Wallonie - Craie > Recours 999
Commission de recours pour le droit
d’accès à l’information en matière
d’environnement
Séance du 12 septembre 2019
RECOURS N° 999
En cause de : Madame
Requérante,
Contre : le Ministre de la Région wallonne qui a l’énergie dans ses attributions
Rue des Brigades d’Irlande, 4
5100 JAMBES
Partie adverse.
Vu la requête du 8 juillet 2019, par laquelle la requérante a introduit le recours prévu à
l’article D.20.6 du livre Ier du code de l’environnement, contre l’absence de suite réservée par
la partie adverse à sa demande de lui communiquer une copie de l’ensemble de la note
relative aux certificats verts, approuvée par le Gouvernement wallon le 13 septembre 2018,
ainsi que de ses éventuelles annexes ;
Vu l’accusé de réception de la requête du 19 juillet 2019 ;
Vu la notification de la requête à la partie adverse, en date du 19 juillet 2019 ;
Vu la décision de la Commission du 22 juillet 2019 prolongeant le délai pour statuer ;
Quant à l’objet de la demande d’information
Considérant que la demande d’information introduite par la requérante dans la
présente affaire fait suite à une décision que la Commission a prise le 22 mai 2019 sur un
recours, portant le n° 960, que la requérante avait introduit contre le refus de la partie adverse
de lui communiquer une copie de la note relative aux certificats verts, approuvée par le
Gouvernement wallon le 13 septembre 2018 ;
Considérant que, dans la décision du 22 mai 2019, la Commission a constaté qu’il
n’apparaissait pas clairement, au vu de la demande d’information que la requérante avait
introduite à l’époque, si elle souhaitait avoir accès à l’ensemble de la note précitée ou
seulement à certains de ses éléments, ou encore si ce n’était pas d’abord ou surtout dans
d’autres documents que la requérante pouvait trouver les informations qui l’intéressaient ; que
la Commission a souligné que c’était à la requérante - et non pas à la partie adverse, ni à la
Commission elle-même - qu’il appartenait de se prononcer sur ces points ; que la Commission
a donc, dans la décision du 22 mai 2019, invité la requérante à déterminer l’objet exact des
informations auxquelles elle souhaitait avoir accès et, le cas échéant, cela fait, à préciser sa
demande auprès de la partie adverse ;
Considérant qu’à la suite de cette décision, la requérante a, dans une lettre du 1er juin
2019 et dans un courrier de rappel du 1er juillet 2019, indiqué à la partie adverse qu’elle
souhaitait recevoir une copie de l’ensemble de la note relative aux certificats verts, approuvée
par le Gouvernement wallon le 13 septembre 2018, ainsi que de ses éventuelles annexes ;
Considérant qu’en l’absence de réponse à sa lettre du 1 er juin 2019, la requérante a
introduit le présent recours ;
Considérant qu’après l’introduction de celui-ci, la partie adverse a, dans une lettre du 9
juillet 2019, invité la requérante à « [se] conformer à décision n° 960 de la Commission en
précisant [sa] demande » ;
Considérant qu’il n’y a pourtant aucune imprécision quant à l’objet de la demande
d’information indiqué dans la lettre de la requérante du 1er juin 2019 et rappelé dans le
courrier du 1er juillet 2019 : la requérante demande à présent une copie de l’ensemble de la
note relative aux certificats verts, approuvée par le Gouvernement wallon le 13 septembre
2018, ainsi que de ses éventuelles annexes ; qu’il n’y a donc pas lieu, pour la requérante, de
préciser davantage cette demande ;
Considérant que, comme la Commission l’a indiqué dans la décision du 22 mai 2019,
le document dont la requérante réclame une copie est une note que le ministre de l’énergie a
soumise au Gouvernement wallon ; que cette note se donne pour objet « d’aborder les
multiples problématiques liées aux certificats verts dans une approche globale et d’y apporter
des solutions à long terme » (page 2) ; que, selon la note, l’avenir du mécanisme des
certificats verts « se décline en trois volets », étant « la redéfinition des objectifs à l’horizon
2030 ainsi que la définition des trajectoires pour y parvenir », « la définition des taux d’octroi
afin de permettre une plus grande flexibilité et une réduction des coûts » et « des mesures
visant à simplifier et clarifier le mécanisme existant » (page 4) ; que la note contient un
exposé circonstancié de ces questions et des solutions proposées ; qu’il y a lieu de signaler
qu’elle comporte d’importants développements relatifs aux opérations de financement de ce
qu’il est convenu d’appeler la « dette certificats verts » ; que la note se conclut par une
