Date: 2/9/2013

• Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2013/ADVIES-2013-37.pdf
• Copie locale: advies-2013-37.pdf

 Commissie voor de toegang tot en het
 hergebruik van bestuursdocumenten

       Afdeling openbaarheid van bestuur




                   2 september 2013




                 ADVIES 2013-37

met betrekking tot documenten die betrekking hebben
     op de voorbereiding voor een regeling voor
                    paramotoren
                    (CTB/2013/70)
                                                                          2

   1. Een overzicht

Bij mail van 30 november 2012 vraagt de heer X om een digitale kopie te
ontvangen van alle documenten met betrekking tot de voorbereidingen
voor een regeling van de paramotoren. Hij verwijst hierbij naar de
verslagen van de vergaderingen die er in dit verband zijn geweest en het
(voorlopig) KB dat werd overgezonden voor advies aan de verschillende
diensten, zoals de Raad van State, provincies, …

Per mail van 20 december 2012 weigert de FOD Mobiliteit en Vervoer de
toegang tot de gevraagde documenten. In de eerste plaats wijst ze erop
dat de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur
geen verplichting inhoudt om bestuursdocumenten tot stand te brengen.
Zo werden er door het Directoraat-generaal Luchtvaart geen verslagen
over de vergaderingen over het ontwerp van koninklijk besluit
opgemaakt en werd geen tekst verstuurd naar de provincies. Ook het
advies van de Raad van State werd nog niet gevraagd over het ontwerp
van koninklijk besluit. Met betrekking tot de openbaarmaking van het
ontwerp van koninklijk besluit dat nog niet is ondertekend door de
Koning roept de FOD Mobiliteit en Vervoer drie uitzonderingsgronden
in. In de eerste plaats roept ze artikel 6, § 2, 3° van de wet van 11 april
1994 die onder meer tot doel heeft te vermijden dat de politieke discussie
wordt lamgelegd. Daarnaast verwijst de FOD naar artikel 6, § 3, 1° van de
wet van 11 april 1994 aangezien het koninklijk besluit nog vatbaar is
voor veranderingen. Het feit dat de bestaande tekst zou kunnen worden
beschouwd als een definitieve tekst, zou aanleiding tot misvattingen
kunnen geven. Tenslotte verwijst de FOD naar de grondwettelijke
artikelen inzake de onschendbaarheid van de Koning en de
medeondertekening door de bevoegde ministers van koninklijke
besluiten in combinatie van artikel 6, § 2, 2° van de wet van 11 april
1994.

Omdat hij het niet eens is met dit standpunt dient de heer X bij mail van
14 augustus 2013 een verzoek tot heroverweging in. Diezelfde dag
verzoekt hij de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna
Commissie genoemd, om een advies.
                                                                        3

   2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag

De Commissie stelt vast dat de adviesaanvraag ontvankelijk is. Artikel 8,
§ 2 van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van
bestuur bepaalt dat de aanvrager een verzoek tot heroverweging aan een
federale administratieve overheid kan indienen. In dat geval dient hij
tegelijkertijd een verzoek om advies in te dienen bij de Commissie. Beide
aanvragen werden tegelijkertijd ingediend.

   3. De gegrondheid van de adviesaanvraag

De Commissie bevestigt hierbij dat het recht van toegang tot
bestuursdocumenten zoals gegarandeerd door de wet van 11 april 1994
slechts bestaat voor zover bestuursdocumenten bestaan en geenszins
verplicht om bestuursdocumenten op te stellen. Voor zover er van
eventuele vergaderingen over een regeling voor paramotoren geen
verslagen werden opgesteld en in het bezit zijn van de FOD Mobiliteit en
Vervoer kan de FOD ook niet voldoen aan de aanvraag. Verslagen van
eventuele vergaderingen die door het kabinet zouden zijn georganiseerd
met bepaalde belangengroepen en die niet in het bezit zijn van de FOD
zijn geen bestuursdocumenten in de zin van de wet van 11 april 1994.

