Date: 13/02/2017

• Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2017/ADVIES-2017-13.pdf
• Copie locale: advies-2017-13.pdf

Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten

     Afdeling openbaarheid van bestuur




                  13 februari 2017




               ADVIES 2017-13

 met betrekking tot de weigering om een kopie te
verstrekken van documenten met betrekking tot de
       applicatie/website ‘kadasterfinder.be’
                   (CTB/2017/6)
                                                                              2

1. Een overzicht

1.1. Bij mail van 29 november 2016 vraagt de heer X aan de FOD Financiën
om volgende documenten te verkrijgen bij voorkeur in digitaal formaat:
    - De     interfacedocumenten,     functionele      analyse,     datamodel,
       webservices/wsdl, technische documentatie en vergelijkbare gegevens
       die betrekking hebben op de communicatie tussen de applicatie/website
       ‘kadasterfinder.be’ van het BIV enerzijds, en het ministerie van
       financiën anderzijds;
    - Het contract dat de gegevensuitwisseling tussen ‘kadasterfinder.be’ en de
       FOD Financiën regelt.

1.2. Bij mail van 23 december 2016 antwoordt de FOD Financiën in
hoofdzaak negatief op de aanvraag omdat de aanvraag betrekking heeft op twee
aspecten:
    - enerzijds het aspect waarbij het Beroepsinstituut van Vastgoedmakelaars
       (BIV) gebruik maakt van de kadastrale plannen;
    - anderzijds het aspect waarbij het BIV patrimoniumgegevens opvraagt via
       een beveiligde ICT-structuur.

Wat betreft de mededeling van de kadastrale plannen is de informatie
openbaar. De GADGIS-viewer toepassing biedt de mogelijkheid om de laatste
fiscale toestand van de kadastrale percelen en gebouwen te raadplegen. De
CADGIS databank wordt samengesteld uit de afzonderlijke CADMAP
kadastrale perceelplannen. De FOD Financiën, Algemene Administratie van de
Patrimoniumdocumentatie is beheerder van deze toepassing. Het gebruik is
gebonden aan specifieke voorwaarden. Via deze toepassing kan iemand officiële
kadastrale uittreksels aanvragen. Het BIV heeft geen geprivilegieerde toegang
tot de plannen en maakt hierbij gebruik van de informatie die publiek
beschikbaar is gemaakt.

Wat betreft het tweede aspect meent de FOD Financiën volgende
uitzonderingsgronden in te roepen ten aanzien van de interfacedocumenten,
functionele analyse, datamodel, webservices/wsdl, technische documentatie en
vergelijkbare gegevens die betrekking hebben op de communicatie tussen de
applicatie/website ‘kadasterfinder.be’:
    a. Artikel 6, § 1, 2° en artikel 6, § 2, 1° van de wet van 11 april 1994

Artikel 6, § 1, 2° van de wet van 11 april 1994 bepaalt dat een administratieve
overheid de vraag om toegang tot een bestuursdocument afwijst, als ze heeft
vastgesteld dat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de
bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden van de bestuurden. Eén
van de fundamentele rechten en vrijheden van de bestuurden is het recht op de
                                                                              3

vrijwaring van de persoonlijke levenssfeer zoals onder meer opgenomen in
artikel 8 EVRM en artikel 22 van de Belgische Grondwet. De FOD Financiën
beheert heel wat gegevens die de persoonlijke levenssfeer van de burgers
betreffen. Dit is in het bijzonder het geval voor de gegevens die betrekking
hebben op de uitwisseling tussen de FOD Financiën en het BIV waarop de
aanvraag betrekking heeft. Met het oog op de aan de FOD Financiën opgelegde
veiligheidsvoorschriften is het bijgevolg aangewezen om de basisdocumenten
inzake ICT niet zonder meer aan eenieder te verlenen die daarom vraagt. Dit
zou ander het fundamenteel grondrecht van de burgers die de gegevens aan de
overheid hebben toevertrouwd ernstig kunnen schaden (en op grote schaal
gevolgen hebben). Inbreuken op de beveiliging van informatica die de
persoonsgegevens bevatten worden zo gemakkelijker gemaakt. De
infrastructuur wordt kwetsbaarder. De documenten waartoe toegang wordt
gevraagd (voor zover ze bestaan) bevatten immers sleutelinformatie in dit
opzicht. Het belang van de burger (verzamelde burgers over wie er
persoonsgegevens worden uitgewisseld) weegt in dit verband ruimschoots op
tegen het individuele belang van een individuele burger die om de
openbaarheid verzoekt op basis van de wet van 11 april 1994.

