Date: 17/08/2020

• Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2020/ADVIES-2020-098.pdf
• Copie locale: advies-2020-098.pdf

 Commissie voor de toegang tot en het
 hergebruik van bestuursdocumenten

       Afdeling openbaarheid van bestuur




                    17 augustus 2020




                  ADVIES 2020-98

      met betrekking tot het verkrijgen van een
elektronische kopie van ongepubliceerde ministeriële
omzendbrieven en richtlijnen en van de richtlijnen en
 nota’s van de Task Force GPI met betrekking tot de
        maatregelen ter bestrijding van corona

                     (CTB/2020/87)
                                                                         2

   1. Een overzicht

1.1. Bij e-mail van 16 april 2020 vraagt de heer X aan de minister van
Binnenlandse Zaken om een elektronische kopie van volgende
documenten:
“• de eventuele ministeriële omzendbrieven en richtlijnen met betrekking
tot de maatregelen ter bestrijding van corona van de Minister bevoegd
voor Veiligheid van Binnenlandse Zaken die niet in het Staatsblad zijn
verschenen;
• de richtlijnen en nota’s van de Task Force GPI met betrekking tot de
maatregelen ter bestrijding van corona, waarnaar o.a. in de ministeriële
omzendbrief gpi 94 wordt verwezen”.

1.2. Bij e-mail van 7 mei 2020 antwoordt de voorzitter van het
directiecomité van de FOD Binnenlandse Zaken dat het verzoek goed
werd ontvangen en dat de antwoordtermijn met vijftien dagen wordt
verlengd overeenkomstig artikel 6, § 5 van de wet van 11 april 1994
‘betreffende de openbaarheid van bestuur’ (hierna: wet van 11 april 1994).
Die verlenging wordt als volgt gemotiveerd: “Er zal niet aan uw aanvraag
kunnen worden voldaan binnen de reguliere termijn van 30 dagen
omwille van het hoge aantal documenten waarop uw aanvraag betrekking
heeft en omwille van het hoge aantal prioritaire dossiers die door onze
diensten moeten worden afgehandeld in het kader van de huidige
coronacrisis.”

1.3. Bij e-mail van 11 mei 2020 verzoekt de aanvrager om toegang tot de
eerder gevraagde documenten, maar nu vanaf 16 april tot 11 mei 2020.

1.4. Bij brief van 28 mei 2020 geeft de minister van Veiligheid en
Binnenlandse Zaken met betrekking tot de vraag naar de eventuele
omzendbrieven en richtlijnen een overzicht van deze documenten die hij
als bijlage voegt. Wat het aspect van de richtlijnen en nota’s van de Task
Force van de Geïntegreerde Politie (hierna: GPI) betreft, benadrukt de
minister “dat de operationele richtlijnen uitgevaardigd door de Task Force
GPI geen officiële interpretatie inhouden van de bepalingen van het
ministerieel besluit”. De Task Force van de GPI heeft trouwens niet de
bevoegdheid om deze bepalingen op officiële wijze te interpreteren. Alles
wat in deze operationele richtlijnen wordt vermeld is letterlijk
overgenomen uit het ministerieel besluit en/of uit de FAQ van het
Crisiscentrum. Deze richtlijnen hebben op zich geen wettelijke kracht. De
                                                                           3

maatregelen worden gewoon onder de vorm van operatieorders vertaald.
Als operatieorders, die ook interventiemodaliteiten en technieken
beschrijven, zijn deze operationele richtlijnen niet bestemd voor het
publiek. De openbaarmaking van deze operatieorders zou aan het publiek
informatie kenbaar maken die uitsluitend door de politiediensten op het
terrein mag worden gebruikt met het oog op de handhaving van de
openbare orde en veiligheid (art. 6, § 1, 4°, van de wet van 11 april 1994)
en het opsporen en vervolgen van strafbare feiten (art. 6, § 1, 5° van de
wet van 11 april 1994). De openbaarmaking van deze operatieorders zou
bijgevolg de efficiëntie van de politionele tussenkomst ernstig in het
gedrang brengen, zowel wat betreft het repressieve als het preventieve
aspect dat grotendeels op de sensibilisering van de burger steunt. De
schade die door de openbaarmaking van de gevraagde informatie aan deze
fundamentele belangen zou worden veroorzaakt, weegt niet op tegen het
belang van de openbaarmaking van deze informatie.
Daarenboven zijn de gegevens van deze richtlijnen onderworpen aan het
beroepsgeheim in uitvoering van de artikelen 131 van de wet van 7
december 1998 ‘tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst,
gestructureerd op twee niveaus’ en 458 van het strafwetboek (art. 6, § 2,
2° van de wet van 11 april 1994).
In overeenstemming met de door de Nationale Veiligheidsraad genomen
maatregelen, zijn de voormelde richtlijnen bovendien progressief,
evolutief en niet definitief. Deze maatregelen evolueren immers niet enkel
in functie van de door de Nationale Veiligheidsraad getroffen beslissingen,
maar ook op basis van de ervaring en feedback van de politiediensten op
het terrein, waardoor een constante aanpassing is vereist. De verspreiding
kan daardoor aanleiding geven tot misvatting (art. 6, § 3, 1° van de wet van
11 april 1994)”.

