Date: 13/7/2009

• Source: https://www.ibz.rrn.fgov.be/fr/commissions/publicite-de-ladministration/avis/2009/ADVIES-2009-42.pdf
• Copie locale: advies-2009-42.pdf

Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten

    Afdeling openbaarheid van bestuur




                   13 juli 2009




               ADVIES 2009-42

De interpretatie van het begrip bestuursdocument

                  (CTB/2009/06)
                                                                       2

   1. Een overzicht


Op grond van artikel 8, § 3 van de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur vroeg de directeur-generaal a.i., de heer Marc
De Win bij brief van 9 januari 2009 om een advies. Deze adviesaanvraag
bereikte de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna de
Commissie, op 19 januari 2009. In het kader van een concrete aanvraag
om toegang wenste de FWA (Fédération Wallonne de l’Agriculture) van
de FOD Volksgezondheid voor hun advocaten een lijst over te maken
van alle hangende rechtszaken evenals tussengekomen vonnissen in een
welbepaald juridisch dossier. Het betreft een dossier van
terugvorderingen van de bijdragen aan het Begrotingsfonds voor de
gezondheid en de kwaliteit van de dieren en de dierlijke producten.

   2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag

Artikel 8, § 3 van de wet van 11 april 1994 kent enkel aan federale
administratieve overheden het recht toe om de Commissie een advies te
vragen over de interpretatie van de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur. Er kan niet worden ontkend dat de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu aan die
voorwaarde voldoet. Het behoort tot de vaste adviespraktijk van de
Commissie dat een federale administratieve overheid geen advies kan
vragen over een concrete aanvraag om toegang tot concrete
bestuursdocumenten. Is dit het geval, dan oordeelt de Commissie dat de
adviesaanvraag niet ontvankelijk is. De Commissie meent echter dat
alhoewel in casu een concrete vraag om toegang aan de adviesaanvraag
ten grondslag ligt, de vraag die aan haar werd gesteld wel een algemene
strekking vertoont in die zin dat de FOD aan de Commissie vraagt in
abstracto te vernemen of dagvaardingen, conclusies, arresten, vonnissen
en dadingen onder de noemer van bestuursdocumenten vallen en of zij
na aanvraag verplicht ter beschikking dienen gesteld te worden aan
derden. Als dit laatste het geval is, vraagt de FOD zich af op hierdoor
geen schending van de rechten van de verdediging en/of confidentialiteit
voordoet. De Commissie is van oordeel dat de adviesaanvraag
ontvankelijk is voor zover ze betrekking heeft op deze algemene vragen.
                                                                       3

   3. De gegrondheid van de adviesaanvraag

Artikel 1, tweede lid, 2° van de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur definieert het begrip bestuursdocument als
“alle informatie, in welke vorm ook, waarover een administratieve
overheid beschikt”. Noch de inhoud van de informatie, noch de vorm die
de informatie aanneemt, noch de auteur van de informatie is
determinerend om van een bestuursdocument te spreken. Wat het begrip
“bestuursdocument” bepaalt, is dat een administratieve overheid er over
beschikt. De Commissie heeft reeds eerder gesteld dat onder ‘beschikken’
in de eerste plaats bezitten moet worden begrepen. Het loutere bezit van
een document is dus in principe voldoende, opdat van een
bestuursdocument sprake zou zijn. Er is dan ook niet in te zien waarom
dagvaardingen, conclusies, arresten, vonnissen en dadingen niet als
bestuursdocumenten zouden moeten worden beschouwd voor zover zij
ook in het bezit zijn van een administratieve overheid. Hiermee verlaat
de Commissie haar eerder ingenomen standpunt dat de toegang tot
vonnissen en arresten in het bezit van een administratieve overheid niet
onder het toepassingsgebied van de wet van 11 april 1994 zouden. De
Commissie stelt immers vast dat de specifieke bepalingen in het
Gerechtelijk Wetboek die voorzien in een toegang tot vonnissen en
arresten niet van toepassing zijn op administratieve overheden, maar
enkel op de rechterlijke macht. Bovendien sluit het begrip
bestuursdocument geen enkel document uit ongeacht zijn herkomst,
ongeacht zijn inhoud en houden de bepalingen in het Gerechtelijk
Wetboek geen exclusiviteitsregeling in voor de toegang tot vonnissen en
arresten. Zij regelen enkel de wijze waarop de toegang van bepaalde
documenten, meer bepaald vonnissen en arresten, bij de rechterlijke
macht wordt uitgeoefend.