proposition faite au Gouvernement d’approuver la note elle-même, d’adopter en première
lecture un avant-projet de décret et un projet d’arrêté, et de charger le ministre de l’énergie de
diverses missions ;
Quant au point de savoir si le document réclamé par la requérante contient des
informations soumises au droit d’accès aux informations environnementales
Considérant qu’en vertu de l’article 2, 14°, du décret du 12 avril 2001 relatif à
l’organisation du marché régional de l’électricité, un certificat vert est un « titre transmissible
octroyé aux producteurs d’électricité verte (...) et destiné, via les obligations imposées aux
fournisseurs et gestionnaires de réseaux, à soutenir le développement d’installations de
production d’électricité verte » ; qu’en son article 2, 11°, le même décret définit l’« électricité
verte » comme étant l’« électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables ou de
cogénération de qualité dont la filière de production génère un taux minimum de 10 %
d’économie de dioxyde de carbone par rapport aux émissions de dioxyde de carbone, définies
et publiées annuellement par la CWaPE, d’une production classique dans des installations
modernes de référence telles que visées à l’article 2, 7° » ; que, selon l’article 38, § 2, du
même décret, un certificat vert est « attribué pour un nombre de kWh produits correspondant
à 1 MWh divisé par le taux d’économie de dioxyde de carbone », celui-ci étant déterminé « en
divisant le gain en dioxyde de carbone réalisé par la filière envisagée par les émissions de
dioxyde de carbone de la filière électrique classique dont les émissions sont définies et
publiées annuellement par la CWaPE » ; que l’article 15, § 3, de l’arrêté du gouvernement
wallon du 30 novembre 2006 relatif à la promotion de l’électricité produite au moyen de
sources d’énergie renouvelables ou de cogénération dispose que « les certificats verts sont
calculés sur base de l’électricité nette produite mesurée avant la transmission éventuelle vers
le réseau et des émissions de dioxyde de carbone définies à l’article 38 du décret » ; que, dès
lors qu’il est destiné à contribuer à la réduction des émissions de dioxyde de carbone, le
mécanisme des certificats verts s’inscrit dans un objectif de protection de l’environnement ;
que ceci est, du reste, expressément confirmé par les travaux préparatoires du décret du 12
avril 2001, qui présentent l’électricité verte, dont les certificats verts entendent favoriser la
production, comme poursuivant un but de protection de l'environnement (voir notamment
Doc. Parl. wall., sess. 2000-2001, n° 177/1, p. 11) ;
Considérant que la notion d’information environnementale au sens des dispositions du
livre Ier du code de l’environnement qui sont relatives à l’accès à l’information couvre toute
information, détenue par une autorité publique ou pour son compte, concernant divers facteurs
incluant, entre autres, l’énergie, lorsque ces facteurs ont ou sont susceptibles d’avoir des
incidences sur l’environnement (article D.6, 11°, b), du livre Ier du code de l’environnement)
ou concernant les mesures et activités ayant ou susceptibles d’avoir des incidences sur
l’environnement ou de le protéger (article D.6, 11°, c), du même livre) ou encore les analyses
coûts-avantages et autres analyses et hypothèses économiques utilisées dans le cadre de ces
mesures et activités (article D.6, 11°, e), du même livre) ;
Considérant que, compte tenu de ces éléments et eu égard à son objet, la note dont la
requérante réclame une copie contient des informations environnementales, soumises au droit
d’accès à l’information que consacre et organise le livre Ier du code de l’environnement ;
Considérant, pour autant que de besoin, que, comme l’a souligné la Commission dans
la décision du 22 mai 2019, la circonstance qu’un document émane du ministre de l’énergie
ou porte sur des matières relevant de la politique de l’énergie, n’a pas pour effet de soustraire
ce document au champ d’application des dispositions du livre Ier du code de l’environnement
relatives à l’accès aux informations environnementales ;
Quant au point de savoir si une exception au droit d’accès aux informations
environnementales peut être invoquée utilement en vue de justifier un refus de
communiquer à la requérante le document qu’elle réclame, envisagé dans sa globalité
Considérant que, dans une lettre qu’elle a adressée à la Commission le 30 juillet 2019,
la partie adverse a présenté le document réclamé par la requérante comme étant un
