Date: 5/09/2019

• Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2019/ADVIES-2019-106.pdf
• Copie locale: advies-2019-106.pdf

 Commissie voor de toegang tot en het
 hergebruik van bestuursdocumenten

       Afdeling openbaarheid van bestuur




                    5 september 2019




                  ADVIES 2019-106

met betrekking tot het verkrijgen van een afschrift van
 alle stukken die een accountant heeft aangebracht in
 het kader van een tuchtonderzoek ten laste van hem

                     (CTB/2019/102)
                                                                           2

   1. Een overzicht

1.1. Bij e-mail van 2 september 2019 vraagt de heer X om een volledige
(digitale) kopie te ontvangen van het Instituut van de Accountants en de
Belastingconsulenten (IAB) van alle stukken die IAB accountant Y heeft
aangebracht in het kader van een tuchtonderzoek ten laste van hem.

1.2. Bij e-mail van 2 september 2019 weigert het Instituut van de
Accountants en de Belastingconsulenten de toegang tot de gevraagde
documenten omdat in het kader van een tuchtprocedure de klager geen
partij is in het geding.

1.3. Omdat hij het niet eens is met dit standpunt dient de heer X bij e-mail
van 2 september 2019 een verzoek tot heroverweging in bij het Instituut
van de Accountants en de Belastingconsulenten. Bij brief van dezelfde dag
vraagt hij de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna
Commissie genaamd, het volgende:
- het voeren van een grondig onderzoek naar de manier van werken van
het IAB inzake klachten lastens IAB accountants;
- informatie te vernemen over welke extra stappen hij kan zetten om het
IAB te verplichten hem volledige toegang te verschaffen tot alle
documenten en dossiers binnen het IAB waarin hij betrokken partij is;
- te vernemen hoe hij ten volle zijn rechten kan benutten als hij geen
toegang tot beide documenten krijgt.

   2. De ontvankelijkheid van de aanvraag

De Commissie is van oordeel dat het verzoek om advies ontvankelijk is in
de mate het verzoek om advies zich situeert binnen het kader van zijn
administratief beroep ingesteld tegen de initiële beslissing waarbij zijn
verzoek tot het bekomen van een volledige (digitale) kopie wordt
geweigerd én voor zover het voorwerp van het beroep overeenstemt met
het voorwerp van zijn oorspronkelijk verzoek. Het verzoek tot
heroverweging bij het Instituut van de Accountants en de
Belastingconsulenten en het verzoek om advies aan de Commissie zijn
zoals artikel 8, § 2 van de wet van 11 april 1994 ‘betreffende de
openbaarheid van bestuur’ (hierna: wet van 11 april 1994) voorschrijft,
gelijktijdig ingediend. Het verzoek is evenwel niet ontvankelijk voor
zover het voorwerp in het kader van het beroep ruimer is geformuleerd
                                                                         3

en voor zover het gaat om vragen die buiten het kader vallen van de
adviesbevoegdheid die de wet van 11 april 1994 de Commissie toekent in
het kader van artikel 8, § 2 van die wet.

3. De gegrondheid van de aanvraag

3.1. De kwalificatie als federale administratieve overheid

Om de gegrondheid van de adviesvraag te kunnen beoordelen, dient in de
eerste plaats te worden nagegaan of de tuchtcommissie van het Instituut
van de Accountants en de Belastingconsulenten een federale
administratieve overheid in de zin van de wet van 11 april 1994, is. Het
recht van toegang zoals gegarandeerd door artikel 32 van de Grondwet en
de wet van 11 april 1994 geldt slechts ten aanzien van
bestuursdocumenten. Een bestuursdocument is “alle informatie, in welke
vorm ook, waarover een administratieve overheid beschikt” (zie artikel 1,
tweede lid, 2° van de wet). Een administratieve overheid wordt door de
wet van 11 april 1994 gedefinieerd als “een administratieve overheid als
bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State”
(zie artikel 1, tweede lid, 1° van de wet).

Grondrecht als uitgangspunt

Het is belangrijk voor ogen te houden wat het doel van de grondwetgever
was toen hij de openbaarheid van bestuur in de Grondwet opnam.

In de Verklarende Nota bij artikel 24ter, het huidige artikel 32 van de
Grondwet, is duidelijk vermeld dat “De principes vastgesteld in het
voorgestelde artikel gelden ten aanzien van alle administratieve
overheden. De concrete invulling van dit begrip zal naderhand gebeuren.
Aangezien hier een fundamenteel recht wordt toegekend, zal hierbij een
zo breed mogelijke interpretatie worden gehanteerd. Met name kan
verwezen worden naar artikel 14 van de wetten op de Raad van State en
de rechtspraak van de Raad van State dienaangaande.” (Parl. St. Kamer,
B.Z. 1992-1993, 839/1, 5).