Artikel 6, § 2, 1° van de wet van 11 april 1994 bepaalt dat een administratieve
overheid de toegang van een bestuursdocument afwijst, als de openbaarmaking
van het bestuursdocument afbreuk doet aan de persoonlijke levenssfeer, tenzij
de betrokken persoon hiermee heeft ingestemd. Er wordt weliswaar geen
toegang gevraagd tot de persoonsgegevens zelf, maar enkel tot de
basisdocumenten inzake informatica die de uitwisseling van de
persoonsgegevens tussen de FOD Financiën en het BIV regelen. Zoals hiervoor
vermeld dient er rekening gehouden te worden met het feit dat de publieke
ontsluiting van deze documenten een directe impact heeft op de bescherming
en beveiliging van persoonsgegevens. De FOD Financiën kan zich daarbij
moeilijk verlaten op de eventuele goede intenties van de aanvragers.

   b. Artikel 6, § 1, 6° van de wet van 11 april 1994

Het vrijgeven van de ICT-infrastructuur waarop de gegevensuitwisseling is
gesteund en die een aanzienlijke economische investering heeft gevergd van de
zijde van de FOD Financiën en van de zijde van het BIV brengt met zich mee
dat er schade aan deze investering kan worden gebracht (veiligheid,
vertrouwelijkheid, …).
                                                                              4

   c. Artikel 6, § 1, 7° van de wet van 11 april 1994

De technische documenten hebben betrekking op documenten van BIV die
vertrouwelijk zijn en niet kunnen worden meegedeeld. De gegevens die van het
BIV werden ontvangen bevatten ondernemingsgegevens die vertrouwelijk aan
de overheid zijn meegedeeld.

   d. Artikel 6, § 3, 1° van de wet van 11 april 1994

De afwijzing van de openbaarmaking kan als de aanvraag een
bestuursdocument betreft waarvan de openbaarmaking om reden dat het
document niet af of onvolledig is, tot misvatting aanleiding kan geven. Het
betrokken contract dat de gegevensuitwisseling tussen de FOD Financiën en het
BIV zou moeten regelen en waarnaar verwezen wordt, is op dit ogenblik in
onderhandeling en is niet af. Het niet gevalideerde en niet ondertekende
document dat dan ook niet af is, met betrekking tot deze lopende
onderhandeling meedelen zou onmiddellijk aanleiding geven tot ernstige
misvattingen terzake. Op basis hiervan wordt dan ook afgewogen om dit
document niet publiek te maken.

1.3. Bij mail van 23 januari 2017 dient de heer X een verzoek tot heroverweging
in bij de FOD Financiën. Tegelijkertijd vraagt hij de Commissie voor de toegang
tot en het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van
bestuur, hierna Commissie genoemd, om een advies.


   2.    De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag

De Commissie is van mening dat de adviesaanvraag ontvankelijk is. De
verzoeker heeft immers voldaan aan de wettelijke vereiste van de
gelijktijdigheid van het verzoek tot heroverweging aan de FOD Financiën en
het verzoek om advies aan de Commissie.

Het advies is beperkt tot de documenten waartoe de aanvrager nog geen
toegang heeft gekregen, meer bepaald de documenten die betrekking hebben op
de gegevensuitwisseling tussen de FOD Financiën en het BIV.


   3. De gegrondheid van de adviesaanvraag

Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur huldigen principieel het recht van toegang tot alle
bestuursdocumenten. De toegang tot bestuursdocumenten kan slechts worden
                                                                              5

geweigerd wanneer het belang ontbreekt voor de toegang tot een document van
persoonlijke aard en wanneer één of meer uitzonderingsgronden kunnen of
moeten worden ingeroepen die zich bevinden in artikel 6 van de wet van 11
april 1994 en dit inroepen in concreto en op pertinente wijze kan worden
gemotiveerd. Slechts uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen
worden ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend geïnterpreteerd
moeten worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997, overweging
B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15 september 2004,
overweging B.3.2).

De Commissie stelt vast dat de FOD Financiën met uitzondering wat het
contract betreft niet duidelijk maakt op welke informatie in welk document
precies de ingeroepen uitzonderingsgronden van toepassing zijn.

Wat het contract betreft is moeilijk aan te nemen dat er al een uitwisseling van
persoonsgegevens zou plaatsvinden zonder dat hierop een contract van
toepassing zou zijn. Uitwisseling van persoonsgegevens kan immers maar
plaatsvinden dan op grond van een grondslag vermeld in artikel 5 van de wet
van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten
opzichte van de verwerking van persoonsgegevens. Het laten plaatsvinden van
gegevensuitwisseling zonder een voldoende juridische basis voor de verwerking
van deze persoonsgegevens, is dan ook uitermate problematisch. Het inroepen
van artikel 6, § 3, 1° van de wet van 11 april 1994 op grond waarvan een
federale administratieve overheid een aanvraag om toegang tot een
bestuursdocument in de mate dat de vraag een bestuursdocument betreft
waarvan de openbaarmaking, om reden dat het documenten niet af of
onvolledig is, tot misvatting aanleiding kan geven. Deze uitzonderingsgrond
kan dan ook maar worden ingeroepen wanneer nog onderhandeld wordt over
het betrokken contract en er bijgevolg nog geen uitwisseling van
persoonsgegevens plaatsvindt tussen de FOD Financiën en de ook de
machtiging van het Sectoraal Comité Federale Overheid nog niet werd
verkregen. Bovendien moet erop worden gewezen dat deze uitzonderingsgrond
niet zomaar kan worden ingeroepen. Het feit dat het een facultatieve
uitzonderingsgrond betreft heeft voor gevolg dat nog meer dan voor de
verplichte uitzonderingsgronden het geval is, de motivering uitgebreider dient
te zijn. Bovendien kan deze uitzonderingsgrond maar worden ingeroepen
wanneer niet enkel in concreto wordt aangetoond dat het bestuurdocument
nog niet afgewerkt is, maar ook dat net dit onafgewerkt zijn aanleiding tot
misvatting kan opleveren. Dit moet dan wel in concreto gebeuren wat in casu
niet het geval is.

