Il ne ressort pas de la demande que de
telles informations à caractère personnel sont disponibles.

Certains motifs d’exception peuvent ou doivent éventuellement être
invoqués afin de refuser la publicité. En l’occurrence, l’administration
fiscale invoque l’article 6, §1er, 3° de la loi du 11 avril 1994 pour refuser la
publicité. Cet article dispose qu’une autorité administrative doit refuser
la publicité lorsque l’intérêt de la publicité ne l’emporte pas sur la
protection des relations internationales fédérales de la Belgique.

La Commission constate que dans sa motivation, l’administration fiscale
utilise une formulation générale afin de justifier le refus sur ce
fondement. Selon la pratique d’avis permanente de la Commission et la
jurisprudence du Conseil d’Etat, l’administration fiscale ne peut jamais
invoquer un motif d’exception de manière standardisée. Elle doit chaque
fois démontrer au moyen des éléments concrets des documents
administratifs demandés pourquoi, en l’occurrence, la publicité porterait
préjudice aux relations internationales belges. Selon la Commission, on
ne peut pas considérer que cela serait le cas lorsqu’il s’agit d’informations
qui sont importantes pour le contribuable afin de mieux comprendre sa
propre situation fiscale et ces informations qui le concernent
spécifiquement. Il est en outre totalement non-pertinent que la
procédure se passe au niveau de deux états. La Commission souhaite
attirer l’attention sur le fait que l’intérêt invoqué par le demandeur ne
peut pas être repris dans la considération d’une part de l’intérêt général
qui est servi par la publicité et d’autre part, l’intérêt protégé. Le
demandeur invoque en effet un intérêt personnel.

Le fait que l’administration fiscale invoque seulement un fondement
formulé de manière générale afin de refuser l’accès au dossier complet, va
à l’encontre du fait que le SPF Finances doit juger par document
administratif si des motifs d’exception sont d’application ainsi qu’à
l’encontre du principe de la publicité partielle sur la base duquel seules
les informations présentes dans un document administratif qui relèvent
d’un motif d’exception peuvent être soustraites à la publicité en vertu
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duquel il y a lieu de donner accès à toutes les autres informations
présentes dans ce document administratif.

Le fait que l’administration fiscale invoque seulement un seul motif
d’exception ne signifie pas qu’il n’y aura éventuellement pas d’autres
motifs d’exception pour empêcher l’accès aux documents administratifs
demandés. En ce sens, la Commission souhaite spécifiquement attirer
l’attention sur l’article 6, §1er, 6° de la loi du 11 avril 1994. Cet article
dispose qu’une autorité administrative doit refuser la publicité lorsqu’elle
constate que la publicité ne l’emporte pas sur la protection d’un intérêt
économique ou financier fédéral, la monnaie ou le crédit public, dans
lequel il y a lieu d’également comprendre l’intérêt fiscal. Pour invoquer
ces motifs d’exception, il est requis qu’ils puissent être motivés de
manière concrète et que l’on puisse mettre en balance les intérêts tout
comme c’est le cas pour invoquer l’article 6, §1er, 3° de la loi du 11 avril
1994.


Bruxelles, le 23 octobre 2017.




   F. SCHRAM                                                  K. LEUS
   secrétaire                                                présidente