Date: 13/07/2020

• Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2020/ADVIES-2020-077.pdf
• Copie locale: advies-2020-077.pdf

Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten

      Afdeling openbaarheid van bestuur




                     13 juli 2020




                 ADVIES 2020-77

met betrekking tot het verkrijgen van een kopie van
  alle adviezen van de Risk Management Group

                    (CTB/2020/66)
                                                                              2

   1. Een overzicht

1.1. Bij e-mail van 2 mei 2020 vraagt de heer X aan de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu om een
digitale kopie van of ondergeschikt inzage in alle adviezen van de Risk
Management Group met betrekking vanaf januari 2020 tot heden. Hij
geeft aan dat hij zich bewust is dat het om een brede vraag gaat, maar hij
voert aan dat gezien de ernst van de pandemie en de impact op de
samenleving het hem gerechtvaardigd lijkt dat media retroactief kennis
kunnen nemen van de adviezen van de experts om die te matchen met
uiteindelijk beslissingen van het beleid.

1.2.   Bij e-mail van 6 mei 2020 bevestigt de voorzitter van de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu de goede
ontvangst van de aanvraag. Hij wijst erop dat volgens artikel 6, § 5 van de wet
van 11 april 1994, uiterlijk op 2 juni 2020 een antwoord zal worden verstuurd.
Hij benadrukt dat zijn diensten op dat moment worden geconfronteerd met
een overbelasting van het werk als gevolg van het beheer van de COVID-19-
gezondheidscrisis en dat als gevolg de behandelingstermijn bijgevolg langer
zou kunnen duren.

1.3.   Bij e-mail van 12 mei 2020 brengt de voorzitter van de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu de
aanvrager ervan op de hoogte dat hij de behandelingstermijn van zijn
aanvraag verlengt overeenkomstig artikel 6, § 5 van de wet van 11 april 1994.
Een antwoord zal uiterlijk op 16 juni worden verstuurd.

1.4.    Bij e-mail van 16 juni 2020 brengt de voorzitter van de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu zijn
beslissing over het verzoek ter kennis van de aanvrager. Deze beslissing luidt
als volgt:

      “Ten eerste is de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen
      en Leefmilieu van oordeel dat de opgevraagde bestuursdocumenten geen
      milieu-informatie bevatten in de zin van de wet van 5 augustus 2006
      betreffende de toegang van het publiek tot milieu-informatie (hierna “de
      wet van 5 augustus 2006”).

      Immers kan de informatie met betrekking tot het coronavirus COVID-19
      niet gekwalificeerd worden als informatie betreffende de invloed op de
                                                                        3

gezondheid van de mens van elementen van het milieu[1] in de zin van
artikel 3, 4°, a), b), d) en e) van de wet van 5 augustus 2006.

Aangezien deze wet niet van toepassing is, dient de wet van 11 april 1994
in dit dossier te worden toegepast.

(…)

De definitieve beslissingen die de RMG neemt, komen voor in de verslagen
van de vergaderingen van de RMG. De beslissing zullen u zo spoedig
mogelijk overgemaakt worden. De RMG verstrekt als dusdanig geen
adviezen aan andere adviesorganen, expertengroepen, taskforces,
overlegorganen of politieke organen.

De RMG staat in voor het beheer van een noodsituatie op het gebied van
de volksgezondheid. In dat kader neemt hij beslissingen en implementeert
hij gezondheidsmaatregelen die de impact van de crisis op de bevolking
moeten temperen.[2] De implementatie van de beslissingen die werden
genomen door de RMG behoort tot de verantwoordelijkheid van de
gewesten en de gemeenschappen en van de federale overheid, elk volgens
hun bevoegdheden.[3]

Gelet op de huidige crisis, konden de betrokken documenten nog niet
onderzocht worden om de delen ervan te anonimiseren die niet bekend
gemaakt mogen worden.

