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Date: 11/7/2018
Commission fédérale de recours pour
l’accès aux informations
environnementales
11 juillet 2018
DÉCISION n° 2018-9
Sur l’accès à les quantités précises de substances
manufacturées à l’état nanoparticulaire ayant fait
l’objet d’un enregistrement en application de
l’AR du 27 mai 2014 ainsi les domaines
d’utilisation de celles-ci
(CFR/2018/6)
INTER-ENVIRONNEMENT WALLONIE/SPF SANTE PUBLIQUE,
SECURITE DE LA CHAÎNE ALIMENTAIRE ET ENVIRONNEMENT (2)
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1. Un récapitulatif
1.1. Par courriel du 30 mars 2018, Inter-Environnement Wallonie (IEW)
introduit par courriel au SPF Santé publique, Sécurité de la Chaîne
alimentaire et Environnement une demande d’accès pour disposer des
données collectées dans le cadre des obligations liées au registre fédéral
des nanomatériaux. Plus spécifiquement, l’IEW demande de disposer de
la liste des substances ayant fait l’objet d’un enregistrement, associées à
leur numéro CAS, des quantités enregistrées pour chacune de ces
substances, ainsi que le nombre d’entreprises ayant soumis un
enregistrement pour chacune d’elles. Elle souhaite connaitre les
domaines d’utilisation de celles-ci. L’IEW veut avoir accès aux données
ayant été enregistrées pour le 1er janvier 2016, ainsi qu’à l’actualisation de
ces données, sous format informatique. Elle demande aussi de recevoir,
s’il existe un document d’analyse de ces données, une copie de cette
analyse.
1.2. Par courriel du 27 avril 2018, le SPF Santé publique, Sécurité de la
Chaîne alimentaire et environnement donne en annexe une liste des
substances ayant fait l’objet d’un enregistrement, associées à leur numéro
CAS. Cette liste mentionne également le nombre d’entreprises ayant
soumis un enregistrement pour chacune d’elles. Elle donne aussi une
copie du rapport sur le Nanoregistre pour l’année 2016 et indique que
dans ce rapport le demandeur peut aussi trouver plus d’informations
concernant :
- des quantités enregistrées pour chacune de ces substances ;
- les domaines d’utilisation de celles-ci ;
- accès aux données ayant été enregistrées pour le 1er janvier 2016, ainsi
qu’à l’actualisation de ces données, sous formes informatique.
Les quantités sont rapportées par intervalles, à la condition que la
substance ait été enregistrée au moins deux fois.
Le SPF Santé publique, Sécurité de la Chaîne alimentaire et
environnement refuse l’accès aux autres informations pour les raisons
suivantes :
« Nous ne pouvons toutefois pas vous communiquer les quantités exactes
de ces substances mises sur le marché telle que vous les avez demandées,
car nous considérons que l’exception tirée de l’article 27, § 1, 7°, de la loi
du 5 août 2006 relative à l’accès du public en matière d’environnement
s’applique. En effet, nous considérons que les quantités exactes de
substances manufacturées à l’état nanoparticulaire produites ou importées
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sont des informations commerciales à caractère confidentiel car elles
protègent un intérêt économique légitime.
En outre, l’article 20, § 1, 3° de l’arrêté royal du 27 mai 2014 relatif à la
mise sur le marché des substances manufacturées à l’état nanoparticulaire
dispose que « Les informations ci‐après sont traitées comme des
informations confidentielles et leur divulgation est, en principe, considérée
comme portant atteinte à la protection des intérêts commerciaux de la
personne concernée : (…) 3° les quantités exactes de substances
manufacturées à l’état nanoparticulaire déclarées ou notifiées concernant
un produit ou une catégorie de produits. » Or ici, il s’agit des informations
concernant la quantité exacte de substances manufacturées à l’état
nanoparticulaire déclarées ou notifiées concernant un produit ou une
catégorie de produits ; en publiant de telles données, nous pouvons donc
porter atteinte à la protection des intérêts commerciaux.
Partant, nous considérons que les quantités par intervalles déclarées ou
notifiées uniquement par un ou deux déclarants peuvent révéler des
informations confidentielles. En effet, si les données sont déclarées ou
notifiées que par un seul déclarant, il est immédiatement possible de
savoir exactement la quantité de substance que le déclarant produit ou
importe. Le lien entre la substance manufacturée à l’état nanoparticulaire
et le déclarant pourrait donc être clairement déterminé par le secteur des
nanotechnologies. Dans l’hypothèse où deux déclarants ont déclaré ou
notifié la même substance, il sera facilement possible pour les entreprises
de pouvoir estimer la quantité que son concurrent produit ou importe.
