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Date: 18/2/2019
Commission fédérale de recours pour
l’accès aux informations
environnementales
18 février 2019
DÉCISION n° 2019-1
sur le refus de donner accès à l’avant- projet de loi
des provisions nucléaires élaborée en vue de
modifier la loi du 11 avril 2003
(CFR/2019/1)
NOLLET/COMMISSION DES PROVISIONS NUCLÉAIRES
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1. Un récapitulatif
1.1. Par lettre recommandée du 20 novembre 2018, Monsieur Jean-Marc
Nollet demande à la Commission des provisions nucléaires une copie
« dans les meilleurs délais sous format électronique et sous format papier
la proposition d’avant-projet de la loi remanié sur la demande de la
Ministre Marghem ».
1.2. Par courrier en date du 20 décembre 2018, le président de la
Commission des provisions nucléaires rejette la demande pour les raisons
suivantes : « Cette proposition appartient à la Ministre et n’est donc pas
un document de la Commission des provisions nucléaires. Ainsi, il me
semble donc que ce n’est pas la Commission des provisions qui doit vous
transmettre ce document et je vous demande de vous adresser à la
Ministre Marghem pour une copie de cette proposition »
1.3. N’étant pas d’accord avec ce point de vue, Monsieur Jean-Marc
Nollet introduit par lettre recommandée en date du 9 janvier 2019, un
recours auprès de la Commission fédérale de recours pour l’accès à
l’information environnementale, ci-après dénommée la Commission. La
Commission reçoit ce courrier le 23 janvier 2019.
1.4. Par e-mail en date du 25 janvier 2019, le secrétariat de la
Commission demande à la Commission des provisions nucléaires de lui
transmettre les documents concernés et lui donne la possibilité de
justifier son point de vue.
1.5. Par courriel en date du 29 janvier 2019, le secrétariat de la
Commission des provisions nucléaires répond le suivant :
« J'apprends, par votre mail, que Monsieur Nollet déclare avoir des
difficultés pour obtenir une copie du document "la proposition
d’avant-projet de la loi remanié sur la demande de la Ministre
Marghem".
Comme vous le savez, Monsieur Nollet a reçu, en exécution de la
décision 2018-05 de la Commission de recours, de la part de la
Commission des provisions nucléaires une copie de "l'ensemble des
documents relatifs à la proposition de la Commission des provisions
nucléaires élaborée en vue de modifier la loi du 11 avril 2003". Il a
ensuite publié la copie de ces documents sur le site internet
d'Ecolo. Les documents que Monsieur Nollet avait reçus, étaient des
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documents que la Commission des provisions nucléaires avait elle-
même rédigés et transmis au ministre. Ensuite, le ministre a soumis
cette proposition au gouvernement et un avis a été demandé au
Conseil d'État. En outre, le gouvernement a demandé à la ministre
Marghem d'améliorer la proposition en y intégrant des éléments
supplémentaires. Voir communiqué de presse de la ministre
Marghem : "Le gouvernement a approuvé fin juillet un avant-projet
de loi qui a pour objectif de sécuriser les provisions nucléaires et qui
est actuellement à l'examen au Conseil d'Etat. Le gouvernement a
également mandaté la ministre afin de renforcer ce texte."
Que comprenait cette consolidation du texte ? Assistée d'un bureau
d'avocats spécialisé, la ministre a entièrement retravaillé et complété
le texte de la Commission des provisions nucléaires. Ce remaniement
a mené à une nouvelle proposition de modification de loi, la
"proposition d'avant-projet de loi remanié sur la demande de la
Ministre Marghem". La Commission des provisions nucléaires n'a pas
été impliquée dans ces changements. Le 7 novembre 2018 (jour de
la publication de la proposition de loi par monsieur Nollet), la
ministre Marghem a demandé à la Commission des provisions
nucléaires un avis sur ce nouveau texte. La Commission des
provisions nucléaires a reçu le texte sous le sceau de la
confidentialité étant donné qu'il s'agit d'un texte qui n'a pas encore
été adopté par le gouvernement et ne peut donc être considéré
comme définitif. (exception prévue par l'article 27, §1er, point 6° le
secret des délibérations du gouvernement fédéral et des autorités
responsables qui en dépendent)
La Commission des provisions nucléaires n'a pas demandé la
rédaction de la proposition de la loi dont question dans la demande
de Monsieur Nollet, et n'est en aucun cas "propriétaire" de ce
texte. Cette information a également été communiquée à Monsieur
Nollet (voir lettre en annexe).
