Date: 5/9/2016

• Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2016/ADVIES-2016-104.pdf
• Copie locale: advies-2016-104.pdf

 Commissie voor de toegang tot en het
 hergebruik van bestuursdocumenten

       Afdeling openbaarheid van bestuur




                    5 september 2016




                 ADVIES 2016-104

met betrekking tot de mogelijkheid van het niet langer
 beantwoorden van aanvragen tot openbaarmaking
                     (CTB/2016/98)
                                                                          2

1. Een overzicht

1.1. Bij brief van 18 augustus 2016 verstuurd bij e-mail van dezelfde dag
verzoekt de FOD Economie, K.M.O., Middenstand en Energie aan de
Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna
Commissie genoemd, om een advies over een door de woordvoerster van
de FOD geschetste problematiek van 29 juni 2016.

1.2 In deze brief informeerde de woordvoerster de Commissie dat de
FOD Economie, K.M.O. en Middenstand en Energie de aanvraag van een
internetjournalist afwijst en hem tot nader order geen
bestuursdocumenten meer mee te delen zich hierbij beroepend op artikel
6, § 3, 3° van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van
bestuur.

Een internetjournalist is naast hoofdredacteur ook ex-zaakvoerder van
bedrijven actief in de design-, elektriciteits- en telecomsector. Sinds een
15-tal jaren neemt hij zeer vaak contact op met medewerkers van de
Algemene Directie Energie en met kabinetsleden van de bevoegde
minister via brieven, e-mails en via de telefoon met daarin allerlei
opmerkingen, vragen, verwijten en beschouwingen. Hij doet ook
systematisch een beroep op de openbaar van bestuur om mededeling te
verkrijgen van bestuursdocumenten over elektrische installaties. Hierop
is de FOD binnen de grenzen van de wet van 11 april 1994 steeds
ingegaan. Volgens de FOD kadert evenwel elke vraag van deze persoon
in zijn treiter- en lastercampagne t.a.v. de Algemene Directie Energie en
enkele medewerkers in het bijzonder, alsook de bevoegde minister. Deze
problematiek sleept al enkele jaren aan. Ook zijn er incidenten geweest
waarbij medewerkers op vrij agressieve wijze werden benaderd ook in de
privésfeer. De praktijken van betrokkene beperken zich niet tot de FOD
Economie, K.M.O., Middenstand en Energie en het onderwerp
“elektriciteit”, maar ook burgers, journalisten, lokale besturen worden of
werden systematisch door hem geviseerd. Dit heeft geleid tot een aantal
klachten bij de Raad voor de Journalistiek, waarbij in elk van deze
procedures overtredingen werden vastgesteld op de Code van
Journalistieke beginselen.

Ook werd al meermaals een strafrechtelijke klacht ingediend, zowel door
burgers als door (vertegenwoordigers van) openbare besturen) tegen
                                                                          3

betrokkene wegens belaging en/of laster en eerroof. Dit is telkens
vergeefs gebleken. Om die reden wenst de FOD Economie, K.M.O.,
Middenstand en Energie haar voornemen te verdedigen om niet meer te
reageren op de kwaadwillige berichten en aantijgingen van de
betrokkene.

In het licht van deze historiek en rekening houdend met de complexiteit
van de materie en de arbeidsintensiviteit van bepaalde opzoekingen, is de
FOD van oordeel dat de betrokkene misbruik maakt van het recht op
openbaarheid van bestuur zodat een aanvraag tot openbaarmaking
kennelijk onredelijk maakt. Het verbod van rechtsmisbruik vormt een
algemeen rechtsbeginsel. Uit de rechtspraak en rechtsleer volgt dat
rechtsmisbruik niet alleen de uitoefening is van een recht met het enkele
opzet te schaden, maar ook het uitoefenen van dat recht op een wijze die
kennelijk de grenzen te buiten gaat van de normale uitoefening van dit
recht door een voorzichtig en bezorgd persoon (ter goeder trouw). De
gevolgen van de uitoefening van een recht mogen niet in
onevenredigheid zijn met de voordelen voor degene die het recht
uitoefent.
De aanvragen tot mededeling van bestuursdocumenten vanwege de
betrokkene hebben tot gevolg dat de goede werking van de administratie
wordt verhinderd:

   1)    Psychosociale overbelasting van de betrokken ambtenaren

De vragen tot mededeling of inzage vanwege de betrokkene gaan gepaard
met een intentioneel aspect dat er op gericht is om bepaalde personen te
viseren. Dit valt niet te rijmen met de redelijke uitoefening van het recht
op openbaarheid van bestuur. Hierbij verwijst de FOD Economie,
K.M.O., Middenstand en Energie naar een uitspraak van de Vlaamse
Beroepsinstantie inzake de openbaarheid van bestuur. De minstens
impliciete dreiging die uitgaat van elke vraag tot informatie of
openbaarheid is zeer intimiderend voor de betrokken medewerkers, die
zich belaagd voelen. De betrokkene wendt de via de wet op de
openbaarheid van bestuur verkregen immers systematisch aan om deze
te verdraaien en de feiten foutief voor te stellen. Deze handelswijze heeft
niets meer te maken met onderzoeksjournalistiek, maar is er louter op
gericht om de medewerkers van de FOD en de Minister van Energie aan
de schandpaal te nagelen.
                                                                           4

   2)    Administratieve overbelasting

Naast het feit dat de ambtenaren die instaan voor het verzamelen van de
gevraagde gegevens dit dienen te doen in de wetenschap dat de
betrokkene constant op zoek is naar manier om de administratie in een
kwaad daglicht te stellen, is er teven sprake van een administratieve
overbelasting. Sinds april 2016 kreeg de dienst Energie en de dienst
Infrastructuur en Controle van de Algemene Directie Energie samen 9
aanvragen tot mededeling van bestuursdocumenten vanwege de
betrokkene. Vaak leidt dit tot bijkomende aanvragen, vragen waarvan
het nut niet meer kan worden ingezien. Het vermoeden rijst dat de
betrokkene er plezier in schept om ambtenaren bezig te houden.

De aard van de gevraagde documenten vereisen vaak complex
opzoekingswerk. De tijd die de medewerkers van de bevoegde dienst
hieraan spenderen gaat ten koste van hun kerntaak, zijnde de controle
van elektrische installaties. Ook alle beweringen van de betrokkene
worden onderzocht wat een extra administratieve belasting veroorzaakt.

De FOD Economie, K.M.O., Middenstand en Energie besluit dat ook al is
het haar betrachting om zo transparant mogelijk te zijn en op correcte
wijze gevolg te geven aan elke aanvraag in het kader van de
openbaarheid van bestuur, een belangenafweging zich opdringt en wenst
zij niet langer meer in te gaan op verzoeken van aanvragen tot
openbaarmaking uitgaande van betrokkene, omdat in dit specifieke geval
de openbaarheid niet langer opweegt tegen de last die zijn verzoeken
rechtstreeks en onrechtstreeks veroorzaken binnen de aangeschreven
diensten.

   2.    De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag

De Commissie is van mening dat de aanvraag ontvankelijk is. Het
verzoek om advies gaat immers uit van een federale administratieve
overheid en beantwoordt dus aan artikel 8, § 3 van de wet van 11 april
1994. De adviesaanvraag op grond van artikel 8, § 3 van de wet van 11
april 1994 kan geen betrekking hebben op een concrete adviesaanvraag
waarvan de mogelijkheid bestaat om een administratief beroep op grond
van artikel 8, § 2 van de wet van 11 april 1994 in te dienen. In casu is dit
niet langer het geval en kan de adviesaanvraag herleid worden tot een
algemene vraagstelling, namelijk in welke mate en onder welke
                                                                        5

voorwaarden artikel 6, § 3, 3° van de wet van 11 april 1994 kan worden
ingeroepen en in welke mate en onder welke voorwaarden het algemeen
rechtsbeginsel misbruik van recht kan worden ingeroepen ten aanzien
van aanvragen tot openbaarmaking van bestuursdocumenten.

    3. De beoordeling van de adviesaanvraag

3.1.   Voorafgaande bemerking

De Commissie is van oordeel dat de door de FOD Economie, K.M.O.,
Middenstand en Energie tot zijn correctie dimensie moet worden herleid
in het licht van het betrokken grondrecht dat in principe enkel
betrekking heeft op de toegang tot bestuursdocumenten. De Commissie
stelt vast dat de onvrede bij de FOD Economie, K.M.O., Middenstand en
Energie niet enkel betrekking heeft op de toegang tot
bestuursdocumenten, maar vooral en mede veroorzaakt wordt door een
reeds klachten, moeilijkheden in de omgang, extra werklast door de
vraag om controles uit te voeren, …

De problematiek van het inroepen van artikel 6, § 3, 3° van de wet van
11 april 1994 en van het algemeen rechtsbeginsel misbruik van recht
moet hier dan ook worden beperkt tot het recht van toegang tot
bestuursdocumenten en kunnen geen verband houden met het gebruik
dat iemand maakt van bestuursdocumenten of van het gebruik of
misbruik dat hij maakt van de informatie in bestuursdocumenten. Sinds
de wijziging van de wet van 11 april 1994 door artikel 9 van de wet van 7
maart 2007 tot omzetting van de Richtlijn 2003/98/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake het hergebruik van
overheidsinformatie bevat de wet van 11 april 1994 niet langer
rechtsregels die op het gebruik van bestuursdocumenten betrekking
hebben. Het hergebruik wordt op vandaag trouwens geregeld door de
wet van 4 mei 2016 inzake het hergebruik van overheidsinformatie (BS 3
juni 2016).