Vu les dispositions suscitées et les éléments repris ci‐dessous, nous
pouvons considérer que l’intérêt du public servi par la publicité ne
l’emporte pas sur la protection de l’intérêt de garder la confidentialité,
parce que la diffusion d’informations découlant du Nanoregistre pourrait
mettre en danger la position concurrentielle des entreprises concernées.
Veuillez noter néanmoins que, vu le nombre d’enregistrements croissants,
nous pouvons espérer dans les prochaines années rapporter plus de
données sous la forme de fourchettes de valeurs.
Pour les mêmes raisons, ne pourrions vous donner accès aux données
ayant été enregistrées pour le 1er janvier 2016, ainsi qu’à l’actualisation de
ces données puisque ces données sont relatives à des
déclarations/notifications individuelles des entreprises.
Pour ce qui est des utilisations des substances manufacturées à l’état
nanoparticulaire, nous considérons également qu’il s’agit d’informations
commerciales à caractère confidentiel au sens de l’article 27, § 1, 7°, de la
loi du 5 août 2006 relative à l’accès du public à l’information en matière
d’environnement. Par ailleurs, l’article 20, § 1er, 2° de l’arrêté royal du 27
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mai 2014 relatif à la mise sur le marché des substances manufacturées à
l’état nanoparticulaire prévoit également que « les informations ci‐après
sont traitées comme des informations confidentielles et leur divulgation
est, en principe, considérée comme portant atteinte à la protection des
intérêts commerciaux de la personne concernée : (…) l’utilisation, la
fonction ou l’application précise de la substance, du mélange, de l’article ou
de l’objet complexe déclaré ou notifiée ». Tout comme conclu
précédemment, nous estimons que l’intérêt du public servi par la publicité
ne l’emporte pas sur la protection de l’intérêt de garder la confidentialité,
parce que la diffusion d’informations relatives aux utilisations de ces
substances pourrait mettre en danger la position concurrentielle des
entreprises concernées. En tant qu’alternative toutefois, nous vous
transmettons les codes NACE(BEL) qui vous permettront de disposer
d’indications relatives à l’activité économique des compagnies ayant
déclaré ou notifié ces substances.
Nous pouvons considérer que l’intérêt du public servi par la publicité ne
l’emporte pas sur la protection de l’intérêt de garder la confidentialité,
parce que la diffusion d’informations relatives aux utilisations de ces
substances pourrait mettre en danger la position concurrentielle des
entreprises concernées. »
1.3. N’étant pas d’accord avec ce point de vue, Monsieur Jacques Sambon
introduit, au nom de l’IEW, par courrier et par fax en date du 22 juin
2018, un recours auprès de la Commission fédérale de recours pour
l’accès à l’information environnementale, ci-après dénommée la
Commission.
1.4. Par e-mail en date du 25 juin 2018, le secrétariat de la Commission
demande au SPF Santé publique, Sécurité de la Chaîne alimentaire et
Environnement de lui fournir les informations et lui donne la possibilité
de justifier son point de vue.
1.5. La Commission reçoit l’explication suivante par courriel :
« Les informations demandées n’existent pas en tant que telles, nous
avons donc dû les créer nous‐mêmes (extractions en Excel de la banque
de données existantes). Nous ne pouvons donc pas non plus vous les
transmettre. Selon la jurisprudence de votre commission, nous n’aurions
communiqué que les informations demandées des trois dernières années;
les informations des trois dernières années compromettraient les intérêts
commerciaux et sont donc confidentielles, nous ne communiquons donc
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pas ces informations (ces informations n’existent donc même pas, nous
devons les créer nous‐même). Nous nous référons à une affaire de
l’année dernière concernant l’accès aux informations relatives aux
néonicotinoïdes (voir la décision n° 2017‐11). Dans cette affaire, nous
n’avons pas non plus communiqué les informations des trois dernières
années et nous avons gagné cette affaire en recours. Dans cette affaire, la
Commission a d’ailleurs déjà confirmé que les informations demandées
doivent avant tout exister. »
1.6. Le 2 juillet 2018, le secrétaire de la Commission examine sur place
dans quelle mesure les informations demandées sont disponibles ou si
elles peuvent éventuellement être obtenues facilement grâce à des
connexions dans la banque de données. Cela ne semble pas être possible.
Les informations demandées ne peuvent être obtenues qu’après une
extraction d’une banque de données, un traitement des informations
extraites au moyen d’un programme spécifique et après manipulation
manuelle des informations.