De grondwetgever had dus onmiskenbaar een ruim personeel
toepassingsgebied op het oog, maar liet de invulling over aan de wetgever.
Gelet op het gegeven dat het om een grondrecht gaat, moet de wetgever
voor een zo ruim mogelijke invulling kiezen. Bovendien mag de wetgever
                                                                              4

wanneer hij om het personeel toepassingsgebied in te vullen voor het
begrip “administratieve overheid” kiest, dit begrip niet zo beperkt invullen
dat de wet in strijd zou zijn met het brede toepassingsgebied dat de
grondwetgever voor ogen had.

Toepassingsgebied van de federale openbaarheidswet

De wet van 11 april 1994 is op grond van artikel 1, eerste lid, ervan, van
toepassing op:
   a) de federale administratieve overheden;
   b) de administratieve overheden andere dan de federale
       administratieve overheden doch slechts voor zover deze wet op
       gronden die tot de federale bevoegdheid behoren, de openbaarheid
       van bestuursdocumenten verbiedt of beperkt.

Een administratieve overheid wordt door de wet gedefinieerd als “een
administratieve overheid als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde
wetten op de Raad van State” (artikel 1, tweede lid, 1° van de wet).

Notie (federale) «administratieve overheid»

In de memorie van toelichting bij het wetsontwerp dat de federale
openbaarheidswet is geworden (Parl. St. Kamer, 1992-1993, 1112/1, 8-11),
werd de notie «administratieve overheid» als volgt verduidelijkt:

         “Voor de bepaling van de notie “administratieve overheden” wordt
gesteund op artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State en
bijgevolg op de uitgebreide jurisprudentie terzake van de Raad van State. Dit
biedt het belangrijke voordeel dat het toepassingsgebied van de wet mee zal
evolueren met de nieuwe ontwikkelingen die zich in de wetgeving en de
administratieve praktijk voordoen. Bovendien verschaft de rechtspraak van de
Raad van State een duidelijk houvast en worden criteria gehanteerd die volledig
aansluiten bij de doelstelling van deze wet, namelijk de bestuurde in zijn
verhouding tot het bestuur, welke vorm dat ook aanneemt, recht te geven op
openbaarheid. De criteria van de Raad van State zijn, positief gesteld en niet-
cumulatief: uitoefening van een taak van algemeen belang, over dwingende
beslissingsbevoegdheid beschikken, betrokkenheid van de overheid bij de
oprichting of erkenning, controle door de overheid, beschikken over bepaalde
prerogatieven van de openbare macht en, negatief: niet behoren tot de
wetgevende of de rechterlijke macht.
                                                                              5

        Nieuw tegenover de bestaande rechtspraak van de Raad van State is dat
voor de toepassing van de hier voorgestelde wet bovendien zal moeten worden
afgebakend welke van de administratieve overheden als federale administratieve
overheden moeten worden beschouwd en welke als niet-federale
administratieve overheden. De federale administratieve overheden zijn, aldus de
Raad van State in zijn advies met betrekking tot onderhavig wetsontwerp, de
federale administraties, de openbare instellingen en ermee vergelijkbare
openbare diensten welke onder een federale administratieve overheid
ressorteren, alsmede de private personen welke door een federale overheid ten
gevolge van andere dan toevallige gebeurtenissen met het uitoefenen van een
federale openbare dienstverlening zijn belast. Tot het federale niveau wordt
eveneens gerekend het personeel van de provincies dat afhangt van de federale
overheid inbegrepen de arrondissementscommissarissen.
        De niet-federale administratieve overheden zijn deze die deel uitmaken
van andere bestuursniveau’s – de Gemeenschappen en de Gewesten, de
provincies en de gemeenten, zoals daar zijn de diensten van de Gemeenschappen,
de Gewesten of de Gemeenschapscommissies of de instellingen door hen
opgericht, privé-personen die een taak van algemeen belang uitvoeren die
behoort tot de bevoegdheidssfeer van de Gemeenschappen of Gewesten, de
gemeentelijke en provinciale organen, de intercommunales, de O.C.M.W.’s, de
polders en wateringen, de kerkfabrieken, enz..
        Wat het federale niveau betreft, heeft de Raad van State steeds als
administratieve overheden bestempeld : de organen van het centrale
rijksbestuur, zoals de Koning, de Ministers en bepaalde bij delegatie handelende
ambtenaren die een beslissingsbevoegdheid bezitten zoals de Vaste
Wervingssecretaris.
         Voor wat de Koning als administratieve overheid betreft, moet
beklemtoond worden dat Hij dit slechts is met betrekking tot aangelegenheden
waarvoor een Minister de verantwoordelijkheid draagt (cf. artikel 64 van de
Grondwet) en geenszins persoonlijk als administratieve overheid kan worden
beschouwd. De stukken en de correspondentie die berusten bij het Staatshoofd
vallen geenszins onder toepassing van deze wet.
         Kabinetsleden zijn evenmin administratieve overheden : zij zijn de
persoonlijke medewerkers van de Ministers en kunnen zich niet in hun plaats
stellen om beslissingen te nemen waarvoor de Ministers bevoegd zijn. Aangezien
en in zoverre zij geen bevoegdheid bezitten om bindend op te treden tegenover
derden, zijn zij, volgens de Raad van State, derhalve niet als administratieve
overheid te beschouwen.
       De organen van dienstgewijze gedecentraliseerde instellingen die een
autonome beslissingsbevoegdheid bezitten, zijn wel als administratieve overheid
te beschouwen. Zij werden door de overheid opgericht om in een dienst van
algemeen nut te voorzien en zijn daarbij onder de hoge leiding van de overheid
                                                                                  6