Immers zou de volledige inzage in deze verslagen van de vergaderingen
afbreuk doen aan het geheim van de beraadslagingen van de federale
Regering en van de verantwoordelijke overheden die afhangen van de
federale uitvoerende macht, of waarbij een federale overheid betrokken is
(artikel 6, § 2, 3° van de wet betreffende de openbaarheid van bestuur van
11 april 1994).[4]

Deze uitsluitingsgrond is van toepassing op alle beraadslagingen en
discussies die zich voordoen binnen een administratieve overheid.[5]

Welnu worden in deze verslagen de discussies weergegeven die de
beslissingen van de RMG zijn voorafgegaan en komen in deze verslagen
persoonlijke meningen en standpunten voor, zowel van de fysieke leden
van de RMG als van de overheden die zij vertegenwoordigen.[6]
Daarenboven wordt in deze verslagen verwezen naar discussies die hebben
plaatsgevonden binnen andere organen, zoals de Interministeriële
Conferenties, de Risk Assessment Group, CELEVAL, enz.
                                                                               4



     Ter informatie heeft de RMG in de maand januari van dit jaar wekelijks
     vergaderd en vanaf februari 2020 zelfs bijna elke dag. Het gaat dan ook
     over tientallen documenten en honderden pagina’s.

     Alle medewerkers worden momenteel prioritair ingezet voor taken die
     verband houden met de maatregelen genomen om deze crisis te beheersen.
     Er kan dan ook geen personeel ingezet worden om deze documenten te
     analyseren op dit ogenblik.

     Deze beslissingen zullen u echter zo spoedig als mogelijk worden
     overgemaakt.

     [1] Zoals de atmosfeer, de lucht, de bodem, het land, het water, het
     landschap, de natuurgebieden, enz. (art. 3, 4°, a), wet van 5 augustus 2006.
     [2] Artikel 5, § 2, van het Protocol van 5 november 2018 gesloten tussen
     de Federale Overheid en de overheden bedoeld in artikelen 128, 130 en
     135 van de Grondwet, tot vaststelling van de generische structuren voor
     het sectoraal gezondheidsbeheer van crisissen voor de volksgezondheid en
     hun werkwijze voor de toepassing van het Internationaal
     Gezondheidsreglement (2005), en Besluit nr. 1082/2013/EU over ernstige
     grensoverschrijdende bedreigingen van de gezondheid
     [3] Artikel 6 van het voormelde Protocol.
     [4] RvS 24 april 2013, nr. 223.260, Gemeente Oudergem; P.-O. De Broux,
     D. De Jonghe, M., Vanderstraeten, R., Simar, “Les exceptions à la publicité
     des documents administratifs”, in V. Michiels, La publicité de
     l’administration. Vingt ans après, bilan et perspectives, Brussel, Bruylant,
     2014, p. 150.
     [5] GwH 12 maart 2020, nr. 43/2020, B.42.1-B.42.2; CTB 1 april 2020, nr.
     2020-31.
     [6] CTB 9 juli 2012, nr. 2012-52.”

1.5. Bij e-mail van 16 juni 2020 verzoekt de aanvrager de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu om haar
weigeringsbeslissing te herzien.

1.6. Bij e-mail van 16 juni 2020 verzoekt de aanvrager de Commissie
voor de toegang tot en het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling
openbaarheid van bestuur, hierna: Commissie, om een advies.
                                                                           5

    2. De ontvankelijkheid van de aanvraag

De Commissie is van oordeel dat het verzoek om advies ontvankelijk is.
De verzoeker heeft immers voldaan aan de wettelijke vereiste van de
gelijktijdigheid van het verzoek tot heroverweging aan de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu en het
verzoek om advies aan de Commissie zoals vastgelegd in artikel 8, § 2 van
de wet van 11 april 1994 ‘betreffende de openbaarheid van bestuur’
(hierna: wet van 11 april 1994).

  3.    De gegrondheid van de aanvraag

Artikel 32 van de Grondwet de wet van 11 april 1994 huldigen principieel
het recht van toegang tot alle bestuursdocumenten. De wet van 5 augustus
2006 ‘inzake de toegang van de burger tot milieu-informatie’ (hierna: wet
van 5 augustus 2006) garandeert het recht van toegang tot milieu-
informatie. De Commissie beoordeelt het positief dat de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu eerst
nagaat welke wet van toepassing is, namelijk hetzij de wet van 11 april
1994, hetzij de wet van 5 augustus 2006, hetzij beide wetten. Het komt de
Commissie echter niet toe om deze beoordeling te evalueren. De
bevoegdheid van de Commissie is immers beperkt tot de wet van 11 april
1994 en strekt zich niet uit tot de wet van 5 augustus 2006 die zich als een
lex specialis verhoudt tot de wet van 11 april 1994.

