Date: 13/01/2020

• Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2020/ADVIES-2020-010.pdf
• Copie locale: advies-2020-010.pdf

Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten

     Afdeling openbaarheid van bestuur




                    13 januari 2020




                 ADVIES 2020-10

  met betrekking tot de weigering om toegang te
verlenen tot de brief van de Staatsveiligheid aan de
    Minister van Justitie waarin ze stelt dat ze de
 klimaatbetogingen en de organisatoren ervan niet
                       opvolgt

                   (CTB/2019/159)
                                                                        2

   1. Een overzicht

1.1. Bij e-mail van 25 november 2019 vraagt de heer X aan de Veiligheid
van de Staat om een kopie van de bestuursdocumenten die door de
Veiligheid van de Staat werden verzonden aan de minister van Justitie
naar aanleiding van de mondelinge vraag van een parlementslid op 5
februari 2019 op grond waarvan de minister van Justitie op 6 februari 2019
in de Kamercommissie kon verklaren dat de Veiligheid van de Staat de
klimaatbetogingen en de organisatoren ervan niet opvolgt.

1.2. De Staatsveiligheid antwoordt bij brief van 16 december 2019
verstuurd bij e-mail van 20 december 2019 dat zij niet kan ingaan op de
vraag op volgende gronden:

     “Ik kan u vooreerst bevestigen dat er omtrent de beantwoording van
     de parlementaire vraag in de Commissie voor de Justitie van de
     Kamer van Volksvertegenwoordigers dd. 6 februari 2019 geen
     bestuursdocumenten (opgesteld door de Veiligheid van de Staat)
     werden overgemaakt aan de minister van Justitie of zijn kabinet in
     verband met de mogelijke opvolging van de klimaatbetogingen en
     de organisatoren, gezien deze niet bestaan. De wet van 11 april 1994
     betreffende de openbaarheid van bestuur (wet openbaarheid van
     bestuur) heeft enkel betrekking op bestaande bestuursdocumenten
     en houdt geen verplichting in om nieuwe documenten aan te maken.

     Verder kan ik u meegeven dat er vanuit de Veiligheid van de Staat
     enkel een insteek werd gedaan (met name een ontwerp van
     antwoord klaargemaakt waarbij elementen door de dienst werden
     aangereikt die eventueel kunnen gebruikt worden) voor het
     uiteindelijke antwoord van de minister (mondeling meegedeeld door
     de minister tijdens de vergadering van de Commissie voor de Justitie
     van de Kamer van Volksvertegenwoordigers op 6 februari 2019). Dit
     antwoord van de minister is trouwens terug te vinden op de website
     van                             de                          Kamer
     (https://www.dekamer.be/doc/CCR/pdf/54/ic128.pdf). Het is de
     minister die beslist welke elementen (die eventueel afkomstig zijn
     van verschillende diensten) hij uiteindelijk gebruikt voor zijn
     antwoord op een parlementaire vraag en valt onder zijn politieke
     verantwoordelijkheid.
                                                                   3

Deze insteek werd dus niet opgesteld in het kader van de (uitvoering
van de) wettelijke opdrachten van de Veiligheid van de Staat, maar
op vraag/in opdracht van de minister naar aanleiding van een
parlementaire vraag en betreft dus in die zin geen bestuursdocument
of informatie waarover de Veiligheid van de Staat (reeds) beschikte.
Eén van de opdrachten van de Kamer is immers de regering
controleren. Om deze opdracht te kunnen waarmaken, is het
onontbeerlijk dat parlementsleden precies geïnformeerd zijn over
het beleid van die regering en haar ministers. Een van de middelen
die parlementsleden tot hun beschikking hebben om
beleidsinformatie te verzamelen, is de parlementaire vraag, hetgeen
gesteund is op de ministeriële verantwoordelijkheid ten aanzien van
de Kamer. Het is in dat kader dat er elementen van antwoord werden
overgemaakt door de Veiligheid van de Staat aan de minister, niet in
het kader van de uitvoering van haar wettelijke opdrachten in de zin
van artikel 7 van de wet van 30 november 1998 houdende regeling
van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
Zoals blijkt uit het advies 2019-26 van de Commissie voor de toegang
tot en het hergebruik van bestuursdocumenten van 1 april 2019 (met
nummer CTB/2019/21) komt het de minister van Justitie toe om te
beoordelen of het al dan niet om een bestuursdocument zou gaan. In
casu heeft hij beslist dat ‘de informatie die de VSSE aan de minister
bezorgde met het oog op het voorbereiden van het antwoord op de
parlementaire vraag niet kan beschouwd worden als een
administratief stuk” (eigen onderlijning) (zie advies 2019-46 van de
Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten van 27 mei 2019 (met nummer CTB/2019/40),
punt 1.7).