geplaatst. Het betreft onder meer de Algemene Spaar- en Lijfrentekas, de
Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, de Rijksdienst voor Kinderbijslag voor
Werknemers, de Bankcommissie, enzovoort.
         Naast deze openbare instellingen stricto senso zijn ook de instellingen die
door de overheid of door toedoen van de overheid tot stand werden gebracht om
in een openbare dienst te voorzien en waarvan particulieren of private
vennootschappen deel uitmaken of die opgericht zijn in de vorm van een
handelsvennootschap als administratieve overheid te beschouwen. Het betreft
ondermeer het Gemeentekrediet van België.
         Vragen rijzen met betrekking tot de zogenaamde ondernemingen met
gemengd beheer die door de openbare overheid tot stand zijn gebracht en een
openbare dienst of een dienst van algemeen belang waarnemen en waarvoor,
zowel wat de samenstelling van het kapitaal als wat het beheer van de
onderneming betreft, een beroep gedaan wordt op de medewerking van
particulieren. Het betreft de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen,
de Nationale Bank van België, S.A.B.E.N.A., en andere.
         Het antwoord op de vraag of zij als administratieve overheid moeten
worden beschouwd, leidt de Raad van State af uit de ontleding van de bijzondere
wetten die het statuut van die organismen regelen. De recente wijzigingen met
betrekking tot het statuut van de autonome overheidsbedrijven kunnen dus
aanleiding geven tot een herziening van de rechtspraak terzake, wat trouwens
eveneens geldt tegenover de openbare kredietinstellingen.
         Samen met deze organismen, dient de vraag gesteld te worden naar het
karakter van administratieve overheid van organismen die uit particulier
initiatief zijn ontstaan maar die met een taak van algemeen belang zijn belast.
         Ten aanzien van deze organismen, die als dusdanig geen administratieve
overheid zijn, maar wel met publiekrechtelijk gezag beklede beslissingen kunnen
nemen die vatbaar zijn voor vernietiging door de Raad van State, is de wet
betreffende de openbaarheid van bestuur slechts van toepassing ten aanzien van
die aangelegenheden waarvoor het organisme het karakter van administratieve
overheid heeft. Voor de ondernemingen van gemengd beheer betreft dit
bijvoorbeeld de bevoegdheid die wordt uitgeoefend met betrekking tot het
personeel.
                 Ook openbare adviesorganen (zoals de Centrale raad voor het
Bedrijfsleven, de Hoge Raad voor de Middenstand, de Nationale Arbeidsraad)
zijn aan deze gevolgtrekking onderworpen: zij zijn geen administratieve
overheid wanneer zij adviezen verstrekken maar wel bij de uitoefening van hun
beslissingsmacht ten aanzien van hun personeel. Enkel ten aanzien van deze
aangelegenheid zijn zij onderworpen aan de toepassing van deze wet.
         Hierbij moet beklemtoond worden dat het bovenstaande slechts geldt
voor deze organismen die niet als dusdanig een administratieve overheid zijn en
deze kwalificatie slechts verkrijgen in de mate waarin zij met publiekrechtelijk
                                                                              7

gezag beklede beslissingen nemen. Slechts voor deze organismen geldt de
openbaarheid enkel ten aanzien van die aangelegenheden waarvoor het
organisme het karakter van administratieve overheid bezit.
         Dit geldt dus niet voor de organismen en instellingen die door de Raad
van State in hun geheel als administratieve overheid worden beschouwd. Bij deze
instellingen of organismen is de vraag of een document betrekking heeft op een
aangelegenheid die onderworpen is aan het wettigheidstoezicht van de Raad van
State irrelevant. Alle documenten die berusten bij dergelijke administratieve
overheid zijn bestuursdocumenten, en in principe openbaar.”