La Commission a également demandé qui était le propriétaire
intellectuel du texte.
Il nous a été confirmé que la ministre Marghem/le gouvernement est
le propriétaire intellectuel."
1.6. Le lundi 11 février 2019, le secrétaire de la Commission rencontre le
secrétaire de la Commission des provisions nucléaires et la Commission
reçoit le texte de l’avant-projet de loi modifiant la loi du 11 avril 2003.
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1.7. Dans cette réunion le secrétaire de la Commission des provisions
nucléaires remets une lettre datée du 8 février 2019, dans laquelle la
Commission des provisions invoque les arguments suivants pour le refus
de divulguer:
"La Commission des provisions nucléaires souhaite cependant
souligner que l'article 32 §1er de la loi est d'application. Cet article
stipule que l’instance environnementale peut rejeter une demande
lorsque la demande porte sur une information environnementale qui
est inachevée ou en cours d’élaboration et dont la divulgation peut
être source de méprise. Dans chaque cas particulier, l'intérêt public
servi par la divulgation est mis en balance avec l'intérêt spécifique
servi par le refus de divulguer.
En outre, la Commission des provisions nucléaires est d'avis que,
comme expliqué dans les travaux préparatoires, les informations
environnementales préparatoires à une procédure décisionnelle sont
seulement achevées si elles ont obtenu un statut définitif, c’est-à-
dire si elles ont été signées par la personne qui est compétente dans
le cadre de cette procédure.
Dans le cas présent, il est question d'informations
environnementales inachevées ou en cours puisqu'il s'agit d'un texte
préparatoire de la ministre Marghem, soumis pour avis et
amendement à la Commission des provisions nucléaires, qui doit
encore ultérieurement être passé en revue et doit encore passer par
plusieurs étapes (ajout, modifications, approbation par le Conseil des
Ministres, avis de la section législation du Conseil d'État, introduction
à la Chambre etc.).
Par ailleurs, la publicité de l'avant-projet de la ministre Marghem
peut être source, au premier coup d'œil, de méprise, vu la technicité
de la matière et l'état de la version néerlandophone de l'avant-
projet. Dans ce contexte, la publicité de l'avant-projet ne semble pas
contribuer à un débat sociétal constructif.
La conclusion de la Commission des provisions nucléaires est que
l'intérêt public servi par la divulgation ne l'emporte pas, à ce stade du
dossier, sur l'intérêt spécifique servi par le refus de divulguer l'avant-
projet. En outre, cet avant-projet de loi n'a, vu le statut du document,
pas encore été signé par les personnes compétentes, à savoir la
ministre Marghem."
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2. La recevabilité du recours
La Commission estime que le recours est recevable. L’article 35 de la loi
du 5 août 2006 dispose que le demandeur peut former un recours auprès
de la Commission fédérale de recours pour l’accès aux informations
environnementales contre une décision d’une instance environnementale
visée à l’article 4, § 1er, si le délai imparti pour prendre la décision est
venue à expiration ou, en cas de refus d’exécution ou d’exécution
incorrecte d’une décision, ou en raison de toute autre difficulté qu’il
rencontre dans l’exercice des droits que confère la présente loi. Le
recours doit être introduit dans un délai de soixante jours. Le recours a
été introduit par courrier en date du 20 novembre 2018 contre la
décision de la Commission des provisions nucléaires du 20 décembre
2018. Le recours avait été introduit dans le délai prescrit par la loi et est
donc recevable.
3. Le bien-fondé du recours
La Commission doit préalablement déterminer si les informations
demandées tombent sous le champ d’application de la loi du 5 août 2006.