« document de travail interne propre au fonctionnement du Gouvernement wallon » ;
Considérant que, dans un courriel adressé à la Commission le 21 août 2019, elle a
insisté sur le fait que la note au Gouvernement wallon réclamée par la requérante est une note
rédigée en première lecture, et précisé que « [l]e contenu de la note et les hypothèses prises
[en considération] ont drastiquement évolué entre la première lecture et la troisième lecture » ;
que ceci fait écho à un passage de la lettre que la partie adverse a adressée à la requérante le 9
juillet 2019, dans lequel il est souligné que, « [l]e texte de loi découlant de la note au
Gouvernement wallon du 13 septembre 2018 » - ce qui, manifestement, fait référence au
décret du 2 mai 2019 modifiant le décret du 12 avril 2001 relatif à l'organisation du marché
régional de l'électricité, publié au Moniteur belge le 24 mai 2019 - « ayant maintenant été
approuvé et publié, certaines informations ont évolué » ; que, dans le courriel du 21 août
2019, la partie adverse écrit encore ceci :
« Ces changements sont reflétés [dans] les deux textes qui ont été validés et approuvés
par le Gouvernement et le Parlement en ce qui concerne l’opération de mobilisation.
Les débats et les documents liés sont pleinement disponibles et publics sur le site du
Parlement et les deux textes ont été publiés sur le site du Moniteur belge. Nous
n’avons pas de problèmes à diffuser les textes finaux mais il n’est pas utile de
transférer une note qui ne correspond plus à ce qui a finalement été adopté par le
Gouvernement en 3ème lecture et qui soulèverait des questions qui n’ont pas lieu
d’être auprès de la requérante.
(…)
J’espère que vous comprendrez (…) que nous tentons à tous prix d’éviter des
interrogations en transférant un document de travail qui était non abouti en première
lecture » ;
Considérant qu’en vertu de l’article D.18, § 1er, d), du livre Ier du code de
l’environnement, une demande d’information environnementale peut être rejetée lorsqu’elle
concerne des documents en cours d’élaboration ou des documents ou données inachevés ;
qu’en insistant sur le fait que le dossier a évolué entre l’adoption de la note au Gouvernement
wallon présentée en première lecture, que réclame la requérante, et les textes adoptés à l’issue
de la troisième lecture, et en présentant la note au Gouvernement wallon présentée en
première lecture comment étant un « document de travail non abouti », la partie adverse
semble suggérer l’idée que la demande d’information entre dans le champ d’application de
cette disposition du livre Ier du code de l’environnement ; que tel n’est toutefois pas le cas ;
qu’en effet, dès lors que le ministre, qui est l’auteur de la note réclamée par la requérante, l’a
transmise au Gouvernement wallon et, a fortiori, que celui-ci l’a approuvée, ladite note,
envisagée comme telle, doit être considérée comme constituant un document pleinement
achevé, et non pas un document inachevé ou en cours d’élaboration ; qu’il importe peu, à cet
égard, que le dossier ait évolué par la suite ;
Considérant qu’en vertu de l’article D.18, § 1er, e), du livre Ier du code de
l’environnement, une demande d’information environnementale peut être rejetée lorsqu’elle
concerne des communications internes ; que la partie adverse paraît considérer que la
demande d’information relève de cette hypothèse lorsqu’elle présente le document réclamé
par la requérante comme étant un « document de travail interne propre au fonctionnement du
Gouvernement wallon » ; qu’en l’espèce, en tout cas au point de départ, la note réclamée par
la requérante était effectivement un document interne au Gouvernement ; qu’il convient
toutefois de relever que, le 17 septembre 2018, soit quelques jours après la délibération du
Gouvernement wallon validant la note, la partie adverse a diffusé un communiqué de presse
intitulé « Les certificats verts : une réponse simple, juste, globale et définitive », qui
synthétise divers éléments essentiels figurant dans la note réclamée par la requérante
(http://crucke.wallonie.be/home/presse--actualites/publications/publication-presse--actualites-
40.publicationfull.html) ; que le projet de décret dont cette note suggérait l’adoption a été
déposé au Parlement wallon le 1er mars 2019 ; que, dans le document du Parlement wallon
publié à cette fin, figurent les avis de plusieurs organes consultés sur l’avant-projet de décret,
lesquels avis contiennent d’assez nombreuses références au contenu de la note litigieuse (Doc.
