Date: 13/07/2020

• Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2020/ADVIES-2020-073.pdf
• Copie locale: advies-2020-073.pdf

Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten

      Afdeling openbaarheid van bestuur




                     13 juli 2020




                 ADVIES 2020-73

met betrekking tot het verkrijgen van een kopie van
   de notulen van de vergaderingen van de Risk
               Management Group

                    (CTB/2020/62)
                                                                           2

   1. Een overzicht

1.1. Bij e-mail van 29 april 2020 vraagt de heer X aan de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu om een
kopie van
1) alle notulen die gemaakt zijn tijdens vergaderingen van de Risk
Management Group vanaf 1 januari 2020 tot heden.
2) alle notulen die gemaakt zijn tijdens vergaderingen van de Risk
Assessment Group vanaf 1 januari 2020 tot heden.

1.2. Bij e-mail van 30 april 2020 antwoordt de voorzitter van de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu dat zijn
diensten op dat ogenblik worden geconfronteerd met een overbelasting
van het werk als gevolg van het beheer van de covid-19-gezondheidscrisis.
Een antwoord zal uiterlijk op 29 mei 2020 worden verstuurd.

1.3. Bij e-mail van 12 mei 2020 meldt de voorzitter van de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu aan de
aanvrager dat hij omwille van de overbelasting van zijn diensten als gevolg
van de COVID-19-gezondheidscrisis beslist heeft de termijn met vijftien
dagen te verlengen in overeenstemming met artikel 6, § 5 van de wet van
11 april 1994. Een antwoord zal als gevolg hiervan uiterlijk op 13 juni 2020
worden bezorgd.

1.4. Bij e-mail van 12 juni 2020 brengt de voorzitter van de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu zijn
beslissing over het verzoek ter kennis van de aanvrager. Deze luidt als
volgt:

     “Er kan u ten eerste geen inzage in de verslagen/notulen van de
     vergaderingen van de RMG verleend worden.

     De inzage in deze documenten doet afbreuk aan het geheim van de
     beraadslagingen van de federale Regering en van de
     verantwoordelijke overheden die afhangen van de federale
     uitvoerende macht, of waarbij een federale overheid betrokken is
     (artikel 6, § 2, 3° van de wet betreffende de openbaarheid van
     bestuur van 11 april 1994).[1]
                                                                   3

Deze uitsluitingsgrond is van toepassing op alle beraadslagingen en
discussies die zich voordoen binnen een administratieve overheid.[2]

Welnu worden in deze verslagen de discussies weergegeven die de
beslissingen van de RMG zijn voorafgegaan en komen in deze
verslagen persoonlijke meningen en standpunten voor, zowel van de
fysieke leden van de RMG als van de overheden die zij
vertegenwoordigen.[3]

Daarenboven wordt in deze verslagen verwezen naar discussies die
hebben plaatsgevonden binnen andere organen, zoals de
Interministeriële Conferenties, de Risk Assessment Group,
CELEVAL, enz.

Nog los van de vraag of deze documenten volledig onder het geheim
van de beraadslagingen vallen, zou de overmaking van deze
documenten een analyse vergen van elk verslag van de
vergaderingen van de RMG dat werd opgesteld sinds 1 januari 2020.
Ter informatie heeft de RMG in januari van dit jaar wekelijks
vergaderd en vanaf februari 2020 zelfs bijna elke dag.

De FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en
Leefmilieu is op dit ogenblik in elk geval niet in staat om deze
analyse uit te voeren aangezien alle medewerkers prioritair ingezet
worden voor taken die verband houden met de maatregelen
genomen om deze crisis te beheersen.

Bijgevolg wordt uw aanvraag als kennelijk onredelijk afgewezen
(art. 6, § 3, 3°, wet van 11 april 1994).

De definitieve beslissingen die de RMG neemt, komen eveneens
voor in de voormelde verslagen van de vergaderingen. Deze
beslissingen zullen u zo spoedig mogelijk overgemaakt worden.
Gelet op de huidige crisis, konden de betrokken documenten nog
niet onderzocht worden om de delen ervan te anonimiseren die niet
bekend gemaakt mogen worden. Zoals reeds meegedeeld, worden
alle medewerkers immers prioritair ingezet voor taken die verband
houden met de maatregelen genomen om deze crisis te beheersen.
                                                                               4

     Wat betreft de notulen van de vergaderingen van de RAG, heeft
     Sciensano u reeds geantwoord met een brief van 10 juni 2020 dat de
     gevraagde bestuursdocumenten niet bestaan. De weerslag van de
     vergaderingen van de RAG bevindt zich in de adviezen/rapporten
     die de RAG verstrekt.

