Date: 18/05/2020

• Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2020/ADVIES-2020-043.pdf
• Copie locale: advies-2020-043.pdf

Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten

    Afdeling openbaarheid van bestuur




                   18 mei 2020




               ADVIES 2020-43

 met betrekking tot een kopie van alle notulen
 opgemaakt tijdens vergaderingen van de GEES

                  (CTB/2020/32)
                                                                          2

   1. Een overzicht


1.1. Bij e-mail van 29 april 2020 vraagt de heer X aan de Kanselarij van de
Eerste Minister een kopie van alle notulen die gemaakt zijn tijdens
vergaderingen van de werkgroep “Groep van Experts die belast is met de
Exit-Strategie” (GEES).

1.2. Bij e-mail van 30 april 2020 verzoekt de aanvrager om een bevestiging
van de goede ontvangst van zijn aanvraag.

1.3. Bij e-mail van 5 mei 2020 meldt de aanvrager dat hij nog geen
antwoord heeft ontvangen op zijn aanvraag.

1.4. Bij e-mail van 5 mei 2020 laat de woordvoerster van de Eerste Minister
aan de aanvrager weten dat er van de vergaderingen van de werkgroep
GEES geen notulen zijn. De GEES is zo stelt zij een adviesgroep “opgericht
door de regering met het oog op het adviseren over diverse aspecten van
een exit-strategie”. De GEES zo vervolgt zij evenwel “is niet formeel
opgericht door de overheid als orgaan van de federale staat en bezit een
loutere adviserende rol naar de regering, de Eerste Minister of de
Nationale Veiligheidsraad toe”. Ze kan dus niet worden beschouwd als een
administratieve overheid in de zin van de wet van 11 april 1994. Dit houdt
meteen in dat noch aan de voorzitter van de adviesgroep, noch aan de
leden ervan of bij de externe partner(s) inzage kan worden gevraagd in
documenten onder welke vorm ook, waarover zij beschikken in het kader
van hun opdracht.

1.5. Bij e-mail van 5 mei 2020 dient de aanvrager een verzoek tot
heroverweging in bij de Kanselarij van de Eerste Minister.

1.6. Bij e-mail van dezelfde datum als het verzoek tot heroverweging,
verzoekt hij de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna de
Commissie, om een advies.

    2. De ontvankelijkheid van de aanvraag

De Commissie is van oordeel dat het verzoek om advies ontvankelijk is.
De verzoeker heeft immers voldaan aan de wettelijke vereiste van de
                                                                           3

gelijktijdigheid van het verzoek tot heroverweging aan de federale
administratieve overheid en het verzoek om advies aan de Commissie
zoals vastgelegd in artikel 8, § 2 van de wet van 11 april 1994 ‘betreffende
de openbaarheid van bestuur’ (hierna: wet van 11 april 1994).

    3.   De gegrondheid van de aanvraag

De Commissie wijst erop dat niet aan de orde is wat de juridische aard is
van de GEES noch of het een feitelijk opgericht dan wel een “formeel”
(lees met een organiek besluit) opgericht adviesorgaan betreft. De
aanvraag om openbaarheid is immers gericht aan de Eerste Minister als
hoofd van de regering en van de federale overheidsdienst Kanselarij van
de Eerste Minister. Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april
1994 hanteren een heel brede invulling van het begrip
“bestuursdocument”. Artikel 1, tweede lid, 2° van de wet van 11 april 1994
definieert een bestuursdocument immers als “alle informatie, in welke
vorm ook, waarover een administratieve overheid beschikt” Het is
irrelevant waar de informatie vandaan komt, het is voldoende dat een
administratieve overheid, te dezen een federale administratieve overheid
erover beschikt. Dat dergelijke adviezen die de neerslag van de
werkzaamheden van de GEES vormen, bestaan en dat de administratieve
overheid er wel degelijk over beschikt blijkt onder meer uit de aanhef van
het ministerieel besluit van 8 mei 2020 ‘houdende wijziging van het
ministerieel besluit van 23 maart 2020 houdende dringende maatregelen
om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken’.