1.7. Par courriel du 3 juillet 2018 le SPF Santé publique, Sécurité de la
Chaîne alimentaire et Environnement envoie la Commission une note :
« Nous contestons le bien‐fondé du recours. En effet, nous considérons
que les informations demandées n’existent pas en tant que telles et ne
tombent dès lors pas sous le champ d’application de la loi du 5 août 2006.
Selon les dispositions de l’article 18 de cette loi, il est requis que les
informations demandées existent et qu’elles se trouvent sur un support. En
d’autres termes, pour qu’une information tombe sous le champ
d’application de la loi, il faut que l’administration soit effectivement en
possession de cette information. Ceci n’est pas le cas lorsqu’il apparait
qu’une instance environnementale doive manipuler les bases de données
dont elle dispose pour obtenir les informations demandées. Il s’agit en ce
cas d’un processus de création de nouvelles informations.
Pour le cas présent, à savoir les quantités exactes des substances
importées et fabriquées ainsi que leur(s) utilisation(s), ces informations
demandées ne peuvent être obtenues qu’à la suite d’opérations
informatiques complexes combinant l’utilisation de deux bases de
données.
En effet, l’administration dispose des informations suivantes sous la forme
de deux tables :
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1. La première couvre uniquement les quantités, les utilisations :
‐ Tout enregistrement couvrant une substance manufacturée à
l’état nanoparticulaire fabriquée/importée en Belgique sera assorti
d’un numéro d’enregistrement ;
‐ Les informations liées à la quantité de la substance
fabriquée/importée est liée à un numéro d’enregistrement (sans
possibilité de savoir directement de quelle substance il s’agit) ;
‐ Le code NACE (permettant d’identifier globalement les
utilisations) est lié à un numéro d’enregistrement également (sans
être lié à la substance en tant que telle).
2. La deuxième contient les informations physico‐chimiques de la
substance enregistrée. Ces informations sont liées à :
‐ Un numéro d’enregistrement ;
‐ Un numéro CAS.
Il n’est donc pas possible de lier une substance directement aux quantités
enregistrées ni aux utilisations référencées par le(s) déclarant(s). En effet,
les données relatives à une substance doivent pour la plupart des cas être
recherchées dans chaque enregistrement de celle‐ci. Il faudrait donc
extraire d’une des tables le(s) numéro(s) d’enregistrement et les quantités
et utilisations enregistrées pour ensuite les agréger avec la seconde table
permettant ainsi de lier chaque numéro d’enregistrement à une substance
spécifique.
De plus, suite à cette opération, l’administration ne disposera alors que
d’une liste des enregistrements faits pour l’année en cours et par
déclarant. Il faudrait donc dans une énième étape établir manuellement
une classification par substance (et non plus par enregistrement). Sur base
de ce classement l’administration devrait lier chaque substance à
l’ensemble des quantités enregistrées (qu’il faudra donc additionner) et
lister (manuellement) l’ensemble des utilisations référencées pour cette
substance précise.
Enfin, il y a lieu de rappeler l’hypothèse spécifique des enregistrements
limités qui permettent de référencer à un numéro d’enregistrement déjà
existant. Pour ces cas, une étape supplémentaire serait nécessaire : établir
le lien entre cet enregistrement limité à un numéro d’enregistrement pour
ensuite le lier à une substance.
Ces liens ne sont pas automatiques pour deux raisons : 1) les autorités
administratives n’ont pas encore identifié ce besoin dans le cadre de leurs
missions et 2) la grande complexité d’opérationnaliser de telles
corrélations au niveau informatique.
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Comme relevé dans la décision n° 2017‐11 (CFR/2017/7), il y a lieu de
considérer que les informations demandées ne peuvent être obtenues que
suite à des « manipulations qui vont plus loin que ce qui peut être obtenu
directement dans une ou plusieurs banques de données, au besoin en
combinant des données ». Ces informations devraient dès lors être créées
pour la première fois pour chacune des substances manufacturées à l’état
nanoparticulaire.
En conclusion, étant donné que les informations demandées n’existent pas
en tant que telles, le SPF Santé publique, Sécurité de la Chaîne alimentaire
et Environnement – en tant qu’instance environnementale – ne dispose
pas de l’information demandée, au sens de l’article 3, 2° et 4°, de la loi du 5
août 2006 relative à l’accès du public à l’information en matière
d’environnement. Dès lors, les informations demandées ne tombent pas
sous le champ d’application de la loi précitée.
Nous invitons donc la Commission à considérer le recours comme non
fondé. »
2. La recevabilité du recours
La Commission de recours estime que le recours est recevable.