     De adviezen van de RAG kunnen teruggevonden worden op de
     website van Sciensano (https://covid-19.sciensano.be/nl).

     [1] RvS 24 april 2013, nr. 223.260, Gemeente Oudergem; P.-O. De Broux,
     D. De Jonghe, M., Vanderstraeten, R., Simar, Les exceptions à la publicité
     des documents administratifs”, in V. Michiels, La publicité de
     l’administration. Vingt ans après, bilan et perspectives, Brussel, Bruylant,
     2014, p. 150.
     [2] GwH 12 maart 2020, nr. 43/2020, B.42.1-B.42.2; CTB 1 april 2020, nr.
     2020-31.
     [3] CTB 9 juli 2012, nr. 2012-52.”

1.5. Bij e-mail van 14 juni 2020 verzoekt de aanvrager de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu de
beslissing te herzien.

1.6. Bij e-mail van 14 juni 2020 verzoekt de aanvrager de Commissie voor
de toegang tot en het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling
openbaarheid van bestuur, hierna: Commissie, om een advies. Hij beperkt
daarbij het voorwerp van het advies tot de toegang tot alle notulen die
gemaakt zijn tijdens vergaderingen van de Risk Management Group vanaf
1 januari 2020 tot heden.

    2. De ontvankelijkheid van de aanvraag

De Commissie is van oordeel dat het verzoek om advies ontvankelijk is.
De verzoeker heeft immers voldaan aan de wettelijke vereiste van de
gelijktijdigheid van het verzoek tot heroverweging aan de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu en het
verzoek om advies aan de Commissie zoals vastgelegd in artikel 8, § 2 van
de wet van 11 april 1994 ‘betreffende de openbaarheid van bestuur’
(hierna: wet van 11 april 1994). De Commissie beperkt het voorwerp van
haar advies tot de weigering om toegang te verlenen tot alle notulen die
                                                                          5

gemaakt zijn tijdens vergaderingen van de Risk Management Group vanaf
1 januari 2020 tot heden.

  3.    De gegrondheid van de aanvraag

Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 huldigen
principieel het recht van toegang tot alle bestuursdocumenten. De toegang
tot bestuursdocumenten kan slechts worden geweigerd wanneer één of
meer uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden ingeroepen die
zich bevinden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen in
concreto en op pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts
uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend moeten worden
geïnterpreteerd (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997,
overweging B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15
september 2004, overweging B.3.2). Uitzonderingsgronden moeten
immers steeds beperkend worden geïnterpreteerd.

De FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu
roept twee uitzonderingsgronden is om de toegang tot bepaalde informatie
in de gevraagde bestuursdocumenten af te wijzen, meer bepaald artikel 6,
§ 3, 3° en artikel 6, § 2, 3° van de wet van 11 april 1994.

In principe is het aangewezen om eerst na te gaan of uitzonderingsgronden
aanwezig in artikel 6, § 3 van de wet van 11 april 1994 van toepassing zijn
en pas daarna of dit ook het geval is voor de uitzonderingsgronden vervat
in artikel 6, §§ 1 en 2. Uitzonderingsgronden vermeld in artikel 6, § 3
leiden er veelal toe dat de toegang tot het volledige bestuursdocument kan
worden geweigerd, terwijl dit minder het geval is voor de
uitzonderingsgronden vermeld in artikel 6, §§ 1 en 2.