1.5. Bij brief van 10 juni 2020 verzoekt de aanvrager de Commissie voor
de toegang tot en het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling
openbaarheid van bestuur, hierna: Commissie, om een advies.

1.6. Op haar vergadering van 29 juni 2020 oordeelde de Commissie dat het
verzoek om advies niet ontvankelijk was omdat de verzoeker op het eerste
gezicht niet voldaan had aan de wettelijke vereiste van de gelijktijdigheid
van het verzoek tot heroverweging aan de Minister van Binnenlandse
Zaken, Veiligheid en Buitenlandse Handel en het verzoek om advies aan
de Commissie. De aanvrager heeft de Commissie ondanks verzoek hiertoe,
niet in het bezit gesteld van een kopie van een eventueel verzoek tot
                                                                         4

heroverweging wat de Commissie moet toelaten na te gaan of is voldaan
aan de voorwaarde van de gelijktijdigheid van het verzoek tot
heroverweging en het verzoek om advies zoals dit door artikel 8, § 2 van
de wet van 11 april 1994 is opgelegd.

1.7. Bij e-mail van 16 juli 2020 verzoekt de aanvrager aan de
Informatiedienst van de FOD Binnenlandse Zaken dat de Minister zijn
gedeeltelijke weigeringsbeslissing zou heroverwegen.

1.8. Bij e-mail van 16 juli 2020 vraagt de aanvrager de Commissie opnieuw
om een advies. Hij laat hierbij na om de Commissie de uitgewisselde
correspondentie te bezorgen.

1.9. Bij e-mail van 16 juli 2020 vraagt de secretaris de aanvrager om
verduidelijking over de gevolgde stappen.

1.10. Bij e-mail van 27 juli 2020 bevestigt de aanvrager dat zijn aanvraag
betrekking heeft op zijn aanvragen van 16 april en 11 mei 2020.

    2. De ontvankelijkheid van de aanvraag

De Commissie is van oordeel dat het verzoek om advies ontvankelijk is.
De verzoeker heeft nu immers voldaan aan de wettelijke vereiste van de
gelijktijdigheid van het verzoek tot heroverweging aan de Minister van
Binnenlandse Zaken, Veiligheid en Buitenlandse Handel en het verzoek
om advies aan de Commissie zoals vastgelegd in artikel 8, § 2, van de wet
van 11 april 1994 ‘betreffende de openbaarheid van bestuur’ (hierna: wet
van 11 april 1994).

  3.    De gegrondheid van de aanvraag

Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 ‘betreffende de
openbaarheid van bestuur’ (hierna: wet van 11 april 1994) huldigen
principieel het recht van toegang tot alle bestuursdocumenten. De vraag
rijst of ten deze een bestuursdocument voorligt. In casu stelt zich een
specifiek probleem omdat de documenten waartoe de aanvrager toegang
wenst te verkrijgen telkens opnieuw worden aangepast “in
overeenstemming met de door de Nationale Veiligheidsraad genomen
maatregelen”. Nochtans kunnen dergelijke documenten, ook al zijn ze
evolutief, niet worden beschouwd als documenten die niet definitief zijn.
                                                                        5

Ze moeten immers geacht worden om een afgewerkt karakter te hebben
op een gegeven moment en voor een zekere tijd, ook al is die tijd
onbepaald d.w.z. tot aan de eerstvolgende wijziging ervan. Dit verhindert
met andere woorden niet dat een dergelijk document bijvoorbeeld in
functie van wijzigende omstandigheden, nog wordt aangepast. Om te
bepalen welke versie van het document onder het recht van toegang van
de aanvrager valt, moet gekeken worden naar het moment waarop hij zijn
aanvraag indient. Het is het bestuursdocument zoals het vorm had
gekregen op het moment van de aanvraag dat het onder het recht van
toegang valt. Eventueel kunnen hieronder ook vroegere versies vallen
voor zover dit in de aanvraag ook uitdrukkelijk wordt gevraagd.

De toegang tot bestuursdocumenten kan slechts worden geweigerd
wanneer één of meer uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden
ingeroepen die zich bevinden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en
dit inroepen in concreto en op pertinente wijze kan worden gemotiveerd.
Slechts uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend moeten worden
geïnterpreteerd (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997,
overweging B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15
september 2004, overweging B.3.2 en Grondwettelijk Hof, arrest nr.
169/2013 van 19 december 2013).