Buiten deze “insteek”, die niet als een bestuursdocument kan
worden beschouwd, kwam er geen afzonderlijke briefwisseling of
ander bestuursdocument aan te pas bij de behandeling van deze
mondelinge vraag, waardoor u er dan ook geen afschrift van kan
worden gegeven.

In ondergeschikte orde en slechts voor zoverre de “insteek” als een
“bestuursdocument” kan worden beschouwd (quod non), dient er te
worden opgemerkt dat het gaat om een document dat niet is
voltooid, dat niet als “af” is te beschouwen, waardoor ik mij beroep
op de formele uitzonderingsgrond zoals bepaald in artikel 6, § 3, 1°
                                                                         4

     van de wet openbaarheid van bestuur. Het openbaar maken van deze
     “insteek” (ontwerp van antwoord) zou tot misvatting kunnen geven
     betreffende de draagwijdte ervan, gezien de “insteek” voor een
     parlementaire vraag doorgaans vanuit de administratie(s) wordt
     overgemaakt aan het bevoegde kabinet, die het ontwerp (eventueel)
     verder aanvult of wijzigt of zelfs een geheel nieuw antwoord kan
     opstellen. Enkel op het moment dat de minister het antwoord
     verstrekt op de parlementaire vraag, kan het document als voltooid
     worden beschouwd.”

1.3. Omdat niet werd ingegaan op zijn verzoek, richt de aanvrager bij e-
mail van 20 december 2019 een verzoek tot heroverweging aan de
Veiligheid van de Staat. Hij vraagt diezelfde dag aan de Commissie voor
de toegang tot en het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling
openbaarheid van bestuur, hierna de Commissie, om een advies.

2. De ontvankelijkheid van de aanvraag

De Commissie is van oordeel dat het verzoek om advies ontvankelijk is.
De aanvrager heeft immers voldaan aan de vereiste van de gelijktijdigheid
van het verzoek tot heroverweging aan Veiligheid van de Staat en van het
verzoek om advies aan de Commissie zoals voorgeschreven door artikel 8,
§ 2 van de wet van 11 april 1994 ‘betreffende de openbaarheid van bestuur’
(hierna: wet van 11 april 1994).

3. De gegrondheid van de aanvraag

Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 huldigen
principieel het recht van toegang tot alle bestuursdocumenten. De toegang
tot bestuursdocumenten kan slechts worden geweigerd wanneer één of
meer uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden ingeroepen die
zich bevinden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen in
concreto en op pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts
uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend geïnterpreteerd moeten
worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997, overweging
B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15 september 2004,
overweging B.3.2). Uitzonderingsgronden moeten steeds beperkend
worden geïnterpreteerd.
                                                                         5