La loi du 5 août 2006 est d’application aux instances environnementales
visées à l’article 3, 1°, a) et b), dont l’organisation et le fonctionnement
sont réglés par l’autorité fédérale, ainsi qu’aux instances
environnementales visées à l’article 3, 1°, c) qui sont sous leur contrôle
(Art.4 §1er de la loi du 5 août 2006) et qui disposent d’informations
environnementales (article 18. § 1er de la loi).
3.1 Le champ d’application personnel
Dans la décision du 28 avril 2016, le président de la Commission des
provisions nucléaires ne nie pas que son institution relève du champ
d’application personnel de la loi du 5 août 2006. Cette institution à
personnalité civile a en effet été créée par l’article 3 du 11 avril 2003 sur
les provisions constituées pour le démantèlement des centrales nucléaires
et pour la gestion des matières fissiles irradiées dans ces centrales. Il s’agit
donc indéniablement d’une instance environnementale au sens de
l’article 3, 1°, a) de la loi du 5 août 2006 dont l’organisation et le
fonctionnement sont réglés par l’autorité fédérale.
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3.2 Le champ d’application matériel
3.2.1. La loi du 5 août 2006 octroie un droit d’accès aux informations
environnementales. La notion d’ « information environnementale » est
décrite à l’article 3, 4° comme:
« a) l’état des éléments de l’environnement, tels que
l’atmosphère, l’air, le sol, les terres, l’eau, le paysage, les sites
naturels, y compris les biotopes humides, les zones côtières et
maritimes, la diversité biologique et ses composantes, y compris
les organismes génétiquement modifiés, et l’interaction entre
ces éléments ;
b) l’état de santé de l’homme et sa sécurité y compris la
contamination de la chaîne alimentaire, les conditions de vie
des personnes, pour autant qu’ils soient ou puissent être altérés
par l’un des éléments de l’environnement visés au point a) ou,
par l’intermédiaire de ces éléments, par l’un des facteurs tels que
visés au point d) ou par les mesures et activités telles que visées
au point e) ;
c) l’état de sites culturels de valeur et de constructions, pour
autant qu’ils soient ou puissent être altérés par les éléments de
l’environnement tels que visés au point a) ou, par
l’intermédiaire de ces éléments, par l’un des facteurs tels que
visés au point d) ou par les mesures et activités telles que visées
au point e) ;
d) des facteurs, tels que les substances, l’énergie, le bruit, les
rayonnements ou les déchets, y compris les déchets radioactifs,
les émissions, les déversements et autres rejets dans
l’environnement qui ont ou sont susceptibles d’avoir des
incidences sur les éléments de l’environnement tels que visés au
point a) ou l’état de santé de l’homme et sa sécurité tels que
visés au point b) ;
e) les mesures et activités ayant ou étant susceptibles d’avoir des
incidences sur les éléments tels que visés aux points a), b), c) ou
d;
f) les mesures et activités ayant pour objectif de garder en état,
protéger, restaurer, développer l’état des éléments de
l’environnement tels que visés au point a) ou l’état de santé de
l’homme et sa sécurité tels que visés au point b), ou les sites
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culturels de valeur et de constructions tels que visés au point c),
et de leur éviter toute pression, la limiter ou la compenser ;
g) les analyses coûts-avantages et autres analyses et hypothèses
économiques utilisées dans le cadre des mesures et activités
visées aux points e) et f);
h) les rapports sur l’application de la législation
environnementale ».
3.2.2. La Commission souhaite attirer l’attention sur le fait que la notion
d’instance environnementale a une vaste interprétation. Le fait que la
définition contienne de nombreuses énumérations d’exemples indique
que l’on ne peut pas donner une interprétation trop restreinte à cette
notion.
3.2.3. La Commission estime que l’objet du recours doit se limiter à
l’avant-projet de loi tel qu’il a été rédigé par la Commission des
provisions nucléaires et a été transmis au ministre compétent, bien que la
demande initiale ait été formulée de manière plus vaste. Les courriers du
demandeur depuis le 11 avril 2018 montrent que sa demande doit être
interprétée comme telle.