De Commissie wenst er de aanvrager op te wijzen dat de wet van 11 april
1994 aan iedereen een recht van toegang toekent en geen bijzondere
rechten toekent aan de media. Wanneer een journalist dan ook een beroep
doet op de wet van 11 april 1994 dan moet hij gewoon worden beschouwd
als een lid van het publiek.

De FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu
roept slechts één uitzonderingsgrond in om de openbaarmaking van een
gedeelte van de gevraagde verslagen te weigeren, meer bepaald artikel 6,
§ 2, 3°, van de wet van 11 april 1994. Deze uitzonderingsgrond luidt als
volgt: “Een federale of niet-federale administratieve overheid wijst de
vraag om inzage, uitleg of mededeling in afschrift van een
bestuursdocument, die met toepassing van deze wet is gedaan, af, wanneer
de openbaarmaking van het bestuursdocument afbreuk doet: (…) 3° aan
het geheim van de beraadslagingen van de federale Regering en van de
                                                                         6

verantwoordelijke overheden die afhangen van de federale uitvoerende
macht, of waarbij een federale overheid betrokken is.”

Deze uitzonderingsgrond vergt geen belangenafweging. Er moet enkel
worden vastgesteld dat het geheim van de beraadslagingen van de federale
Regering en van de verantwoordelijke overheden die afhangen van de
federale uitvoerende macht, of waarbij een federale overheid betrokken
is” door de openbaarmaking in het gedrang zou kunnen worden gebracht.
Uit de parlementaire voorbereiding van deze bepaling blijkt evenwel dat
de betrokken uitzonderingsgrond “in die zin relatief is dat steeds moet
beoordeeld worden of en in welke mate een beraadslaging een geheim
karakter heeft. Een beraadslaging die het voorwerp heeft uitgemaakt van
een openbaarmaking (…) kan inderdaad niet worden geacht geheim te
zijn. Evengoed is het mogelijk dat een bepaald document op een gegeven
moment niet kan openbaar gemaakt worden omdat daardoor het geheim
karakter van een beraadslaging zou worden geschonden, terwijl dat niet
meer het geval is op een later tijdstip en dus het bezwaar tegen de
openbaarmaking vervalt. Er moet dus een beoordeling in concreto
gebeuren. Wanneer geoordeeld wordt dat de betrokken beraadslaging
geheim is, en dat de openbaarmaking van het gevraagde document afbreuk
doet aan dit geheim karakter, moet de openbaarheid worden geweigerd”.
(Parl.St. Kamer, 1992-1993, nr. 1112/1, 16-17). Het Grondwettelijk Hof
(GwH 43/2020 van 12 maart 2020, B.42.2) wijst er op dat deze
uitzondering slechts kan worden aanvaard in zoverre de beraadslagingen
van de betrokken organen een geheim karakter hebben en de
openbaarmaking van het gevraagde document aan dat geheime karakter
afbreuk dreigt te doen. Dat dit laatste het geval is wordt door de FOD
Volksgezondheid niet aangetoond. Terecht voert ze wel aan dat deze
uitzonderingsgrond van toepassing is op alle beraadslagingen en discussies
die zich voordoen binnen een administratieve overheid zich hierbij
beroepend op het arrest nr. 43/2020 van 12 maart 2020, B.42.1-B.42.2 en
een advies van de Commissie, meer bepaald ADVIES nr. 2020-31 van 1
april 2020.