3.2. De beginselen die de aan openbaarheid van bestuur ten grondslag
    liggen

Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur huldigen principieel het recht van toegang tot
alle bestuursdocumenten. De toegang tot bestuursdocumenten kan
                                                                        6

slechts worden geweigerd wanneer het belang ontbreekt voor de toegang
tot een document van persoonlijke aard en wanneer één of meer
uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden ingeroepen die zich
bevinden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen in
concreto en op pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts
uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend geïnterpreteerd moeten
worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997, overweging
B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15 september 2004,
overweging B.3.2).

   3.3.        De inroepbaarheid van de uitzonderingsgrond in artikel 6,
       § 3, 3° van de wet van 11 april 1994

Artikel 6, § 3, 3° van de wet van 11 april 1994 bepaalt dat een
administratieve overheid de openbaarmaking kan weigeren als de
aanvraag kennelijk onredelijk is. Bij de interpretatie van deze bepaling
moet rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan en met het
doeleinde dat de wetgever op het oog had.

Uit de bewoordingen van artikel 6, § 3, 3° van de wet van 11 april 1994
blijkt de beoordeling van de kennelijke onredelijkheid beperkt is tot een
aanvraag en bijgevolg geen verband houdt met andere aanvragen die een
verzoeker heeft ingediend. Het is immers best mogelijk dat iemand op
een zeker moment heel actief is om bestuursdocumenten op te vragen
omdat deze verband houden met activiteiten die op hem betrekking
hebben. Ook kan het zijn dat op een zeker moment omwille van
specifieke omstandigheden heel wat mensen om hetzelfde
bestuursdocument of om dezelfde bestuursdocumenten vragen. Dit is op
zich geen reden om de kennelijke onredelijkheid in te roepen. Ook
vormt artikel 6, § 3, 3° van de wet van 11 april 1994 geen grondslag om
repetitieve aanvragen als kennelijk onredelijk te beschouwen (advies van
18 februari 2002, CTB/2002/13). Evenmin kan dit artikel worden
ingeroepen omwille van het feit dat het vinden van de gevraagde
bestuursdocumenten heel wat opzoekingswerk verricht. De Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde immers in arrest nr.
225.549 van 21 november 2013 dat artikel 32 van de Grondwet een
positieve verplichting inhoudt voor de openbare besturen. Ze moeten
zich zo organiseren dat aan de verplichting tot openbaarmaking kan
worden voldaan.
                                                                        7

Daarnaast moet rekening worden gehouden het doel dat de wetgever
met de uitzonderingsgrond van de kennelijke onredelijkheid voor ogen
had. Uit de memorie van toelichting bij de wet van 11 april 1994 en deze
bij de wet van 12 november 1997 betreffende de openbaarheid van
bestuur in de provincies en gemeenten die dezelfde uitzonderingsgrond
bevat, wordt vermeld dat het de bedoeling was dat de openbaarheid
onwerkbaar wordt (Parl. St. Kamer, 1992-1993, nr. 1112/1, 19 en Parl. St.
Kamer, 1996-1997, nr. 871/1, 9). De uitzonderingsgrond kan slechts
worden ingeroepen wanneer een aanvraag van dien aard is dat blijkt dat
de aanvrager tot doel heeft de werking van het bestuur in het gedrang te
brengen of wanneer het voldoen aan de aanvraag hem in die mate zou
belasten dat zijn normale werking in het gedrang komt. Dit mag echter
niet vermoed worden, maar moet worden aangetoond met concrete
feiten of elementen.

In het arrest nr. 229.279 van 21 november 2014 bevestigde de afdeling
Bestuursrechtspraak de Raad van State over een gelijkaardig
geformuleerde uitzonderingsgrond in het decreet van 26 maart 2004
betreffende de openbaarheid van bestuur dat deze uitzonderingsgrond
niet al te snel kan worden ingeroepen en er zeer omzichtig mee moet
worden omgesprongen.

Er moet trouwens rekening worden gehouden met het feit dat het hier
gaat om een facultatieve uitzonderingsgrond op een fundamenteel recht.
Dit houdt in dan zelfs wanneer de reden voor de weigering aanwezig is,
een administratieve overheid nog steeds kan beslissen om toegang te
verlenen, zodat om in overeenstemming te zijn met het grondwettelijk
recht van toegang een dergelijke uitzonderingsgrond voldoende concreet
moet zijn gemotiveerd.




Brussel, 5 september 2016.




   F. SCHRAM                                             M. BAGUET
   secretaris                                            voorzitster