3.2.4. Le avant-projet de loi ‘portant modification de la loi du 11 avril
2003 sur les provisions constituées pour le démantèlement des centrales
nucléaires loi pour la gestion de matières fissiles irradiées dans ces
centrales nucléaires’ contient deux documents : l’avant-projet modifié et
une exposé des motifs.
La Commission constate que l’exposé des motifs du document demandé
esquisse avant tout le cadre juridique qui est d’application au
démantèlement des centrales nucléaires et pour la gestion de matières
fissiles irradiées dans ces centrales nucléaires. Ce cadre légal doit être
considéré comme un ensemble de mesures au sens de l’article 3, 4° e) et f)
de la loi du 5 août 2006. La deuxième partie qui porte sur les « principes
généraux relatifs au financement du démantèlement des centrales
nucléaires et de la gestion du combustible usée » doit être qualifiée
d’analyses coûts-avantages et autres analyses et hypothèses économiques
utilisées dans le cadre des mesures et activités visées aux points e) et f)
coûts-bénéfices telles que visées à l’article 3, 4°, g) de la loi du 5 août
2006. La loi du 11 avril 2003 doit être considérée comme une évaluation
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d’une mesure au sens de l’article 3, 4° e) et f) permettant de vérifier si les
finalités visées ont été suffisamment réalisées.
En ce qui concerne l’explication relative aux modifications que la
Commission des provisions nucléaires propose et aux dispositions mêmes,
la Commission constate que celles-ci comportent deux parties : d’une
part, elles portent purement sur des observations juridico-techniques qui
en soi, n’ont aucune pertinence sur les mesures et les analyses
économiques qui s’y rapportent ; d’autre part, elles portent sur les
mesures en tant que telles et les analyses économiques qui s’y rapportent.
Pour autant que ce dernier soit le cas, il s’agit d’informations
environnementales au sens de l’article 3, 4° de la loi du 5 août 2006.
L’annexe qui reprend le texte de la loi du 11 avril 2003 sous sa forme
actuelle et telle qu’elle devrait se présenter lorsque la modification
proposée aura été effectuée, constitue une mesure au sens de l’article 3,
4°, e) et f) de la loi du 5 août 2006.
La présence d’adaptations technico-juridiques contribuant à la
compréhension de la proposition dans son ensemble et celles-ci étant
seulement marginales, la Commission ne voit aucune raison de ne pas
placer ces informations également sous le régime de l’accès aux
informations environnementales. La Commission rejette dès lors le point
de vue de la Commission des provisions nucléaires selon lequel les
informations demandées ne doivent pas être considérées comme des
informations environnementales au sens de la loi du 5 août 2006.
3.3. La situation du document
Le document que le demandeur tente d’obtenir est un avant-projet de loi
portant modification de la loi du 11 avril 2003 sur les provisions
constituées pour le démantèlement des centrales nucléaires et pour la
gestion des matières fissiles irradiées dans ces centrales ue la Commission
des provisions nucléaires a élaboré et qui a été approuvé à la première
lecture par le Conseil des Ministres lors de l’assemblée du 26 juillet 2018
et ensuite soumis au Conseil d’État. Le Conseil d’État a émis un avis
concernant cet avant-projet de loi. Toutefois, la demande ne concerne
pas ce texte, mais un texte modifié à la demande du Cabinet de la
Ministre Marghem, qui renforce encore les obligations des exploitants
nucléaires en ce qui concerne leurs provisions nucléaires. Ce nouveau
texte n’a pas encore été approuvé par le Conseil des Ministres.
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3.4. L’invocabilité d’éventuels motifs d’exception
3.4.1. L’absence de propriété du texte demandé
La Commission des provisions nucléaires souligne dans sa décision de
refus qu’étant donné que le document émanait de la ministre
compétente, elle n’avait pas à se prononcer quant à la divulgation du
document demandé. La Commission souhaite rappeler qu’il ne s’agit pas
d’un motif d’exception tel que stipulé dans la loi du 5 août 2006. Le fait
que la Commission des provisions nucléaires soit en possession du
document demandé, suffit pour qu’elle soit appelée à prendre une
décision sur la divulgation dudit document. Elle peut uniquement
renvoyer vers une autre instance lorsqu’elle n’est pas en possession des
informations demandées.