De Commissie onderzoekt dan ook in de eerste plaats of artikel 6, § 3, 3°
van de wet van 11 april 1994 dienstig kan worden ingeroepen. Deze
uitzonderingsgrond luidt als volgt: “Een federale administratieve overheid
mag een vraag om inzage, uitleg of mededeling in afschrift van een
bestuursdocument afwijzen in de mate dat de vraag: (…) 3° kennelijk
onredelijk is;” In een advies uit eigen beweging, namelijk ADVIES nr.
2019-33, heeft de Commissie een synthese uitgewerkt die laat zien onder
welke voorwaarden deze uitzonderingsgrond kan worden ingeroepen.
Vooral de evolutie in de rechtspraak van de Raad van State laat zien dat
                                                                                6

deze uitzonderingsgrond niet zonder meer kan worden ingeroepen en dat
één enkele indicator onvoldoende is om hiertoe te besluiten. De FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu voert aan
dat daargelaten de vraag of de gevraagde bestuursdocumenten volledig
vallen onder de uitzonderingsgrond van artikel 6, § 2, 3°, de overmaking
ervan een analyse zou vergen van elk verslag van de vergaderingen van de
RMG dat werd opgesteld sinds 1 januari 2020. De FOD Volksgezondheid,
Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu verwijst daarbij naar het
aantal vergaderingen van de RMG die in januari 2020 wekelijks heeft
vergaderd en vanaf februari 2020 zelfs bijna elke dag, wat volgens de
betrokken overheidsdienst een idee moet geven van het aantal verslagen.
Deze indicator slaat op het volume. Daarnaast verwijst de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu naar het
feit dat hij “op dit ogenblik”, dit is op 12 juni 2020, in elk geval niet in staat
is om deze analyse uit te voeren aangezien alle medewerkers op dat
ogenblik prioritair ingezet worden voor taken die verband houden met de
maatregelen genomen om de crisis veroorzaakt door de pandemie te
beheersen. Deze indicator slaat op de capaciteit aan menskracht waarover
de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu
beschikt. De Commissie wenst er op wijzen dat voorzichtig moet worden
omgesprongen met deze laatste indicator die slechts, rekening houdende
met de zeer concrete omstandigheden van een acute crisissituatie, beperkt
kan worden ingeroepen, dit is zolang de (acute) crisissituatie voortduurt,
te meer nu een verzoek om de notulen te bekomen over een duidelijk
afgebakende periode van omstreeks zes maanden op zichzelf beschouwd
niet kennelijk onredelijk is. Artikel 32 van de Grondwet kent immers een
grondrecht toe waaraan niet zonder meer omwille van een gebrek aan
menselijke middelen kan worden voorbijgegaan. Zo kan een federale
overheidsdienst alvast niet (al dan niet) moedwillig zijn capaciteit beperkt
houden of verzuimen op te drijven om te ontsnappen aan de
openbaarheidsverplichting die krachtens de (grond)wet op hem rust doch
dient hij ervoor zorg te dragen dat hij over de nodige middelen beschikt
om zijn wettelijke verplichtingen te vervullen.

De FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu
roept verder artikel 6, § 2, 3°, van de wet van 11 april 1994 in om de
toegang tot de gevraagde bestuursdocumenten te weigeren. Deze
uitzonderingsgrond luidt als volgt: “Een federale of niet-federale
administratieve overheid wijst de vraag om inzage, uitleg of mededeling
in afschrift van een bestuursdocument, die met toepassing van deze wet is
                                                                         7

gedaan, af, wanneer de openbaarmaking van het bestuursdocument
afbreuk doet: (…) 3° aan het geheim van de beraadslagingen van de
federale Regering en van de verantwoordelijke overheden die afhangen
van de federale uitvoerende macht, of waarbij een federale overheid
betrokken is.”