Uit die toelichting blijkt enerzijds de bedoeling van de wetgever om, door
voor de invulling van het begrip “administratieve overheid” te verwijzen
naar artikel 14 van de wetten op de Raad van State en de daarop betrekking
hebbende rechtspraak, het toepassingsgebied van de wet van 11 april 1994
de mogelijke ontwikkeling van die rechtspraak te laten volgen. De
wetgever koos immers voor een “evolutief” begrip, waarbij voldoende
rekening kon worden gehouden met maatschappelijke evoluties. Omdat
het begrip “administratieve overheid” in artikel 14 van de wetten op de
Raad van State zelf niet wordt gedefinieerd, is de invulling die er in de
Memorie van Toelichting aan wordt gegeven een weergave van een
tijdgebonden situatie en bovendien een interpretatie van de bestaande
rechtspraak. De evolutie die zich op dat moment voltrok in de rechtspraak
was veeleer uitbreidend, al werd niet uitgesloten dat toekomstige
rechtspraak in beperkende zin zou evolueren als de aard van een bepaald
organisme in de toekomst zou wijzigen.

Anderzijds blijkt dat een onderscheid dient gemaakt te worden tussen
zogenaamde “organieke” en “functionele” openbare diensten. Terwijl alle
documenten die berusten bij organismen en instellingen die in hun geheel
als administratieve overheid worden beschouwd (organieke openbare
diensten, o.a. de federale administraties) als bestuursdocumenten dienen
te worden beschouwd en dus openbaar zijn, geldt voor organismen die
niet als zodanig een administratieve overheid zijn (functionele openbare
diensten) de openbaarheid enkel ten aanzien van die aangelegenheden,
waarvoor een dergelijk organisme het karakter van administratieve
overheid bezit. Wat die laatste categorie betreft gaat het in het bijzonder
om de organismen die uit particulier initiatief zijn ontstaan maar die met
een taak van algemeen belang zijn belast, om ondernemingen met
gemengd beheer en om een specifieke categorie van adviesorganen,
namelijk de openbare adviesorganen (in A. MAST e.a., Overzicht van het
                                                                         8

Belgisch Administratief Recht, Mechelen, Kluwer, 2017, p. 132,
omschreven als “de met een louter adviserende bevoegdheid belaste
lichamen […] waaraan de wetgever rechtspersoonlijkheid en een
patrimoniale en budgettaire zelfstandigheid heeft verleend”; op federaal
niveau gaat het, bijvoorbeeld, om de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven,
de Hoge Raad voor de Middenstand en de Nationale Arbeidsraad).

De invulling van het begrip “administratieve overheid” is sedert de
totstandkoming van de openbaarheidswet geëvolueerd. Het Hof van
Cassatie heeft geoordeeld dat door de overheid opgerichte of erkende
instellingen, die belast zijn met een openbare dienst en niet behoren tot
de rechterlijke of wetgevende macht, in beginsel administratieve
overheden zijn, in zoverre hun werking door de overheid wordt bepaald
en gecontroleerd én zij beslissingen kunnen nemen die derden binden (zie
in het bijzonder: Cass. 14 februari 1997, nr. C.96.0211.N; Cass. 10
september 1999, nr. C.98.0141.F; Cass. 6 september 2002, nr. C.01.0382.N;
voor commentaar in de rechtsleer, zie onder meer: S. BAETEN, “Variaties
op verzelfstandigingsthema’s: enkele bedenkingen over de tweewegenleer
en het annulatiecontentieux naar aanleiding van het Cassatiearrest van
8 november 1996”, C.D.P.K. 1999, 83-102; M. BOES, “De administratieve
overheid: een ondefinieerbaar begrip?”, Ad amicissimum amici scripsimus.
Vriendenboek Raf Verstegen, Brugge, die Keure, 2004, 27-30; MAST, o.c.,
nrs. 1017-1020; P. NIHOUL, “La notion d’autorité administrative: retour à
l’orthodoxie”, Adm. Publ., 2001, 78-85; J.M. PIRET, “La notion d’autorité
administrative”, Adm. Publ., 1999, 236-238; F. VANDENDRIESSCHE, “De
invulling van het begrip administratieve overheid na de arresten
Gimvindus en BATC van het Hof van Cassatie”, R.W., 2000-2001, 497-
506; S. VAN GARSSE, “De ‘harmonicabewegingen’ van het begrip
administratieve overheid”, Tijdschrift voor Gemeenterecht, 2002, 308-
313). Daarbij heeft het Hof van Cassatie weliswaar de nadruk gelegd op
het (functionele) criterium beslissingen te kunnen nemen die derden
binden, doch daaruit kan niet worden afgeleid dat de bevoegdheid om
beslissingen te kunnen nemen die derden binden in alle gevallen een
noodzakelijke voorwaarde is om van een administratieve overheid te
kunnen spreken. Bovendien mag niet uit het oog worden verloren dat de
arresten van het Hof van Cassatie steeds betrekking hadden op
privaatrechtelijke instellingen.