3.4.2. L’invocation de l’exception à l’article 32, §1er de la loi du 5 août
2006
L’article 32, §1er de la loi du 5 août 2006 s’énonce comme suit :
« L’instance environnementale peut rejeter une demande lorsque la
demande porte sur une information environnementale qui est inachevée
ou en cours d’élaboration et dont la divulgation peut être source de
méprise. Dans chaque cas particulier, l’intérêt public servi par la
divulgation est mis en balance avec l’intérêt spécifique servi par le refus
de divulguer. »
La Commission des provisions nucléaires invoque ce motif d’exception
dans sa lettre du 8 février 2019. La Commission ne peut cependant pas
suivre cette argumentation. Étant donné que la demande d’avis a été
signée par le chef de cabinet de la ministre et que le document est sorti
du Cabinet afin d’obtenir l’avis d’un organe indépendant, à savoir la
Commission des provisions nucléaires, il convient de supposer que le
document a atteint un statut relativement final, ce qui n’exclut pas que
d’autres documents puissent être établis suite aux avis. Que le texte ne
soit pas de grande qualité d’un point de vue linguistique n’y change rien.
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3.4.3. L’invocation de l’exception à l’article 27, §1er de la loi du 5 août
2006
L’article 27, §1, 6° s’énonce comme suit : "Pour chaque information
environnementale faisant l’objet d’une demande de publicité, l’instance
environnementale qui reçoit la demande vérifie si des exceptions sont
d’application. Elle rejette la demande si l’intérêt du public servi par la
divulgation ne l’emporte pas sur la protection d’un des intérêts suivants:
(...) la confidentialité des délibérations du gouvernement fédéral et des
autorités responsables qui en relèvent."
La Commission estime que ce motif d’exception doit être invoqué. Le
texte de l’avant-projet de loi, modifié à la demande du Cabinet de la
Ministre Marghem représente pour l’heure le point de vue d’un seul
ministre et n’a pas encore été soumis au Conseil des Ministres. D’après
les travaux préparatoires de la loi du 5 août 2006, « [l]’objet de cette
exception est principalement ‘d’éviter que la discussion politique soit
paralysée’. On ne peut cependant pas donner une interprétation trop
vaste à cette exception. Seul le secret des délibérations est protégé. La
notion de ‘délibérations’ doit être comprise dans un sens immatériel. En
d’autres termes, un document ou une partie de celui-ci est soustrait à la
publicité lorsque, après mise en balance, il s’avère que la lecture de celui-
ci divulgue le contenu de la discussion pendant une délibération alors
qu’il s’agissait d’une discussion confidentielle. » (Doc. Parl. Chambre,
2005-2006, n° 51-2511/001, p. 38). Le document demandé constitue la
base de plus amples discussions au sein du Conseil des Ministres, ce qui
devait aboutir à l’approbation d’un texte final de l’avant-projet de loi par
le Conseil des Ministres. Pour l’instant, le texte ne représente que le
point de vue d’un seul ministre. Une comparaison entre le document
demandé et le texte final approuvé par le Conseil des Ministres
permettrait de déterminer dans quelle mesure les positions de la Ministre
Marghem étaient partagées ou non par les autres membres du
gouvernement. La Commission considère donc qu’au stade actuel de
l’avant-projet, l’intérêt servi par la divulgation ne l’emporte pas sur
l’intérêt à attacher au secret des délibérations du gouvernement fédéral
et des autorités responsables qui en dépendent.
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3.5. Décision
La Commission estime que le document demandé doit être considéré
comme une information environnementale au sens de l’article 3, 4° de la
loi du 11 avril 1994 et estime que la publicité du document doit être
refusée sur la base de l’article 27, §1er, 6° de la loi du 5 août 2006.
Bruxelles, le 18 février 2019.
La Commission était composée comme suit :
Jeroen Van Nieuwenhove, président
Frankie Schram, secrétaire et membre
Hrisanti Prasman, membre
Brecht Vercruysse, membre
Steven Vandenborre, membre
F. SCHRAM J. VAN NIEUWENHOVE
secrétaire président