Zoals de Commissie hiervoor al heeft verduidelijkt, kan de minister geen
beroep doen op artikel 6, § 3, 1° van de wet van 11 april 1994. Deze
bepaling luidt als volgt: “Een federale administratieve overheid mag een
vraag om inzage, uitleg of mededeling in afschrift van een
bestuursdocument afwijzen in de mate dat de vraag: 1° een
bestuursdocument betreft waarvan de openbaarmaking, om reden dat het
document niet af of onvolledig is, tot misvatting aanleiding kan geven.”
Het inroepen van deze uitzonderingsgrond vereist dat voldaan is aan twee
cumulatieve voorwaarden. In de eerste plaats moet het gaan om een
onafgewerkt of onvolledig document. In de tweede plaats geeft het
onafgewerkt of onvolledig document aanleiding tot misvatting. In casu is
er geen sprake van een onafgewerkt of onvolledig document. Omwille van
het niet voldaan zijn aan één van de twee cumulatieve voorwaarden
behoeft de tweede voorwaarde geen onderzoek. Dat er misvatting kan
ontstaan over de inhoud van een bestuursdocument dat openbaar wordt
gemaakt is immers inherent aan het recht van toegang. Om dit op te
vangen heeft de wetgever aan de burger trouwens een bijkomend recht
                                                                         6

gegeven om daarnaast gebruik te maken van het recht op uitleg.
Bovendien heeft de Commissie steeds geoordeeld dat niets in de weg staat
dat een administratieve overheid een bijkomende toelichting verstrekt als
zij meent dat er een min of meer groot risico op misvatting zou kunnen
ontstaan over een openbaar gemaakt bestuursdocument.

De minister roept wat de inhoudelijke uitzonderingsgrond betreft zowel
artikel 6, § 1, 4° en 5° van de wet van 11 april 1994 in om de toegang te
weigeren. Deze bepalingen stellen het volgende: “Een federale of niet-
federale administratieve overheid wijst de vraag om inzage, uitleg of
mededeling in afschrift van een bestuursdocument af, wanneer zij heeft
vastgesteld dat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de
bescherming van een van de volgende belangen: […]
 4° de openbare orde, de veiligheid of de verdediging van het land;
 5° de opsporing of vervolging van strafbare feiten.”
De Minister voert als motivering aan dat de operatieorders, die ook
interventiemodaliteiten en technieken beschrijven, niet bestemd zijn voor
het publiek. De Commissie wenst echter erop te wijzen dat het gegeven
dat een bestuursdocument een interne gerichtheid heeft, dit geen reden
vormt om de openbaarmaking ervan te weigeren. De openbaarmaking van
deze operatieorders zou volgens de Minister van Binnenlandse Zaken aan
het publiek informatie kenbaar maken die uitsluitend door de
politiediensten op het terrein mag worden gebruikt met het oog op de
handhaving van de openbare orde en veiligheid. Ook dit argument voldoet
niet in een democratische rechtsstaat, waar burgers het recht hebben om
kennis te hebben over de werking van de ordediensten, voor zover die
informatie geen schade toebrengt aan de openbare orde en de openbare
veiligheid en inbreuk zou maken op de opsporing of vervolging van
strafbare feiten. De Commissie vindt evenwel geen concrete elementen
terug die verwijzen naar de informatie die in de gevraagde
bestuursdocumenten aanwezig is, die de weigering aannemelijk zou
maken. Er wordt evenmin met concrete elementen aangetoond dat
bepaalde informatie de efficiëntie van de politionele tussenkomst ernstig
in het gedrang zou kunnen brengen, zowel wat betreft het repressieve als
het preventieve aspect dat grotendeels op de sensibilisering van de burger
steunt. Verder wordt ook niet aannemelijk gemaakt, zelfs wanneer er
schade zou zijn – wat niet in concreto wordt aangetoond – dat de
openbaarmaking van de gevraagde informatie niet opweegt tegen het
belang van de openbaarmaking van deze informatie.
                                                                          7

Er is immers een sterk maatschappelijk belang in de samenleving aanwezig
precies in tijden van crisis waarin de overheid bijkomende beperkingen
oplegt aan de uitoefening van fundamentele grondrechten die vragen om
meer inzicht in de diverse genomen maatregelen, hun uitoefening en hun
handhaving. Er is dan ook een meer grondige belangenafweging in
concreto vereist die de weigering tot openbaarmaking kan ondersteunen.

Tot slot roept de minister in dat de gegevens van de richtlijnen waarvan
de openbaarmaking wordt gevraagd onderworpen zijn aan het
beroepsgeheim in uitvoering van artikel 131 van de wet van 7 december
1998 ‘tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd
op twee niveaus’ en artikel 458 van het strafwetboek in combinatie met
artikel 6, § 2, 2° van de wet van 11 april 1994.

