Date: 16/12/2019

• Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2019/ADVIES-2019-149.pdf
• Copie locale: advies-2019-149.pdf

Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten

    Afdeling openbaarheid van bestuur




                16 december 2019




              ADVIES 2019-149

 met betrekking tot de weigering om toegang te
  verlenen tot documenten in het bezit van de
            Veiligheid van de Staat

                 (CTB/2019/144)
                                                                          2

   1. Een overzicht

1.1. Bij e-mail en per brief verzonden per post van 28 oktober 2019 vragen
meester Valérie De Schepper en meester Jean-François De Bock, namens
hun cliënt de heer X, aan de Veiligheid van de Staat om inzage en kopie
van:
(1) de documenten waaruit blijkt dat de Staatsveiligheid een standpunt
heeft ingenomen over de heer X, over de door hem uitgeoefende functies,
o.m. als vertaler, hulpimam of leerkracht islamitische godsdienst in de
Moskee Al Ihsaan, over het feit dat hij actief zou blijven als vertaler,
hulpimam en/of leerkracht islamitische godsdienst, of over het feit dat hij
banden zou hebben met een Salafistische organisatie of Salafistische
gedachtegoed via internet en/of Facebook zou verspreiden;
(2) het jaarlijks evaluatieverslag d.d. 16 mei 2019 van de lokale
geloofsgemeenschappen waarin dhr. X wordt genoemd of die betrekking
heeft op hem of tot zijn functies, o.m. in de Moskee Al Ihsaan;
(3) het aanvullend advies d.d. 23 augustus 2019 waarvan sprake in de
commissie ad hoc van het Vlaams Parlement d.d. 25 september 2019;
(4) het rapport dat vermeld wordt in het artikel van de Standaard d.d. 18
oktober 2019.

1.2. Bij brief van 20 november 2019 wijst de Veiligheid van de Staat de
aanvraag af. Dit wordt als volgt gemotiveerd:

     “In zoverre de Veiligheid van de Staat over de door u gevraagde
     documenten in punt 1) zou beschikken, zou deze (in zijn
     volledigheid) zijn geclassificeerd, op grond van de wet van 11
     december       1998     ‘betreffende    de    classificatie   en     de
     veiligheidsmachtigingen, veiligheidsattesten en veiligheidsadviezen’
     (“classificatiewet”). De kennisname ervan kan schade toebrengen
     aan de in artikel 3, § 3 van deze wet opgesomde beschermde
     belangen, waaronder de inwendige veiligheid van de Staat en het
     voortbestaan van de democratische en grondwettelijke orde. De
     identiteit van menselijke bronnen en de informatie die deze bronnen
     leveren, evenals de technieken en de tactieken die de dienst inzet,
     alsook het actuele kennisniveau van de dienst worden beschermd
     door de classificatie. Artikel 26, § 1 van de classificatiewet sluit de
     toegang tot geclassificeerde documenten op basis van de wet
     openbaarheid van bestuur uit. Deze bepaling houdt in dat de wet
     openbaarheid van bestuur niet op deze documenten van toepassing
                                                                   3

is en de toegang tot deze documenten enkel mogelijk is onder de
voorwaarden vermeld in de classificatiewet.

Ik heb uw verzoek – voor wat betreft de documenten die worden
vermeld in de punten 2) tot 4) – verder getoetst aan de bepalingen
van de wet openbaarheid van bestuur. Ik heb besloten om mij te
beroepen op verschillende uitzonderingsgronden.

Op grond van artikel 6, § 1, 4° van de wet openbaarheid van bestuur
blijft inzage, uitleg of mededeling in afschrift van een
bestuursdocument afwezig voor zover dit de veiligheid van het land
kan schaden. Naar mijn oordeel kan openbaarmaking van
operationele informatie vervat in de door u gevraagde documenten
de veiligheid van het land in het gedrang brengen. Het openbaar
maken van het actuele kennisniveau van de Veiligheid van de Staat
kan schade toebrengen aan de veiligheid van het land, gezien
individuen en groeperingen gebruik kunnen maken van deze
informatie om hun gedrag aan te passen. Afwegende het belang van
de veiligheid van het land en het publieke belang, bij openbaarheid,
acht ik het eerste zwaarder voor wat betreft de documenten die
worden vermeld in punten 2) en 3). Het is mij evenmin mogelijk om
deze documenten gedeeltelijk openbaar te maken, gezien de
verwevenheid van de informatie en de openbaarmaking van delen
ervan tot misvattingen aanleiding kan geven. Het is dan ook niet in
het belang van een goede en democratische bestuursvoering indien
deze fragmentarische informatie zou betrokken worden in de
publieke discussie.