Parl. wall., sess. 2018-2019, n° 1322/1) ; qu’il ressort du recours introduit dans l’affaire n°
960 que la requérante a eu connaissance de l’existence de cette note à la lecture d’une
publication faisant état d’une information contenue dans ladite note ; qu’il apparaît ainsi que
la note réclamée par la requérante n’est pas restée un document purement interne au
Gouvernement et que, sur un certain nombre de points, des éléments de son contenu ont déjà
été rendus publics ou ont reçu un écho dans des documents accessibles au public ; que, dès
lors, sans trancher catégoriquement la question, il est à tout le moins permis de se demander
s’il est bien pertinent d’invoquer en l’espèce l’article D.18, § 1er, e), du livre Ier du code de
l’environnement ;
Considérant que l’article D.19, § 1er, alinéa 1er, a), du livre Ier du code de
l’environnement permet de limiter le droit d’accès aux informations environnementales quand
l’exercice de celui-ci est susceptible de porter atteinte à la confidentialité des délibérations des
autorités publiques ; qu’en l’espèce, la demande d’information introduite par la requérante
n’entre pas dans cette hypothèse, dans la mesure où il n’apparaît pas que la divulgation de la
note litigieuse pourrait avoir pour effet de révéler le contenu ou le déroulement des
discussions et des échanges de vues auxquels cette note a donné lieu au sein même du
Gouvernement wallon ;
Considérant, en tout de cause, qu’à supposer que puisse s’appliquer en l’espèce l’un
ou l’autre des motifs pour lesquels l’article D.18 ou l’article D.19 du livre Ier du code de
l’environnement permet de restreindre le droit d’accès à l’information, il résulte de ces
dispositions, d’une part, que les exceptions ou les limitations apportées au droit d’accès à
l’information doivent être interprétées de manière restrictive en tenant compte de l’intérêt que
présente pour le public la divulgation de l’information et, d’autre part, que l’autorité doit
mettre en balance dans chaque cas particulier l’intérêt public servi par la divulgation avec
l’intérêt servi par le refus de divulguer ;
Considérant, à cet égard, que la divulgation du document réclamé par la requérante,
qui se donne pour objet d’aborder les questions liées aux certificats verts dans une approche
globale et d’y apporter des solutions à long terme, présente un intérêt indiscutable pour le
public ; que la circonstance que le dossier a évolué depuis l’adoption du document ne prive
pas nécessairement sa divulgation d’utilité ni d’intérêt ; qu’elle n’empêche pas le public de
prendre connaissance du document et de se forger sa propre opinion sur son contenu en ayant
égard, justement, au fait que le dossier a évolué entretemps ; que c’est au public, dûment
informé - comme le fait la partie adverse en l’espèce - que le dossier a évolué, qu’il appartient
de déterminer s’il a des questions à poser et, en ce cas, de s’adresser aux personnes ou aux
institutions qu’il estime être en mesure de l’éclairer ; que, par ailleurs, il convient, en l’espèce,
de prendre en compte le fait que, sur un certain nombre de points, des éléments du contenu de
ce document ont déjà été rendus publics - notamment par la partie adverse elle-même - ou ont
reçu un écho dans des documents accessibles au public ; que, dès lors, sous réserve de ce qui
sera dit ci-après, la Commission n’aperçoit pas d’élément suffisant à justifier le refus de
divulguer la note litigieuse, envisagée dans sa globalité ;