L’article 35 de la loi du 5 août 2006 dispose que le demandeur peut
former un recours auprès de la Commission fédérale de recours pour
l’accès aux informations environnementales contre une décision d’une
instance environnementale visée à l’article 4, § 1er, si le délai imparti
pour prendre la décision est venu à expiration ou, en cas de refus
d’exécution ou d’exécution incorrecte d’une décision, ou en raison de
toute autre difficulté qu’il rencontre dans l’exercice des droits que
confère cette loi. Le recours doit être introduit dans un délai de soixante
jours. Le recours a été introduit le 22 juin 2018 contre une décision du
SPF Santé publique, Sécurité de la Chaîne alimentaire et Environnement
prise le 27 avril 2018. Par conséquent, le recours a été introduit dans le
délai fixé par la loi et est donc recevable en relation avec son objet,
notamment “les quantités précises de substances manufacturées à l’état
nanoparticulaire ayant fait l’objet d’un enregistrement en application de
l’AR du 27 mai 2014 ainsi les domaines d’utilisation de celles-ci”.
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3. Le bien-fondé du recours
La Commission doit préalablement déterminer si les informations
demandées tombent sous le champ d’application de la loi du 5 août 2006.
La loi du 5 août 2006 est d’application aux instances environnementales
visées à l’article 3, 1°, a) et b), dont l’organisation et le fonctionnement
sont réglés par l’autorité fédérale, ainsi qu’aux instances
environnementales visées à l’article 3, 1°, c) qui sont sous leur contrôle
(art. 4 §1er de la loi du 5 août 2006) et qui disposent d’informations
environnementales (article 18, §1er de la loi).
3.1 Le champ d’application personnel
La loi du 5 août 2006 définit la notion d’instance environnementale
comme « a) une personne morale ou un organe créé par ou en vertu de la
Constitution, d’une loi, d’un décret ou d’une règle visée à l’article 134 de
la Constitution ;
b) toute personne physique ou morale qui exerce des fonctions
administratives publiques, y compris des tâches, activités ou services
spécifiques en rapport avec l’environnement ;
c) toute personne physique ou morale ayant des responsabilités ou des
fonctions publiques, ou fournissant des services publics, en rapport avec
l’environnement, sous le contrôle d’un organe ou d’une personne visé(e)
au point a) ou b).
Les organes et institutions avec une compétence judiciaire ne tombent
pas sous cette définition à moins qu’ils agissent avec une autre fonction
que judiciaire. Les assemblées législatives et les institutions y attachées ne
relèvent pas de cette définition, sauf si elles agissent en qualité
administrative. »
Le SPF Santé publique, Sécurité de la Chaîne alimentaire et
Environnement est une subdivision de la personne morale de l’Etat
fédéral et appartient à la catégorie mentionnée à l’article 3, 1°, a) de la loi
du 5 août 2006 (voir Doc. Parl. Chambre, 2005-2006, 51-2511/001, 12-
13). Le recours est par conséquent dirigé contre une instance
environnementale au sens de cette loi.
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3.2 Le champ d’application matériel
3.2.1. La loi du 5 août 2006 accorde un droit d’accès aux informations
environnementales.
L’information environnementale est définie dans l’article 3,4° de la loi du
5 août 2006 comme « toute information, peu importe le support et la
forme matérielle, dont dispose une instance environnementale
concernant :
a) l’état des éléments de l’environnement, tels que l’atmosphère, l’air,
le sol, les terres, l’eau, le paysage, les sites naturels, y compris les
biotopes humides, les zones côtières et maritimes, la diversité
biologique et ses composantes, y compris les organismes
génétiquement modifiés, et l’interaction entre ces éléments ;
b) l’état de santé de l’homme et sa sécurité y compris la contamination
de la chaîne alimentaire, les conditions de vie des personnes, pour
autant qu’ils soient ou puissent être altérés par l’un des éléments de
l’environnement visés au point a) ou, par l’intermédiaire de ces
éléments, par l’un des facteurs tels que visés au point d) ou par les
mesures et activités telles que visées au point e) ;
c) l’état de sites culturels de valeur et de constructions, pour autant
qu’ils soient ou puissent être altérés par les éléments de
l’environnement tels que visés au point a) ou, par l’intermédiaire de
ces éléments, par l’un des facteurs tels que visés au point d) ou par les
mesures et activités telles que visées au point e) ;
d) des facteurs, tels que les substances, l’énergie, le bruit, les
rayonnements ou les déchets, y compris les déchets radioactifs, les
émissions, les déversements et autres rejets dans l’environnement qui
ont ou sont susceptibles d’avoir des incidences sur les éléments de
l’environnement tels que visés au point a) ou l’état de santé de
l’homme et sa sécurité tels que visés au point b) ;
e) les mesures et activités ayant ou étant susceptibles d’avoir des
incidences sur les éléments tels que visés aux points a), b), c) ou d ;
f) les mesures et activités ayant pour objectif de garder en état,
protéger, restaurer, développer l’état des éléments de l’environnement
tels que visés au point a) ou l’état de santé de l’homme et sa sécurité
tels que visés au point b), ou les sites culturels de valeur et de
constructions tels que visés au point c), et de leur éviter toute
pression, la limiter ou la compenser ;
g) les analyses coûts-avantages et autres analyses et hypothèses
économiques utilisées dans le cadre des mesures et activités visées aux
points e) et f);
h) les rapports sur l’application de la législation environnementale ».