Deze uitzonderingsgrond vergt geen belangenafweging. Er moet enkel
worden vastgesteld dat het geheim van de beraadslagingen van de federale
Regering en van de verantwoordelijke overheden die afhangen van de
federale uitvoerende macht, of waarbij een federale overheid betrokken
is” door de openbaarmaking in het gedrang zou kunnen worden gebracht.
Uit de parlementaire voorbereiding van deze bepaling blijkt evenwel dat
de betrokken uitzonderingsgrond “in die zin relatief is dat steeds moet
beoordeeld worden of en in welke mate een beraadslaging een geheim
karakter heeft. Een beraadslaging die het voorwerp heeft uitgemaakt van
een openbaarmaking (…) kan inderdaad niet worden geacht geheim te
zijn. Evengoed is het mogelijk dat een bepaald document op een gegeven
moment niet kan openbaar gemaakt worden omdat daardoor het geheim
karakter van een beraadslaging zou worden geschonden, terwijl dat niet
meer het geval is op een later tijdstip en dus het bezwaar tegen de
openbaarmaking vervalt. Er moet dus een beoordeling in concreto
gebeuren. Wanneer geoordeeld wordt dat de betrokken beraadslaging
geheim is, en dat de openbaarmaking van het gevraagde document afbreuk
doet aan dit geheim karakter, moet de openbaarheid worden geweigerd”.
(Parl.St. Kamer, 1992-1993, nr. 1112/1, 16-17). Het Grondwettelijk Hof
(GwH 43/2020 van 12 maart 2020, B.42.2) wijst er op dat deze
uitzondering slechts kan worden aanvaard in zoverre de beraadslagingen
van de betrokken organen een geheim karakter hebben en de
openbaarmaking van het gevraagde document aan dat geheime karakter
afbreuk dreigt te doen. Dat dit laatste het geval is, wordt door de FOD
Volksgezondheid niet aangetoond. Terecht voert ze wel aan dat deze
uitzonderingsgrond van toepassing is op alle beraadslagingen en discussies
die zich voordoen binnen een administratieve overheid zich hierbij
beroepend op het arrest nr. 43/2020 van 12 maart 2020, B.42.1-B.42.2 en
een advies van de Commissie, meer bepaald ADVIES nr. 2020-31 van 1
april 2020.

De Commissie wenst te wijzen op haar adviespraktijk dat deze
uitzonderingsgrond enkel beoogt om de verschillende standpunten die de
deelnemers aan een beraadslaging innemen, te beschermen en niet de
                                                                          8

uitkomst van die beraadslaging. De FOD Volksgezondheid, Veiligheid van
de Voedselketen en Leefmilieu bevestigt dat deze verslagen de discussies
weergegeven die de beslissingen van de RMG zijn voorafgegaan en dat er
in deze verslagen persoonlijke meningen en standpunten voorkomen,
zowel van de fysieke leden van de RMG als van de overheden die zij
vertegenwoordigen. Daarnaast wordt als bijkomend element aangevoerd
dat in deze verslagen wordt verwezen naar discussies die hebben
plaatsgevonden binnen andere organen, zoals de Interministeriële
Conferenties, de Risk Assessment Group, CELEVAL, enz. De Commissie
wil er evenwel op wijzen dat waar zij het eens is met het eerste element
dat ter ondersteuning van deze uitzonderingsgrond wordt aangevoerd, zij
het niet eens is met het feit dat er verwezen wordt naar discussies die in
andere instellingen hebben plaatsgevonden op zich voldoende is om ter
zake dienend te zijn. Het is enkel zo wanneer de verwijzing naar discussies
ook een verwijzing inhoudt naar de meningen en standpunten van de
natuurlijke personen die aan die discussies hebben deelgenomen dat dit
argument kan worden aangenomen.

De Commissie acht het aannemelijk dat anonimisering van de persoonlijke
meningen en standpunten evenzeer mogelijk is om aan de doelstelling van
de wetgever met artikel 6, § 2, 3° van de wet van 11 april 1994 tegemoet
te komen.

Naast de weergave van de discussie onder de leden van de RMG, bevatten
de verslagen van de vergaderingen ook de definitieve beslissingen die de
RMG neemt. Deze beslissingen vallen in elk geval niet onder de
uitzonderingsgrond vermeld in artikel 6, § 2, 3° van de wet van 11 april
1994. De FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen beslist
dan ook terecht dat zij deze aan de aanvrager zal overmaken. Voor zover
de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu
echter meent ook hier bepaalde informatie aan de openbaarheid te moeten
onttrekken – waaronder anonimisering er één is – moet hiervoor een
uitzonderingsgrond uit de wet van 11 april 1994 worden ingeroepen en
behoorlijk in concreto worden gemotiveerd. Zo zal anonimisering enkel
mogelijk zijn wanneer in concreto wordt aangetoond dat de
openbaarmaking afbreuk doet aan de persoonlijke levenssfeer van de
betrokken persoon. Anonomisering moet immers worden beschouwd als
een activiteit waarbij informatie aan de openbaarmaking wordt
onttrokken. Het is in elk geval moeilijk in te zien dat de openbaarmaking
                                                                         9

van de namen van ambtenaren en van personen die publiek gekend zijn,
afbreuk zou doen aan hun persoonlijke levenssfeer.