Quant au point de savoir s‘il est justifié de ne pas divulguer certaines informations
particulières contenues dans le document réclamé par la requérante
Considérant qu’en vertu de l’article D.19, § 1er, alinéa 1er, d), du livre Ier du code de
l’environnement, le droit d’accès à l’information en matière d’environnement peut être limité
dans la mesure où son exercice est susceptible de porter atteinte à la confidentialité des
informations commerciales ou industrielles, lorsque - comme tel est incontestablement le cas -
cette confidentialité est légalement prévue afin de protéger un intérêt économique légitime ;
qu’une disposition analogue figure à l’article 27, § 1er, 7°, de la loi du 5 août 2006 relative à
l’accès du public à l’information en matière d’environnement ;
Considérant qu’en l’espèce, aux points A.4.3 et A.4.4., le document réclamé par la
requérante fait état d’une consultation des marchés financiers lancée par la partie adverse en
application de la législation relative aux marchés publics, pour un financement de la dette des
certificats verts sous forme de prêt, crédit ou émission d’instruments financiers ; qu’aux
points A.4.4.1 et A.4.4.2, sont examinées deux des trois offres qui ont été introduites, et
exposées les raisons pour lesquelles il est proposé de ne pas retenir ces offres ; que lesdits
passages du document réclamé par la requérante se rapportent à des informations qui peuvent
revêtir une importance pour la protection des intérêts économiques et commerciaux des
opérateurs financiers concernés ; qu’en l’espèce, la confidentialité des passages précités du
document réclamé par la requérante revêt ou peut revêtir une importance toute
particulière pour la protection des intérêts économiques légitimes des opérateurs financiers
concernés, alors que la divulgation de ces passages n’est, a priori, susceptible de présenter
qu’un intérêt assez limité du point de vue de la protection de l’environnement ; qu’en
conséquence, il se justifie de ne pas divulguer les points A.4.4.1 et A.4.4.2 du document
réclamé par la requérante, ainsi que la mention, au bas de la page 36, de la dénomination de
l’un des deux opérateurs financiers dont l’auteur du document suggère de ne pas retenir
l’offre ;
Considérant, en outre, que, lors des travaux préparatoires du décret finalement adopté
dans le domaine visé par le document réclamé par la requérante - à savoir le décret du 2 mai
2019 modifiant le décret du 12 avril 2001 relatif à l'organisation du marché régional de
l'électricité, publié au Moniteur belge le 24 mai 2019 -, il a été spécialement fait état de la
confidentialité de certaines informations relatives au financement de la dette des certificats
verts ; qu’ainsi, dans son avis sur l’avant-projet de décret, la CWaPE indique que son analyse
de l’impact économique de la nouvelle opération de financement proposée « ne figurera dans
l’avis qui sera publié qu’après avoir été expurgée des parties que le Ministre et l’organisme
bancaire » - …., dont l’offre a été retenue pour cette opération - « auront expressément
identifiées comme ‘commercialement sensibles’ », en précisant qu’ [i]l pourrait s’agir de
données commerciales qui ne sont pas publiquement disponibles ou qui ne sont pas issues
d’hypothèses ou de projections de la CWaPE et dont la publication pourrait être préjudiciable
pour l’organisme bancaire ou la bonne réussite de l’opération de financement » (Doc. Parl.