De Commissie wenst er de Veiligheid van de Staat op te wijzen dat het
begrip “bestuursdocument” een zeer ruime invulling heeft. Artikel 1,
tweede lid, 2° van de wet van 11 april 1994 bepaalt immers dat het gaat
om “alle informatie, in welke vorm ook, waarover een administratieve
overheid beschikt”. In casu blijkt de zogenaamde “insteek” een ontwerp
van antwoord te zijn, waarbij elementen door de dienst werden aangereikt
die eventueel kunnen gebruikt worden voor het uiteindelijke antwoord
van de minister. Voor zover de Veiligheid van de Staat er op dit ogenblik
over beschikt, is het niet relevant of zij dit document heeft opgemaakt in
het kader van de (uitvoering van de) wettelijke opdrachten van de
Veiligheid van de Staat. De kernvraag is met andere woorden of de
Veiligheid van de Staat die onbetwistbaar een federale administratieve
overheid is, over het document waartoe op grond van de wet van 11 april
1994 toegang wordt gevraagd beschikt, ongeacht of dat document van die
federale administratieve overheid uitgaat dan wel of deze er anderszins
over beschikt of nog het document waarover hij beschikt uitgaat van een
derde en dus niet van de Veiligheid van de Staat. Een overheidsdienst kan
uiteraard slechts taken uitvoeren wanneer deze berusten op een impliciete
of expliciete opdracht die zijn grondslag vindt in een wettelijke of
reglementaire bepaling. De Commissie is dan ook van oordeel dat het
ontwerp van antwoord moet worden beschouwd als een
bestuursdocument in de zin van de wet van 11 april 1994. Uit de adviezen
2019-26 en 2019-46 kan niet worden afgeleid dat een ander oordeel
mogelijk is. Hier had de discussie betrekking op de vraag of het betrokken
document een document was in het bezit van de minister als hoofd van de
FOD Justitie en de Veiligheid van de Staat of een kabinetsdocument,
waarbij in het laatste geval omdat het (persoonlijk) kabinet van een
minister niet kwalificeert als een administratieve overheid, het betrokken
document in principe niet onder het toepassingsgebied valt van de wet van
11 april 1994.

Dat het betrokken document als een bestuursdocument moet worden
beschouwd, doet geen afbreuk aan het feit dat moet worden nagegaan of
eventueel bepaalde uitzonderingsgronden de openbaarmaking ervan in de
weg staan. De Veiligheid van Staat roept alvast artikel 6, § 3, 1°, van de
wet van 11 april 1994 in om de openbaarmaking te weigeren. Hierin is
bepaald dat een federale administratieve overheid een vraag om inzage,
uitleg of mededeling in afschrift mag afwijzen in de mate dat de vraag een
bestuursdocument betreft waarvan de openbaarmaking, om reden dat het
document niet af of onvolledig is, tot misvatting aanleiding kan geven.
                                                                          6

Over de mogelijkheid om deze uitzonderingsgrond in te roepen heeft de
Commissie een advies uit eigen beweging, namelijk advies 2018-105,
uitgebracht dat kan worden geconsulteerd op haar website
www.bestuursdocumenten.be. De Commissie stelt vast dat het betrokken
document een ontwerp van antwoord vormt op een parlementaire vraag
waar het kabinet van de minister van Justitie de Veiligheid van de Staat
om heeft verzocht. De eindverantwoordelijkheid over het antwoord dat
aan de kamer van volksvertegenwoordigers wordt verstrekt, ligt bij de
minister van Justitie, die tevens de voogdijminister van de Veiligheid van
de Staat is. De Commissie is van oordeel dat in dit geval het betrokken
bestuursdocument in het bezit van de Veiligheid van de Staat als een
onafgewerkt document moet worden beschouwd. Dit is evenwel niet
voldoende om de openbaarmaking ervan af te wijzen. Aangezien de in
artikel 6, § 3, 1°, van de wet van 11 april 1994 vervatte uitzonderingsgrond
een facultatieve uitzonderingsgrond op het fundamentele principe dat alle
bestuursdocumenten openbaar zijn betreft, vereist de afwijzing om
toegang te verlenen gesteund op die uitzonderingsgrond een ruimere of
zogenaamde verzwaarde motivering dan in die gevallen waarin het gaat
om een verplichte uitzonderingsgrond. Het komt dan ook aan de
Veiligheid van de Staat toe om afdoende concreet aan te tonen dat de
openbaarmaking van het betrokken document tot misvatting aanleiding
kan geven. Als bijvoorbeeld zou blijken dat het betrokken document
dezelfde informatie bevat als wat de minister in de kamer heeft
bekendgemaakt, dan valt niet in te zien dat er een aanleiding tot
“misvatting” kan zijn.

Brussel, 13 januari 2020.




   F. SCHRAM                                                 K. LEUS
   secretaris                                               voorzitster