De Commissie wil benadrukken dat zij enkel bevoegd is zich uit te spreken
over niet-milieu-informatie in een bestuursdocument wat ertoe leidt dat
het advies waarom de Commissie te dezen is verzocht enkel betrekking
heeft en kan hebben op een bestuursdocument voor zover dit betrekking
heeft op informatie die niet als milieu-informatie kan worden
gekwalificeerd. De federale wetgever heeft er immers voor gekozen het
recht van toegang tot bestuursdocumenten en het recht van toegang tot
milieu-informatie in de wet van 11 april 1994 respectievelijk de wet van 5
augustus 2006 ‘betreffende de toegang van het publiek tot milieu-
informatie’ te organiseren, waarbij de wet van 5 augustus 2006 moet
worden beschouwd als een lex specialis ten opzichte van de wet van 11
april 1994. De Eerste Minister dient dan ook de gevraagde
bestuursdocumenten te onderzoeken en, al naargelang de daarin
aanwezige informatie als milieu- dan wel niet-milieu-informatie kan
                                                                         4

worden gekwalificeerd, beslissen dat de wet van 5 augustus 2006
respectievelijk de wet van 11 april 1994 van toepassing is. Het is daarbij
onvoldoende dat ze verwijst naar uitzonderingsgronden uit beide
wetgevingen. Ze is ertoe gehouden om aan te geven op welke informatie
een respectieve uitzonderingsgrond van toepassing is.

De Eerste Minister voert aan dat er van de vergaderingen van de GEES
geen notulen zijn, maar enkel ontwerpen van advies en adviezen. Notulen
moeten worden opgevat als een document waarin een getrouwe en
correcte weergave of notulering wordt verschaft van wat tijdens een
vergadering is gebeurd en weergeeft tot welk standpunt of besluit de
deelnemers aan die vergadering zijn gekomen. Gezien deze omschrijving
moet een document niet noodzakelijk de titel van notulen dragen om
onder deze noemer te vallen. Een ontwerpadvies of een advies dat aan de
Eerste Minister en aan de regering wordt overgemaakt door de GEES
moet, ongeacht de benaming die de schriftelijke weerslag van die
werkzaamheden draagt, dan ook worden beschouwd als het door de
aanvrager gewenste bestuursdocument die hij aanduidt als “notulen”.

Voor zover dit ontwerp van advies slechts de weergave bevat van het
tijdelijke resultaat van een denkproces dat zelf nog niet is voltooid of
afgewerkt, kan deze tekst zich in een prematuur stadium bevinden. Dat
advies bereikt maar zijn definitieve status zodra het in een verslag
aanwezige advies door de leden van de vergadering als afgewerkt cq.
definitief wordt beschouwd. In dit geval kan de openbaarmaking ervan
worden geweigerd op grond van artikel 6, § 3, 1°, van de wet van 11 april
1994 op grond waarvan een federale administratieve overheid een vraag
om inzage, uitleg of mededeling in afschrift van een bestuursdocument
mag afwijzen om reden dat het document niet af of onvolledig is en
waarvan de openbaarmaking tot misvatting aanleiding kan geven. Over de
mogelijkheid om de uitzonderingsgrond in artikel 6, § 3, 1°, van de wet
van 11 april 1994 in te roepen heeft de Commissie trouwens een uitvoerig
advies 2018-105 uit eigen beweging uitgebracht dat op de website van de
Commissie               kan             worden            teruggevonden
(https://www.ibz.rrn.fgov.be/fileadmin/user_upload/fr/com/publicite/avi
s/2018/ADVIES-2018-105.pdf).