Daarnaast wordt op grond van artikel 6, § 2, 2° van de wet
openbaarheid van bestuur de openbaarheid geweigerd indien deze
afbreuk       doet      aan      een      bij    wet     ingestelde
geheimhoudingsverplichting. De agenten van de Veiligheid van de
Staat zijn op basis van artikel 36 van de wet van 30 november 1998
‘houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten’
gebonden aan een geheimhoudingsplicht. Er kan slechts in een
beperkt aantal wettelijk bepaalde gevallen afgeweken worden van
deze geheimhoudingsplicht. Het gegeven dat de documenten
vermeld in de punten 2) en 3) niet-geclassificeerd zijn, wil niet
zeggen dat deze eenvoudigweg openbaar gemaakt kunnen worden.
De bekendmaking van de gevraagde informatie brengt het
                                                                        4

     kennisniveau van de Veiligheid van de Staat in het gedrang, terwijl
     dit kennisniveau net door de geheimhoudingsplicht beschermd
     wordt.

     Ook aan uw vraag tot inzage en kopie van het document dat wordt
     vermeld in punt 4) kan niet tegemoet gekomen worden, gezien het
     geheel niet duidelijk is over welk document dit zou gaan, zo het al
     zou bestaan. Ik wijs uw vraag tot inzage en kopie van dit document
     dan ook af op grond van artikel 6, § 3, 4° van de wet openbaarheid
     van bestuur, omdat het kennelijk te vaag is geformuleerd. Het is niet
     aan de Veiligheid van de Staat om te speculeren over “een rapport”
     waartoe een journalist inzage zou hebben gehad.”

1.3. Omdat zij het niet eens is met de argumenten die de Veiligheid van
de Staat inroept, vraagt meester Valérie De Schepper bij e-mail en brief
van 2 december 2019 dat de Veiligheid van de Staat zijn beslissing zou
heroverwegen. Bij e-mail en brief van dezelfde dag vraagt zij de
Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna de
Commissie, om een advies.

2. De ontvankelijkheid van de aanvraag

De Commissie is van oordeel dat het verzoek om advies ontvankelijk is.
De aanvrager heeft immers voldaan aan de vereiste van de gelijktijdigheid
van het verzoek tot heroverweging aan de Veiligheid van de Staat en van
het verzoek om advies aan de Commissie zoals voorgeschreven door
artikel 8, § 2 van de wet van 11 april 1994 ‘betreffende de openbaarheid
van bestuur’.

3. De gegrondheid van de aanvraag

Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 huldigen
principieel het recht van toegang tot alle bestuursdocumenten. De toegang
tot bestuursdocumenten kan slechts worden geweigerd wanneer één of
meer uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden ingeroepen die
zich bevinden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen in
concreto en op pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts
uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend geïnterpreteerd moeten
                                                                           5

worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997, overweging
B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15 september 2004,
overweging B.3.2). Uitzonderingsgronden moeten steeds beperkend
worden geïnterpreteerd.

De Commissie stelt vast dat er bij de beoordeling een onderscheid moet
worden gemaakt tussen de documenten gevraagd onder (1) en de overige
documenten.

Voor het eerste document geldt dat het gaat om geclassificeerde
documenten. Voor zover deze documenten zijn geclassificeerd in
overeenstemming met artikel 3 en 4 van de wet van 11 december 1998
‘betreffende de classificatie en de              veiligheidsmachtigingen,
veiligheidsattesten en veiligheidsadviezen’ (hierna wet van 11 december
1998), moet toepassing worden gemaakt van artikel 26, § 1 van deze wet
die stelt dat de wet van 11 april 1994 ‘betreffende de openbaarheid van
bestuur’ (hierna: de wet van 11 april 1994) niet van toepassing is op
informatie, documenten of gegevens, materieel, materialen of stoffen, in
welke vorm ook, die met toepassing van de bepalingen van deze wet
geclassificeerd zijn. Voor deze geclassificeerde documenten geldt dat
iemand in principe slechts toegang kan krijgen tot deze documenten op
grond van de bepalingen van de wet van 11 december 1998. De Veiligheid
van de Staat heeft in dit geval terecht de toegang tot de gevraagde
documenten geweigerd.

