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Date: 25/6/2018
Commission fédérale de recours pour
l’accès aux informations
environnementales
25 juin 2018
DÉCISION n° 2018-6
sur le refus de donner accès à un document de
travail de 164 pages élaborant une politique
nationale relative à la gestion à long terme des
déchets nucléaires de haute activité et/ou de longue
durée de vie
(CFR/2018/3)
NOLLET/COMITE D’AVIS SEA
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1. Un récapitulatif
1.1. Par e-mail en date du 28 mars 2018, Monsieur Jean-Marc Nollet
demande au Comité d’avis sur la procédure d’évaluation des incidences
des plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur
l’environnement (le Comité d’avis SEA) une copie d’un « document de
travail de 164 pages » « élaborant une politique nationale relative à la
gestion à long terme des déchets nucléaires de haute activité et/ou de
longue durée de vie ».
1.2. Par e-mail en date du 30 mars 2018, le SPF Santé publique, Sécurité
de la chaîne alimentaire et Environnement confirme la réception de sa
demande et il lui est signalé qu’une décision en la matière sera prise dans
les plus brefs délais en respectant le délai prescrit par la loi.
1.3. Par courrier en date du 27 avril 2018, le SPF Santé publique, Sécurité
de la chaîne alimentaire et Environnement refuse partiellement l’accès
au document demandé pour les motifs suivants : « Après avoir consulté
l’ONDRAF, auteur du document, nous considérons que les pages 67 à 81
relatives à l’avis du bureau d’avocats STIBBE du 26 octobre 2017 portant
sur l’obligation de soumettre la proposition de politique nationale à une
nouvelle évaluation des incidences sur l’environnement ne peuvent pas
vous être communiquées. Cette divulgation partielle de l’information
environnementale est permise par l’article 31 de la loi du 5 août 2006 sur
l’accès du public à l’information en matière d’environnement.
La non divulgation de cet avis de STIBBE se base sur l’exception tirée de
l’article 27 § 1er, 6° de la loi du 5 août 2006 : la confidentialité des
délibérations du gouvernement fédéral et des autorités responsables qui
en relèvent. Cet avis exprime en effet un échange de vues sur les options
juridiques possibles dans le cadre d’un processus décisionnel. Pour le cas
d’espèce, en ce qu’il reflète un processus de réflexion juridique toujours
en cours au sein d’une instance publique fédérale qui n’a pas pris sa
décision finale, son accès porterait gravement atteinte au processus
décisionnel fédéral à venir. »
1.4. N’étant pas d’accord avec ce point de vue, Monsieur Jean-Marc
Nollet introduit par lettre recommandée en date du 15 mai 2018, un
recours auprès de la Commission fédérale de recours pour l’accès à
l’information environnementale, ci-après dénommée la Commission. La
Commission reçoit ce courrier le 4 juin 2018.
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1.5 Par e-mail en date du 7 juin 2018, le secrétariat de la Commission
demande au SPF Santé publique, Sécurité de la chaîne alimentaire et
Environnement de lui faire parvenir le document concerné et lui donne
la possibilité de justifier son point de vue.
1.6 Par e-mail en date du 14 juin 2018, la Commission reçoit le document
de travail intégral “Proposition en matière de politique nationale relative
à la gestion à long terme des déchets de haute activité et/ou de longue
durée de vie”. Le SPF Santé publique, Sécurité de la chaîne alimentaire et
Environnement transmet en outre la note suivante à la Commission:
« La non divulgation de l’avis du bureau d’avocats STIBBE du 26
octobre 2017 portant sur l’obligation de soumettre la proposition de
politique nationale à une nouvelle évaluation des incidences sur
l’environnement (pages 67 à 81) se base sur l’exception tirée de
l’article 27. § 1er, 6° de la loi du 5 août 2006: la confidentialité des
délibérations du gouvernement fédéral et des autorités responsables
qui en relèvent. Cet avis exprime en effet un échange de vues sur les
options juridiques possibles dans le cadre d’un processus décisionnel.
Pour le cas d’espèce, en ce qu’il reflète un processus de réflexion
juridique toujours en cours au sein d’une instance publique fédérale
qui n’a pas pris sa décision finale, son accès porterait gravement
atteinte au processus décisionnel fédéral à venir.