Met betrekking tot het ontwerp van koninklijk besluit roept de FOD
Mobiliteit en Vervoer drie uitzonderingsgronden in om de
openbaarmaking te weigeren. In de eerste plaats roept de FOD artikel 6,
§ 2, 3° van de wet van 11 april 1994 in op grond waarvan een
administratieve overheid de openbaarmaking moet weigeren wanneer de
openbaarmaking van het bestuursdocument afbreuk doet aan het geheim
van de beraadslagingen van de federale Regering en van de
verantwoordelijke overheden die afhangen van de federale uitvoerende
macht, of waarbij een federale overheid betrokken is. Zoals de
Commissie er al meermaals op heeft gewezen, kan deze
uitzonderingsgrond enkel worden ingeroepen om persoonlijke
standpunten tijdens een beraadslagingsproces te beschermen, niet om de
uitkomst van een beraadslagingsproces aan de openbaarmaking te
onttrekken. Het recht van toegang tot bestuursdocumenten geldt immers
ten aanzien van alle bestuursdocumenten, ook voorbereidende
bestuursdocumenten. De Commissie is van mening dat onvoldoende in
concreto wordt gemotiveerd waarom de openbaarmaking van het
gevraagde bestuursdocument hieraan afbreuk zou doen.
                                                                       4

De Commissie stelt vast dat de FOD Mobiliteit en Vervoer in de tweede
plaats artikel 6, § 3, 1° van de wet van 11 april 1994 inroept op grond
waarvan een federale administratieve overheid een vraag om inzage,
uitleg of mededeling in afschrift van een bestuursdocument mag afwijzen
in de mate dat de vraag een bestuursdocument betreft waarvan de
openbaarmaking, om reden dat het document niet af of onvolledig is, tot
misvatting aanleiding kan geven. De Commissie wenst erop te wijzen dat
deze uitzonderingsgrond niet zomaar kan worden ingeroepen en dat
moet voldaan zijn aan een aantal cumulatieve voorwaarden. Zo moet het
gaan om een niet afgewerkt of onvolledig bestuursdocument. Om van
een niet afgewerkt of onvolledig bestuursdocument te spreken is vereist
dat het bestuursdocument nog enkel binnen de administratie circuleert
en nog in een toestand is dat er nog verder aan moet worden gewerkt.
Deze uitzonderingsgrond kan er helemaal niet toe leiden dat
documenten die weliswaar nog voorwerp van verdere discussie
uitmaken, maar niettemin een zekere finaliteit hebben bereikt, aan de
openbaarmaking zouden worden onttrokken. Bovendien moet de
toestand van het onafgewerkte of onvolledige document van dien aard
zijn dat de openbaarmaking tot misvatting aanleiding kan geven. Het is
volgens de Commissie onvoldoende te beweren dat wie het document in
handen krijgt, zou kunnen denken dat het om een definitieve versie gaat.
Het feit dat een document duidelijk vermeldt dat het gaat om een
ontwerp, houdt ook in dat het nog kan worden aangepast en bijgevolg
dat het niet gaat om een definitieve tekst gaat die op de burgers van
toepassing zal worden. Ten slotte wenst de Commissie erop te wijzen dat
het hier gaat om een facultatieve uitzonderingsgrond. Om deze
uitzonderingsgrond in te roepen is dan ook een ruimere motivering
vereist aangezien artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april
1994 uitgaan van de principiële openbaarheid van alle
bestuursdocumenten. Aangezien de wet hier geen verplichting oplegt om
een bestuursdocument aan te openbaarmaking te onttrekken maar enkel
voorziet in een mogelijkheid, is een grondige verantwoording vereist om
deze uitzonderingsgrond in te roepen. De Commissie is van mening dat
een ontwerp van koninklijk besluit onder deze uitzonderingsgrond valt
zolang als het niet is goedgekeurd en in het Belgisch Staatsblad is
gepubliceerd.

De FOD Mobiliteit en Vervoer roept ook de onschendbaarheid van de
Koning in om de openbaarmaking te weigeren in combinatie met artikel
6, § 2, 2° van de wet van 11 april 1994. De Commissie ziet hoegenaamd
                                                                      5

niet in dat de onschendbaarheid van de Koning in het gedrang zou
kunnen komen door de openbaarmaking van het gevraagde
bestuursdocument. Aan de onschendbaarheid van de Koning een
dergelijke betekenis geven zou besturen een vrijbrief geven om heel wat
documenten ten onrechte aan de openbaarheid te onttrekken.

De Commissie wenst er de aanvrager op te wijzen dat de wet van 11 april
1994 in principe een minimum garantie inhoudt ten aanzien van de
toegang tot bestuursdocumenten, wat niet verhindert dat omwille van
beleidsdoeleinden bepaalde documenten aan bepaalde personen of
groepen kunnen voorgelegd worden om hun advies in te winnen zonder
dat daarom ook dat document aan iedereen ter beschikking moet worden
gesteld.


Brussel, 2 september 2013.




   F. SCHRAM                                           M. BAGUET
   secretaris                                          voorzitster