Voor het weigeren van de toegang tot de documenten vermeld onder (2)
en (3) roept de Veiligheid van de Staat twee uitzonderingsgronden in,
meer bepaald artikel 6, § 1, 4° en artikel 6, § 2, 2° van de wet van 11 april
1994.

De uitzonderingsgrond vermeld in artikel 6, § 1, 4° van de wet van 11 april
1994 is een relatieve uitzonderingsgrond, wat betekent dat zelfs als
bepaalde informatie onder de bescherming van een bepaald opgesomd
belang valt, dit op zich onvoldoende is om de openbaarmaking te
weigeren. Dit kan pas na een belangenafweging waarbij vast komt te staan
dan het belang van de openbaarheid niet zwaarder weegt dan het
beschermde belang.

Het belang dat door artikel 6, § 1, 4° van de wet van 11 april 1994 wordt
beschermd, zijn de openbare orde, de veiligheid of de verdediging van het
                                                                           6

land. Dit belang kan niet in abstracto worden ingeroepen, maar moet
concreet worden gemotiveerd. Het Grondwettelijk Hof wijst in zijn arrest
nr. 167/2018 van 29 november 2018 er nogmaals op dat wanneer de
Grondwetgever artikel 32 van de Grondwet heeft aangenomen, werd
onderstreept dat de uitzonderingsgronden op dat recht in beginsel een
onderzoek geval per geval van de verschillende aanwezige belangen
vereisen: telkens moet in concreto het belang van de openbaarmaking
worden afgewogen tegen het belang beschermd door een
uitzonderingsgrond. (B.7.4) Artikel 32 van de Grondwet vereist dat
uitzonderingen strikt worden geïnterpreteerd en geval per geval worden
gerechtvaardigd zodat het beginsel van de administratieve transparantie
niet wordt uitgehold. (B.12.2).

De motivering die de Veiligheid van de Staat aanvoert is algemeen van
aard die ze ook voor andere vragen om toegang inroept en laat niet toe om
in te zien in de mate de openbaarmaking van de gevraagde documenten
schade zou kunnen toebrengen aan de openbare orde, de veiligheid en de
verdediging van het land. Er wordt immers enkel het volgende gesteld:
“Het openbaar maken van het actuele kennisniveau van de Veiligheid van
de Staat kan schade toebrengen aan de veiligheid van het land, gezien
individuen en groeperingen gebruik kunnen maken van deze informatie
om hun gedrag aan te passen. Afwegende het belang van de veiligheid van
het land en het publieke belang, bij openbaarheid, acht ik het eerste
zwaarder voor wat betreft de documenten die worden vermeld in punten
2) en 3)”. Los van het feit dat de Veiligheid van de Staat geen concrete
motivering geeft voor het inroepen van deze uitzonderingsgrond, maakt
ze evenmin duidelijk of het risico dat zij aanhaalt louter potentieel is, dan
wel een reëel risico vormt. De Raad van State heeft geoordeeld dat enkel
een reëel risico kan worden aanvaard.

Uit de ingeroepen motivering blijkt bovendien dat deze
uitzonderingsgrond niet voor alle informatie geldt die in deze
bestuursdocumenten aanwezig is. Er wordt gesteld dat de verwevenheid
van de informatie en de openbaarmaking van delen ervan tot misvattingen
aanleiding kan geven en dat het ook niet in het belang van en goede en
democratische bestuursvoering is als deze fragmentarische informatie zou
betrokken worden in de publieke discussie. Artikel 6, § 4 van de wet van
11 april 1994 bepaalt daarover het volgende: “Wanneer in toepassing van
de §§ 1 tot 3 een bestuursdocument slechts voor een deel aan de
openbaarheid moet of mag worden onttrokken, wordt de inzage, de uitleg
                                                                           7

of de mededeling in afschrift tot het overige deel beperkt.” In tegenstelling
tot de wet van 5 augustus 2006 betreffende de toegang van het publiek tot
milieu-informatie die de gedeeltelijke openbaarmaking verbindt aan de
voorwaarde dat de onder een uitzonderingsgrond vallende informatie kan
worden gescheiden van de overige informatie, geldt deze voorwaarde niet
in de wet van 11 april 1994. Evenmin is het toepassen van deze bepaling
onderworpen aan de vereiste dat de openbaarmaking van de overige
informatie tot misvatting aanleiding kan geven. De weigering om alle
informatie openbaar te maken, ook al valt slechts bepaalde informatie
onder een uitzonderingsgrond, vindt dan ook geen verantwoording.