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3.2.2. Selon l’article 18 de la loi du 5 août 2006, il est requis que les
informations demandées existent et qu’elles se trouvent sur un support.
Pour qu’une information tombe sous le champ d’application de la loi, il
faut que l’instance environnementale soit effectivement en possession de
cette information. Ceci n’est pas le cas lorsqu’il apparait qu’une instance
environnementale doive manipuler les bases de données dont elle dispose
pour obtenir les informations demandées. Il s’agit en ce cas d’un
processus de création de nouvelles informations.
Les quantités exactes des substances importées et fabriquées ainsi que
leur(s) utilisation(s) ne peuvent être obtenues qu’à la suite d’opérations
informatiques complexes combinant l’utilisation de deux bases de
données. L’instance environnementale dispose des informations
suivantes sous la forme de deux tables. L’une couvre uniquement les
quantités et les utilisations :
- Tout enregistrement couvrant une substance manufacturée à l’état
nanoparticulaire fabriquée/importée en Belgique sera assorti d’un
numéro d’enregistrement ;
- Les informations liées à la quantité de la substance fabriquée/importée
est liée à un numéro d’enregistrement (sans possibilité de savoir
directement de quelle substance il s’agit) ;
- Le code NACE, permettant d’identifier globalement les utilisations, est
lié à un numéro d’enregistrement également sans être lié à la substance
en tant que telle.
La deuxième contient les informations physico-chimiques de la substance
enregistrée. Ces informations sont liées à un numéro d’enregistrement et
un numéro CAS.
Il n’est donc pas possible de lier une substance directement aux quantités
enregistrées ni aux utilisations référencées par le(s) déclarant(s). Les
données relatives à une substance doivent pour la plupart des cas être
recherchées dans chaque enregistrement de celle-ci. Il faudrait donc
extraire d’une des tables le(s) numéro(s) d’enregistrement et les quantités
et utilisations enregistrées pour ensuite les agréger avec la seconde table
permettant ainsi de lier chaque numéro d’enregistrement à une substance
spécifique.
De plus, suite à cette opération, l’instance environnementale ne disposera
alors que d’une liste des enregistrements faits pour l’année en cours et
par déclarant. Il faudrait donc dans une énième étape établir
11
manuellement une classification par substance (et non plus par
enregistrement). Sur base de ce classement l’instance environnementale
devrait lier chaque substance à l’ensemble des quantités enregistrées
(qu’il faudra donc additionner) et lister (manuellement) l’ensemble des
utilisations référencées pour cette substance précise.
Enfin, il y a lieu de rappeler l’hypothèse spécifique des enregistrements
limités qui permettent de référencer à un numéro d’enregistrement déjà
existant. Pour ces cas, une étape supplémentaire serait nécessaire :
l’instance environnementale doit établir le lien entre cet enregistrement
limité à un numéro d’enregistrement pour ensuite le lier à une substance.
Ces liens ne sont pas automatiques pour deux raisons. La première raison
est que l’instance environnementale n’a pas encore identifié ce besoin
dans le cadre de ses missions. La deuxième est la grande complexité
d’opérationnaliser de telles corrélations au niveau informatique.
3.3. Conclusion
La Commission décide que le recours n’est pas fondé. Les informations
demandées n’existent en effet pas et peuvent seulement être obtenues
après l’exécution de certains traitements qui vont au-delà d’une simple
action.
Bruxelles, le 11 juillet 2018.
La Commission était composée comme suit :
Jeroen Van Nieuwenhove, président
Frankie Schram, secrétaire et membre
Brecht Vercruysse, membre
Steven Vandenborre, membre
Michel Lessay, membre suppléant
F. SCHRAM J. VAN NIEUWENHOVE
secrétaire président