Toch wil de Commissie in het kader van dit advies op drie elementen
wijzen die hierna worden uiteengezet. In de eerste plaats is de
uitzonderingsgrond van artikel 6, § 3, 1° van de wet van 11 april 1994 een
                                                                          5

facultatieve uitzonderingsgrond, d.w.z. dat deze enkel mag worden
ingeroepen zonder dat het inroepen ervan een verplichting is. In het licht
van het grondwettelijk beginsel vervat in artikel 32 van de Grondwet is
het openbaar karakter van elk bestuursdocument de regel. Het feit dat
openbaarmaking omwille van de toepassing van een wettelijke
uitzonderingsgrond zou worden geweigerd moet dan ook in concreto op
afdoende wijze worden gemotiveerd. In de tweede plaats vereist het
inroepen van deze uitzonderingsgrond ook een afwegingsproces, namelijk
tussen eensdeels het belang dat is gediend met openbaarmaking dat een
grondrecht is en anderdeels het onafgewerkt karakter van een advies als
dit tot misvatting aanleiding kan geven. De Commissie wenst erop te
wijzen dat in tijden van een zware gezondheidscrisis zoals dit het geval is
als gevolg van de COVID-19 waarbij de fundamentele vrijheden worden
ingeperkt, er een zwaar maatschappelijk belang gediend is met de
openbaarmaking van die adviezen. Tot slot wil de Commissie erop wijzen
dat het onafgewerkt karakter op zichzelf een onvoldoende grond is om de
toegang te weigeren. Dit kan pas voor zover bovendien in concreto wordt
aangetoond dat de het onafgewerkt karakter van het document aanleiding
tot misvatting kan geven.

Niets sluit uit dat eventueel – afhankelijk van de inhoud van de ontwerpen
van advies en de adviezen – andere uitzonderingsgronden op een gegeven
moment in de tijd moeten of kunnen worden ingeroepen. Of dit mogelijk
is, moet blijken uit een beoordeling in concreto. Artikel 32 van de
Grondwet en de wet van 11 april 1994 huldigen immers principieel het
recht van toegang tot alle bestuursdocumenten. De toegang tot
bestuursdocumenten kan slechts worden geweigerd wanneer één of meer
uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden ingeroepen die zich
bevinden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen in
concreto en op pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts
uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend moeten worden
geïnterpreteerd (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997,
overweging B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15
september 2004, overweging B.3.2). Uitzonderingsgronden moeten
immers steeds beperkend worden geïnterpreteerd.

De Commissie is van oordeel dat op grond van een grondige analyse van
wat notulen zijn onder de vraag om een kopie van de notulen van het
GEES te ontvangen die aan de Eerste Minister werden bezorgd ook de
                                                                         6

ontwerpadviezen en adviezen van de GEES moeten worden begrepen. Zij
vormen immers de output van de beraadslagingen van de GEES. Omwille
van de aard van de informatie in deze bestuursdocumenten is niet uit te
sluiten dat ze ook milieu-informatie bevatten. Het feit dat de toegang tot
milieu-informatie in een afzonderlijke wetgeving is uitgewerkt en deze
wet geldt als een lex specialis ten opzichte van de wet van 11 april 1994
dient de Eerste Minister eerst na te gaan of de gevraagde
bestuursdocumenten al dan niet milieu-informatie bevatten in de zin van
de wet van 5 augustus 2006. Nadat zij heeft vastgesteld welke informatie
als milieu-informatie en als niet-milieu-informatie kan worden
gekwalificeerd, kan zij slechts de openbaarmaking tot de gevraagde
bestuursdocumenten weigeren op grond van de uitzonderingsgronden die
eventueel van toepassing zijn en dit inroepen afdoende in concreto is
gemotiveerd. Hierbij moet duidelijk zijn voor welke informatie welke
uitzonderingsgrond moet of kan worden ingeroepen. De Commissie sluit
niet uit dat één of meer uitzonderingsgronden kunnen ingeroepen
worden. Zij heeft daartoe uitvoerig toegelicht in welke omstandigheden
in welke mate bepaalde uitzonderingsgronden uit de wet van 11 april 1994
kunnen worden ingeroepen mits een motivering in concreto en wanneer
dit niet langer het geval is. De beoordeling moet rekening houden met het
moment waarop de aanvraag is ingediend en niet op het ogenblik waarop
een bepaald bestuursdocument tot stand is gebracht. De Commissie wil
ook niet uitsluiten dat gegeven bepaalde specifieke inhoud ook nog andere
uitzonderingsronden inroepbaar zijn.

Brussel, 18 mei 2020.




   F. SCHRAM                                               K. LEUS
   secretaris                                             voorzitster