Daarnaast roept de Veiligheid van de Staat artikel 36 in van de wet van 30
november 1998 ‘houdende regeling van de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten’ (hierna: wet van 30 november 1998), in combinatie
met artikel 6, § 2, 2° van de wet van 11 april 1994 om de openbaarmaking
te weigeren. Artikel 6, § 2, 2° bepaalt dat een federale of niet-federale
administratieve overheid de vraag om inzage, uitleg of mededeling in
afschrift van een bestuursdocument, die met toepassing van deze wet is
gedaan, afwijst, wanneer de openbaarmaking van het bestuursdocument
afbreuk doet: (…) aan een bij wet ingestelde geheimhoudingsverplichting.
Artikel 36 van de wet van 30 november 1998 luidt als volgt:

     Ҥ 1. Onverminderd artikel 19 is iedere agent alsmede iedere persoon
     die, in welke hoedanigheid ook, zijn medewerking verleent aan de
     toepassing van deze wet, verplicht de geheimen te bewaren die hem
     zijn toevertrouwd in de uitoefening van zijn opdracht of zijn
     medewerking.
      § 2. Het geheim blijft bestaan zelfs wanneer de agenten hun functie
     hebben neergelegd of de personen hun medewerking met de
     diensten hebben stopgezet.”

Het is duidelijk dat de in artikel 36 opgelegde geheimhoudingsplicht enkel
betrekking heeft op de agenten van de veiligheids- en informatiediensten
en zich niet uitstrekt tot de Veiligheid van de Staat als federale
administratieve overheid. Als hierin een ruimere invulling zou kunnen
worden gelezen, dan zou dit gelijkstaan met het opleggen van een
algemene uitzonderingsgrond. Hierover zegt het Grondwettelijk Hof in
zijn arrest nr. 167/2018 van 29 november 2018 dat een algemene een
absolute uitzondering op het recht op openbaarheid van
bestuursdocumenten een onevenredige beperking inhoudt van het recht
                                                                         8

op openbaarheid van bestuursdocumenten zoals gewaarborgd bij artikel
32 van de Grondwet (B.14) en voor gevolg zou hebben dat de Veiligheid
van de Staat als instelling aan de openbaarheid van bestuur zou worden
onttrokken. De Commissie is dan ook van oordeel dat artikel 6, § 2, 2° in
combinatie met artikel 36 van de wet van 30 november 1998 in casu niet
worden ingeroepen om de openbaarmaking van de gevraagde
bestuursdocumenten te weigeren.

Tot slot, roept de Veiligheid van de Staat voor het document vermeld
onder (4) in dat de aanvraag kan worden afgewezen op grond van artikel
6, § 3, 4° van de wet van 11 april 1994. Deze bepaling stelt het volgende:
“Een federale administratieve overheid mag een vraag om inzage, uitleg of
mededeling in afschrift van een bestuursdocument afwijzen in de mate dat
de vraag: (…) 4° kennelijk te vaag geformuleerd is.” De Commissie wijst
erop te wijzen dat deze uitzonderingsgrond niet zonder meer kan worden
ingeroepen. Het betreft immers een facultatieve uitzonderingsgrond die
moet worden gelezen in het licht van de door de Grondwet gewaarborgde
principiële openbaarheid van alle bestuursdocumenten. Hieruit vloeit
voort dat een verhoogde motiveringsplicht geldt. Het criterium om te
beoordelen of er sprake is van een kennelijk te vaag geformuleerde
aanvraag is dat een ambtenaar die vertrouwd is met de materie
hoegenaamd niet weet tot welk bestuursdocument de aanvrager toegang
wenst te krijgen.

Brussel, 16 december 2019.




   F. SCHRAM                                               K. LEUS
   secretaris                                             voorzitster