3.2.De kwalificatie van de Raad van het Instituut van de Accountants en
    de Belastingconsulenten en van de tuchtcommissie van datzelfde
                                                                           9

   Instituut opgericht bij artikel 2 van de wet van 22 april 1999
   ‘betreffende de boekhoudkundige en fiscale beroepen’

Uit de rechtspraak van de Raad van State blijkt dat wanneer de Raad van
het Instituut van de Accountants en de Belastingconsulenten (en de
commissie van beroep van het IAB) niet als administratief rechtscollege
optreden wanneer zij uitspraak doen over een verzoek tot toekenning van
de hoedanigheid van belastingconsulent, maar als een administratieve
overheid (zie o.m. RvS arrest nr. 167.200 van 29 januari 2007; RvS arrest
nr. 200.570 van 8 februari 2010; RvS arrest nr. 200.571 van 8 februari 2010;
RvS arrest nr. 213.922 van 16 juni 2011). De hoedanigheid van de
commissie van beroep blijkt evenwel van een andere aard te zijn met
betrekking tot tuchtaangelegenheden.

Een klacht tegen een accountant of een belastingconsulent kan bij de Raad
van het Instituut worden ingediend door de procureur-generaal bij het hof
van beroep, door de Minister van Financiën, met betrekking tot de
activiteiten bedoeld in artikel 38 van de wet van 22 april 1999 ‘betreffende
de boekhoudkundige en fiscale beroepen’, of door een belanghebbende.
De Raad van het Instituut onderzoekt de klacht. Als hij van oordeel is dat
er tegen de aangeklaagde accountant of belastingconsulent onvoldoende
bezwaren bestaan, verklaart hij dat er geen reden is tot vervolging. Als hij
van oordeel is dat er voldoende bezwaren bestaan, verwijst hij die persoon
naar de tuchtcommissie. Ingeval van verwijzing doet de Raad zijn dossier
aan de tuchtcommissie toekomen.

De beroepstucht over accountants en belastingconsulenten wordt geregeld
door de wet van 22 april 1999 ‘betreffende de beroepstucht voor
accountants en belastingconsulenten’ en wordt in eerste aanleg
gehandhaafd door een tuchtcommissie. Deze tuchtcommissie bestaat uit
twee kamers, een Nederlandstalig een Franstalige. Elke kamer is
samengesteld uit een voorzitter die rechter is in de rechtbank van
koophandel en twee door de Raad van het Instituut aangewezen leden met
dezelfde hoedanigheid(-heden) als het betrokken lid. De voorzitter wordt
benoemd door de Koning op de voordracht van de minister van Justitie.
Artikel 5, § 3 van de wet van 22 april 1999 kent indirect een inzagerecht
toe aan de betrokkene aangezien in de brief waarin de betrokkene wordt
verzocht voor de commissie te verschijnen, hierin onder meer moeten
worden vermeld de ten laste gelegde feiten en de mogelijkheid tot inzage
van het dossier.
                                                                         10



Hoger beroep tegen de beslissingen van de tuchtcommissie kan worden
ingesteld bij de commissie van beroep. Tegen de beslissing van de
commissie van beroep kan vervolgens een cassatieberoep worden
ingesteld overeenkomstig de bepalingen van het vierde deel, boek III, titel
IVbis, van het Gerechtelijk Wetboek. Volgens artikel 7, § 4 van de
eerdergenoemde wet van 22 april 1999 moet de betrokkene de
mogelijkheid krijgen tot inzage van het dossier.

Het Instituut van de Accountants en de belastingconsulenten en haar
organen is geen administratieve overheid wanneer de wetgever tegen de
beslissingen van deze organen een cassatieberoep openstelt. Documenten
die op deze beslissingen betrekking hebben vallen dan ook niet onder het
toepassingsgebied van de wet van 11 april 1994.




Brussel, 5 september 2019.




   F. SCHRAM                                                K. LEUS
   secretaris                                              voorzitster