De Commissie stelt vast dat de FOD Financiën twee uitzonderingsgronden
inroept met hetzelfde doel, namelijk het beschermen van hetzelfde belang,
                                                                                   6

meer bepaald de persoonlijke levenssfeer die de FOD Financiën meent terug te
vinden in artikel 6, § 1, 2° en artikel 6, § 2, 1° van de wet van 11 april 1994. Het
is niet mogelijk dat twee uitzonderingsgronden worden ingeroepen die
verschillend van aard zijn en die hetzelfde belang zouden beschermen. De
wetsgeschiedenis van artikel 6 van de wet van 11 april 1994 laat zien dat de
uitzonderingsgrond die betrekking heeft op de persoonlijke levenssfeer werd
afgesplitst van de uitzonderingsgrond in artikel 6, § 1, 2° van de wet van 11
april 1994 om van de uitzonderingsgrond die de persoonlijke levenssfeer
beschermt een absolute uitzonderingsgrond te maken, terwijl de andere
fundamentele rechten relatieve uitzonderingsgronden vormen. Wil de FOD
Financiën dan ook de persoonlijke levenssfeer als uitzonderingsgrond inroepen,
dan dient zij enkel artikel 6, § 2, 2° van de wet van 11 april 1994 in te roepen en
dit inroepen in concreto motiveren. De Commissie wenst verder op te merken
dat het onvoldoende is te beweren is dat er persoonsgegevens dienen
beschermd te worden. De uitzonderingsgrond kan immers enkel worden
ingeroepen wanneer in concreto wordt aangetoond dat de openbaarmaking
afbreuk doet aan de persoonlijke levenssfeer. Deze uitzonderingsgrond kan
zeker niet voor alle informatie in de gevraagde bestuursdocumenten worden
ingeroepen.

Verder roept de FOD Financiën artikel 6, § 1, 6° en artikel 6, § 1, 7° van de wet
van 11 april 1994 in om de openbaarmaking te weigeren. Artikel 6, § 1, 6° van
de wet van 11 april 1994 kan slechts worden ingeroepen wanneer een federaal
economisch of financieel belang, de munt of het openbaar krediet door de
openbaarmaking zou kunnen worden geschonden en het openbaar belang dat
gediend is met de openbaarmaking niet zwaarder doorweegt. De FOD
Financiën toont hoegenaamd niet in concreto aan in welke mate de
openbaarmaking van bepaalde informatie schade zou kunnen toebrengen aan
een federaal economisch of financieel belang. Bovendien kan de aanvrager geen
gebruik maken van deze informatie dan na een positieve reactie op een
aanvraag ingediend op grond van de wet van 4 mei 2016 inzake het hergebruik
van overheidsinformatie. In elk geval kan deze uitzonderingsgrond niet worden
ingeroepen tegenover schade die eventueel door de openbaarmaking zou
kunnen worden aangebracht tegenover het BIV. Artikel 6, § 1, 7° van de wet
van 11 april 1994 stelt dat de openbaarmaking moet worden geweigerd
wanneer het algemeen belang dat bediend is met de openbaarheid niet opweegt
tegen het uit de aard van de zaak vertrouwelijk karakter van de ondernemings-
en fabricagegegevens die aan de overheid zijn meegedeeld. Ondernemings- en
fabricagegegevens zijn slechts uit de aard van de zaak vertrouwelijk voor zover
ze geheim zijn en de openbaarmaking schade zou toebrengen aan diegene van
wie de ondernemings- en fabricagegegevens afkomstig zijn. In elk geval
ontbreekt ook enige concrete motivering en afweging met het algemeen belang.
De Commissie wenst erop te duiden dat er in dit geval een algemeen belang
                                                                           7

gediend is met de openbaarmaking van de gevraagde informatie, omdat daaruit
kan blijken of de gegevensuitwisseling en de verwerking van persoonsgegevens
die op grond hiervan en vervolgens plaatsvindt wel voldoende bescherming
biedt voor de verwerking van persoonsgegevens door het BIV.

Brussel, 13 februari 2017.




   F. SCHRAM                                                M. BAGUET
    secretaris                                              voorzitster