De Commissie stelt vast dat ook voor wat de definitieve beslissingen
betreft, die de Risk Management groep heeft genomen de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu nog niet
is overgegaan tot het meedelen van deze informatie aan de aanvrager. De
betrokken FOD beroept er zich op dat “[g]elet op de huidige crisis, […] de
betrokken documenten nog niet onderzocht [konden] worden om de
delen ervan te anonimiseren die niet bekend gemaakt mogen worden” De
FOD stelt dat “de huidige crisis” immers voor gevolg heeft dat alle
medewerkers prioritair ingezet worden voor taken die verband houden
met de maatregelen genomen om deze crisis te beheersen. In de mate de
FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen zich beroept op
overmacht waardoor het voor deze overheidsdienst onmogelijk is
gebleken om het onderzoek van de gevraagde bestuursdocumenten uit te
voeren binnen de door de wet bepaalde termijn waarbinnen toegang moet
worden verleend, erkent de Commissie dat gezien de concrete
uitzonderlijke    omstandigheden        van    de    wereldwijde     acute
gezondheidscrisis waardoor België werd getroffen en waarbij op de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu een
bijzonder zware last rustte, het inroepen van deze overmachtssituatie
voor een beperkte periode kan worden aanvaard doch niet langer dan
noodzakelijk is om de acute crisissituatie het hoofd te bieden wat thans
niet langer het geval is. Bovendien moet er rekening worden gehouden
met het feit dat het recht van toegang tot bestuursdocumenten een
grondrecht is. Grondrechten kunnen zomaar niet opzij worden gezet. De
Commissie meent dat de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de
Voedselketen en Leefmilieu ondertussen voldoende tijd heeft gehad om
het onderzoek van de documenten uit te voeren. Niet enkel heeft de
betrokken administratieve overheid de 45 dagen benut die door de wet
zijn mogelijk gemaakt. Door haar initiële weigering is de aanvrager ertoe
aangezet om de administratieve beroepsprocedure in te stellen waardoor
zij opnieuw over een extra termijn van 45 dagen heeft kunnen beschikken
om haar beslissing over het verzoek tot heroverweging aan de aanvrager
ter kennis te brengen. Dit geldt des te meer nu fase 3 van de zogenoemde
lockdown - exitstrategie reeds geruime tijd is ingezet.

Uit de voorgaande analyse meent de Commissie te kunnen besluiten dat
de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu
                                                                        10

bij het beoordelen van het betrokken verzoek het best een onderscheid
maakt tussen eensdeels het gedeelte in de verslagen van de RMG die
meningen en standpunten bevatten van de individuele leden van de
vergadering die eraan deelnamen en anderdeels de definitieve
standpunten en besluiten die de RMG zelf innam. Voor de eerste soort
informatie op grond van de aangevoerde motivering kan de toegang
tijdelijk worden geweigerd op grond van artikel 6, § 3, 3° van de wet van
11 april 1994. Deze uitzonderingsgrond mits afdoende motivering, is in te
roepen zonder dat nog andere uitzonderingsgronden moeten worden
ingeroepen.

Het is echter niet aangewezen deze uitzonderingsgrond ook in te roepen
voor de definitieve standpunten en de besluiten die de RMG zelf innam.
Wanneer de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en
Leefmilieu echter meent dat in deze informatie bepaalde gegevens aan de
openbaarmaking moeten worden onttrokken, dan kan dit enkel op grond
van de uitzonderingsgronden in de wet van 11 april 1994 en mits
behoorlijke motivering in concreto. Ook al zijn of waren er, te dezen,
uitzonderlijke redenen waarom niet onmiddellijk kon worden overgegaan
tot het terbeschikkingstellen van deze informatie, toch wenst de
Commissie erop te wijzen dat hiervan nu snel werk dient te worden
gemaakt.




Brussel, 13 juli 2020.




   F. SCHRAM                                               K. LEUS
   secretaris                                             voorzitster