De Commissie wenst te wijzen op haar adviespraktijk dat deze
uitzonderingsgrond enkel beoogt om de verschillende standpunten die de
deelnemers aan een beraadslaging innemen, te beschermen en niet de
uitkomst van die beraadslaging. De FOD Volksgezondheid, Veiligheid van
de Voedselketen en Leefmilieu bevestigt dat deze verslagen de discussies
weergegeven die de beslissingen van de RMG zijn voorafgegaan en dat er
                                                                          7

in deze verslagen persoonlijke meningen en standpunten voorkomen,
zowel van de fysieke leden van de RMG als van de overheden die zij
vertegenwoordigen. Daarnaast wordt als bijkomend element aangevoerd
dat in deze verslagen wordt verwezen naar discussies die hebben
plaatsgevonden binnen andere organen, zoals de Interministeriële
Conferenties, de Risk Assessment Group, CELEVAL, enz. De Commissie
wil er evenwel op wijzen dat waar zij het eens is met het eerste element
dat ter ondersteuning van deze uitzonderingsgrond wordt aangevoerd, zij
het niet eens is met het feit dat er verwezen wordt naar discussies die in
andere instellingen hebben plaatsgevonden op zich voldoende is om ter
zake dienend te zijn. Het is enkel zo wanneer de verwijzing naar discussies
ook een verwijzing inhoudt naar de meningen en standpunten van de
personen die aan die discussies hebben deelgenomen dat dit argument kan
worden aangenomen.

De Commissie acht het aannemelijk dat anonimisering van de persoonlijke
meningen en standpunten evenzeer mogelijk is.om aan de doelstelling van
de wetgever met artikel 6, § 2, 3° van de wet van 11 april 1994 tegemoet
te komen.

Naast de weergave van de discussie onder de leden van de RMG, bevatten
de verslagen van de vergaderingen ook de definitieve beslissingen die de
RMG neemt. Deze beslissingen vallen in elk geval niet onder de
uitzonderingsgrond vermeld in artikel 6, § 2, 3° van de wet van 11 april
1994. De FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen beslist
dan ook terecht dat hij deze aan de aanvrager zal overmaken. Voor zover
de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu
echter meent ook hier bepaalde informatie aan de openbaarheid te moeten
onttrekken – waaronder anonimisering er één is – moet hiervoor een
uitzonderingsgrond uit de wet van 11 april 1994 worden ingeroepen en
behoorlijk in concreto worden gemotiveerd. Zo zal anonimisering enkel
mogelijk zijn wanneer in concreto wordt aangetoond dat de
openbaarmaking afbreuk doet aan de persoonlijke levenssfeer van de
betrokken persoon. Anonomisering moet immers worden beschouwd als
een activiteit waarbij informatie aan de openbaarmaking wordt
onttrokken. Het is in elk geval moeilijk in te zien dat de openbaarmaking
van de namen van ambtenaren en van personen die publiek gekend zijn,
afbreuk zou doen aan hun persoonlijke levenssfeer.
                                                                           8

Algemeen voert de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de
Voedselketen en Leefmilieu aan dat gelet op de huidige crisis ze niet in de
mogelijkheid is op dit ogenblik beide soorten informatie van elkaar te
scheiden en dat de betrokken documenten nog niet onderzocht worden
om de delen ervan te anonimiseren die niet bekend gemaakt mogen
worden. Deze heeft immers voor gevolg dat alle medewerkers momenteel
prioritair worden ingezet voor taken die verband houden met de
maatregelen genomen om deze crisis te beheersen. Er kan dan ook geen
personeel ingezet worden om deze documenten te analyseren op dit
ogenblik. De Commissie is van mening dat deze argumentatie voorzichtig
moet worden omgesprongen. Ze kan slechts, rekening houdende met de
zeer concrete omstandigheden van een acute crisissituatie, beperkt
worden ingeroepen, dit is zolang de (acute) crisissituatie voortduurt, te
meer nu een verzoek om de adviezen te bekomen over een duidelijk
afgebakende periode van omstreeks zes maanden op zichzelf beschouwd
niet kennelijk onredelijk is. Artikel 32 van de Grondwet kent immers een
grondrecht toe waaraan niet zonder meer omwille van een gebrek aan
menselijke middelen kan worden voorbijgegaan. Zo kan een federale
overheidsdienst alvast niet (al dan niet) moedwillig zijn capaciteit beperkt
houden of verzuimen op te drijven om te ontsnappen aan de
openbaarheidsverplichting die krachtens de (grond)wet op hem rust doch
dient hij ervoor zorg te dragen dat hij over de nodige middelen beschikt
om zijn wettelijke verplichtingen te vervullen.




Brussel, 13 juli 2020.




   F. SCHRAM                                                 K. LEUS
   secretaris                                               voorzitster