wall., sess. 2018-2019, n° 1322/1, pp. 46 et 47) ; qu’il importe tout particulièrement
d’observer que, dans un passage de la version de son avis qui a été publiée, la CWaPE écrit
que, « pour des raisons de confidentialité évoquées par le cabinet du Ministre de l’Energie et
……, il n’est pas possible de fournir au lecteur l’ensemble des hypothèses et informations
indicatives communiqué dans la NGW » (ibid., p. 98), ce dernier acronyme désignant
manifestement la note au Gouvernement wallon réclamée par la requérante ;
Considérant qu’il semble ainsi qu’outre les passages du document réclamé par la
requérante qui sont relatifs aux offres des opérateurs financiers qui n’ont pas été retenues,
d’autres passages de ce document contiennent des informations commerciales dont la
divulgation est susceptible de porter atteinte à la protection d’intérêts économiques légitimes,
notamment ceux de l’opérateur financier dont l’offre a été retenue, et ce alors qu’il ne peut
être exclu que la divulgation de ces informations ne serait susceptible de présenter qu’un
intérêt assez limité du point de vue de la protection de l’environnement ; que la Commission
n’est pas en mesure d’identifier elle-même les passages du document qui présentent les
caractéristiques indiquées et, partant, de procéder en connaissance de cause à la mise en
balance des intérêts que requiert l’appréciation du point de savoir si ces informations doivent
rester confidentielles ; qu’à l’occasion de l’instruction tant du recours n° 960 que du présent
recours, elle a dès lors demandé à la partie adverse de lui indiquer quelles sont les
informations qui, dans la note au Gouvernement wallon réclamée par la requérante, sont
concernées par les « raisons de confidentialité » dont fait état le dernier extrait cité de l’avis
de la CWaPE, et d’expliciter ces raisons ; que, lors de l’instruction du recours n° 960, la partie
adverse s’est limitée à indiquer que « [l]e Ministre a assisté à la présentation par la Banque
concernant les données confidentielles et n’a pas reçu de documents » et qu’elle n’avait
« donc rien d’autre à (…) fournir » à la Commission ; qu’elle n’a pas répondu aux questions
de la Commission sur ce point lors de l’instruction du présent recours ; que, dans ces
conditions, pour assurer au mieux la prise en compte des divers intérêts en cause, la
Commission n’a d’autre choix que d’enjoindre à la partie adverse d’omettre, dans le
document à communiquer à la requérante, les passages qu’elle aura identifiés comme étant
ceux qui présentent les caractéristiques indiquées ci-dessus et pour lesquels elle aura apprécié,
au terme d’une mise en balance de l’intérêt public servi par la divulgation avec l’intérêt servi
par le refus de divulguer, que la balance penche du côté du refus de les divulguer ;
PAR CES MOTIFS,
LA COMMISSION DECIDE :
Article 1er : Le recours est recevable et partiellement fondé.
Article 2 : La partie adverse communiquera à la requérante, dans les huit jours de la
notification de la présente décision, une copie de l’ensemble de la note au Gouvernement
wallon relative aux certificats verts, approuvée par le Gouvernement wallon le 13 septembre
2018, à l’exception des éléments suivants:
- les points A.4.4.1 et A.4.4.2, ainsi que la mention, au bas de la page 36, de la dénomination
de l’un des deux opérateurs financiers dont l’auteur de la note a suggéré de ne pas retenir
l’offre pour l’opération de financement de la dette des certificats verts ;
- les autres passages de la note, identifiés par la partie adverse, contenant des informations
commerciales dont la divulgation est susceptible de porter atteinte à la protection d’intérêts
économiques légitimes, notamment ceux de l’opérateur financier dont l’offre a été retenue
pour l’opération de financement de la dette des certificats verts, et ce pour autant que la partie
adverse ait apprécié, au terme d’une mise en balance de l’intérêt public servi par la
divulgation avec l’intérêt servi par le refus de divulguer, que la balance penche du côté du
refus de divulguer ces informations.
Ainsi délibéré et prononcé à Namur le 12 septembre 2019 par la Commission composée de
Monsieur Benoît JADOT, président, Madame Claudine COLLARD, Messieurs André
LEBRUN, Frédéric MATERNE et Jean-François PÜTZ, membres effectifs, et Monsieur
Frédéric FILLEE, membre suppléant.
Le Président, La Secrétaire,
B. JADOT L. MAINIL