Artikel 131 van de wet van 7 december 1998 luidt als volgt: “Het statuut
van de politieambtenaren, waarborgt het beroepsgeheim en het bevat een
discretieplicht. Het is de politieambtenaren verboden, zelfs na het
beëindigen van hun ambt, die gegevens bekend te maken die betrekking
hebben op 's lands veiligheid de bescherming van de openbare orde, de
financiële belangen van de overheid, het voorkomen en bestraffen van
strafbare feiten, het medisch geheim, de rechten en vrijheden van de
burger, en in het bijzonder op het recht op eerbied voor het privé-leven.
Dit verbod geldt bovendien voor gegevens die betrekking hebben op de
voorbereiding van alle beslissingen.” De Commissie stelt vast dat deze
bepaling anders dan de minister aanvoert enkel van toepassing is op de
individuele politieambtenaren en niet op de politie als organisatie. De wet
van 11 april 1994 richt zich niet tot individuele ambtenaren, maar naar
organisaties. Een geheimhoudingsverplichting die op ambtenaren van
toepassing is, kan dan ook niet worden ingeroepen door de organisatie bij
wie die ambtenaren in dienst zijn. Hier kunnen enkel inhoudelijke
uitzonderingsgronden worden ingeroepen zoals die in de wet van 11 april
1994 zijn opgenomen. Bovendien valt niet alle informatie over de
politionele werking onder het individuele beroepsgeheim en onder de
individuele discretieplicht en is de geheimhoudingsplicht tussen het
beroepsgeheim en de discretieplicht van een heel andere aard (zie Gent 8
november 2017 – noot S. ROYER en F. VERBRUGGEN,
Geheimhoudingsplicht politie beperkter dan discretieplicht, Poitie &
Recht 2018(3), 133-138), Bovendien wenst te Commissie op te merken dat
waar op individuele politieambtenaren een beroepsgeheim van toepassing
is, dit niet inhoudt dat alle informatie hieronder valt. Dit geldt evenzeer
                                                                         8

voor informatie die onder de individuele discretieplicht van
politieambtenaren valt. Voor zover artikel 131 van de wet van 7 december
1998 trouwens naar het beroepsgeheim verwijst, gaat het om het
beroepsgeheim zoals geformuleerd in artikel 458 van het Strafwetboek dat
als volgt luidt:
“Geneesheren, heelkundigen, officieren van gezondheid, apothekers,
vroedvrouwen en alle andere personen die uit hoofde van hun staat of
beroep kennis dragen van geheimen die hun zijn toevertrouwd, en deze
bekendmaken buiten het geval dat zij geroepen worden om in rechte of
voor een parlementaire onderzoekscommissie getuigenis af te leggen en
buiten het geval dat de wet, het decreet of de ordonnantie hen verplicht
of toelaat die geheimen bekend te maken, worden gestraft met
gevangenisstraf van een jaar tot drie jaar en een geldboete van honderd
euro tot duizend euro of met een van die straffen alleen.”
Uit dit artikel blijkt dat het beroepsgeheim niet absoluut is en dat het
inroepen ervan aan strikte voorwaarden is onderworpen. De Commissie is
van oordeel dat algemene richtlijnen niet kunnen worden geacht onder
het beroepsgeheim noch onder de discretieplicht te vallen. Hoe dan ook
vormen het beroepsgeheim en de discretieplicht van politieambtenaren
een beperking op het grondwettelijk en internationaalrechtelijk
beschermd recht van de vrijheid van meningsuiting, maar slaan ze niet op
redenen van geheimhouding die op een organisatie zoals de politie rusten.
Artikel 131 van de wet van 7 december 1998 en artikel 458 van het
Strafwetboek kunnen dus niet dienstig worden ingeroepen om de toegang
tot algemene richtlijnen te weigeren in combinatie met artikel 6, § 2, 2°
van de wet van 11 april 1994 dat bepaalt dat Een federale of niet-federale
administratieve overheid wijst de vraag om inzage, uitleg of mededeling
in afschrift van een bestuursdocument, die met toepassing van deze wet is
gedaan, af, wanneer de openbaarmaking van het bestuursdocument
afbreuk      doet:     (…) 2°     aan    een     bij    wet     ingestelde
geheimhoudingsverplichting.”
                                                                      9

Algemeen wenst de Commissie tot slot de minister nog te herinneren aan
het principe van de gedeeltelijke openbaarmaking op grond waarvan
informatie in een bestuursdocument slechts aan de openbaarmaking kan
worden onttrokken in de mate deze informatie onder een
uitzonderingsgrond valt. Alle andere informatie in een bestuursdocument
dient vooralsnog openbaar te worden gemaakt.




Brussel, 17 augustus 2020.




   F. SCHRAM                                             K. LEUS
   secretaris                                           voorzitster