Dat een bepaald document als een bestuursdocument moet worden
gekwalificeerd, betekent echter nog niet automatisch dat het moet
openbaar worden gemaakt.

Vooreerst moet rekening worden gehouden met het bestaan van formele
uitzonderingsgronden. Zo moet de aanvraag voldoende precies zijn en
mag de aanvraag ook niet kennelijk onredelijk zijn. Of dit het geval is,
kan niet in abstracto worden beoordeeld, maar moet van geval tot geval
in concreto worden aangetoond.
                                                                        4

Daarnaast kunnen er inhoudelijke redenen zijn waarom bepaalde
informatie moet worden geweigerd. Ook dit kan niet in abstracto
gebeuren, maar zal afhankelijk zijn van de inhoud van elk van deze
bestuursdocumenten. Bovendien zal de beoordeling of een bepaalde
uitzonderingsgrond van toepassing is in concreto en op pertinente wijze
worden gemotiveerd. Voor de uitzonderingsgronden vermeld in artikel
6, § 1 van de wet is het bovendien niet voldoende dat er wordt
aangetoond dat er schade aan de beschermde belangen wordt
aangebracht, maar moet bovendien een afwegingsproces plaatsvinden
met het belang dat door de openbaarmaking is gediend.

Tenslotte kan ook een bepaalde wijze van openbaarmaking aan
voorwaarden zijn onderworpen. Zo kan het verstrekken van een kopie
afhankelijk zijn van de toestemming van de auteursrechthebbende voor
zover de vraag om openbaarmaking betrekking heeft op een
auteursrechtelijk beschermd werk in de zin van de wet van 30 juni 1994
betreffende het auteursrecht en de naburige rechten. De Commissie
heeft wel al duidelijk gemaakt dat wanneer het auteursrecht berust bij de
overheid zelf, zij in dit geval het auteursrecht niet kan inroepen om de
openbaarmaking in de vorm van het afleveren van een afschrift te
weigeren; anders zou het grondrecht dat artikel 32 G.W. inhoudt op
disproportionele wijze worden aangetast en uitgehold. Dit betekent
echter niet dat de aanvrager geen rekening moet houden met het bestaan
van het auteursrecht als hij gebruik wenst te maken van verkregen
bestuursdocumenten die een auteursrechtelijk beschermd werk bevatten.
De Commissie wenst er wel op te wijzen dat op arresten en vonnissen
geen auteursrechten rusten, omdat deze documenten moeten worden
beschouwd als officiële akten van de overheid (artikel 8, § 2 van de wet
van 30 juni 1994 betreffende het auteursrecht en de naburige rechten).

De Commissie wenst ontkennend te antwoorden op de vraag of de
overdracht van bepaalde van deze documenten een schending van de
rechten van verdediging en/of confidentialiteit zou kunnen inhouden.
Het recht van toegang tot bestuursdocumenten gaat immers uit van de
principiële openbaarheid van alle bestuursdocumenten. Slechts
uitzonderingsgronden en andere weigeringsgronden die bij wet zijn
voorzien, kunnen op het moment van de aanvraag de openbaarmaking
verhinderen na een beoordeling in concreto. De uitzonderingsgronden
gelden in principe voor iedereen. Iedereen wordt bijgevolg een gelijke
                                                                    5

mate van toegang gegarandeerd en de confidentialiteit wordt beschermd
voor zover de wetgever dit heeft mogelijk gemaakt.




Brussel, 13 juli 2009.




   F. SCHRAM                                            J. BAERT
   secretaris                                          voorzitter