Contexte : L’ONDRAF a l’intention de développer sa politique de
déchets nucléaires en plusieurs étapes, ce qui lui permet d’obtenir à
chaque pas une validation politique et une assise sociétale. Ceci est
un processus de longue haleine et difficile vu les sensibilités
politiques. Il y a plusieurs années, un projet de plan de gestion des
déchets nucléaires avait été proposé et avait fait l’objet d’une
évaluation des incidences sur l’environnement (SEA) conformément à
la loi du 13/02/2006. Ce projet de plan n’a jamais été adopté au
niveau de l’Exécutif et un autre projet de plan (similaire en termes de
contenu par rapport au précédent) a été proposé par l’ONDRAF en
2016. Il s’agit donc d’une nouvelle étape dans le processus.
Pour l’étape actuellement en cours, un avis juridique a été demandé
par l’ONDRAF au cabinet d’avocats STIBBE afin d’avoir son avis sur
l’obligation d’opérer ou non à nouveau une évaluation
environnementale (SEA) du nouveau projet de plan ‘déchets
nucléaires’. Comme mentionné supra, une évaluation
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environnementale avait en effet déjà été réalisée antérieurement, et
validée par le Comité SEA, pour un projet de plan avec les mêmes
éléments mais que les ministres de tutelle n’avaient pas
formellement adopté. Cet avis juridique donne comme indication à
l’ONDRAF qu’une SEA n’était plus nécessaire d’un point de vue
juridique et que l’évaluation environnementale précédente est
toujours valide.
Le Comité SEA, établi par des fonctionnaires des différentes
administrations fédérales, a également désiré être éclairé d’un point
de vue juridique sur les obligations découlant de la directive
2001/42/EC, dite directive SEA et la loi du 13 février 2006 de
transposition. Un avis a été rédigé par l’UCL, et transmis à M. Nollet
dans le cadre d’une demande d’accès à l’information
environnementale précédent celle relative au recours concerné. Ce
dernier avis a donné une interprétation des dispositions applicables,
se basant e.a. sur la Jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union
européenne, et a avisé qu’il serait plus prudent de considérer qu’une
procédure SEA doit être recommencée. Les membres du Comité ont
pris connaissance de l’avis, et sur base des informations données par
l’ONDRAF sur l’évolution du dossier, a néanmoins considéré qu’il y
avait des éléments pour conclure qu’une exemption de SEA pouvait
être autorisée.
Le Secrétariat SEA a été saisi d’une demande d’accès à l’information
de M. Nollet sur l’intégralité du document de l’ONDRAF relatif au
projet de plan ‘déchets nucléaires’, c’est‐à‐dire comprenant
également l’avis juridique de STIBBE. Le Secrétariat du Comité SEA a
consulté l’ONDRAF avant de prendre sa décision et ce dernier a
informé le secrétariat SEA qu’il n’avait pas transmis l’avis juridique en
question au même demandeur d’information dans le cadre d’une
demande d’accès faite précédemment à l’ONDRAF vu la situation
juridique complexe qui prévalait et qui n’était pas close au niveau du
gouvernement.
Pour permettre à l’ONDRAF de continuer sereinement à
opérationnaliser les étapes ultérieures de sa politique, compte tenu
également de l’étape du processus dans laquelle l’ONDRAF se
trouve, de la complexité juridique du dossier et le besoin d’obtenir
un accord politique avec les ministres de tutelle et au niveau du
Conseil des ministres, il a été considéré que l’avis juridique de STIBBE
ne reflétait pas l’interprétation juridique finale du gouvernement
fédéral sur le dossier des déchets nucléaires ; qu’en ce sens, une
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confidentialité sur base de la loi de 2006 s’appliquait tant que le
gouvernement ne prenait pas position et était prépondérante à
l’intérêt général du public à obtenir un avis juridique non entériné
par le gouvernement. Il donc été jugé plus judicieux de ne pas
transmettre une interprétation juridique provisoire aussi longtemps
qu’il n’y a pas une position commune entre ONDRAF et les ministres
de tutelle sur la proposition de plan et l’obligation ou non d’effectuer
une SEA. »
2. La recevabilité du recours
La Commission estime que le recours est recevable. L’article 35 de la loi
du 5 août 2006 dispose que le demandeur peut former un recours auprès
de la Commission fédérale de recours pour l’accès aux informations
environnementales contre une décision d’une instance environnementale
visée à l’article 4, § 1er, si le délai imparti pour prendre la décision est
venu à expiration ou, en cas de refus d’exécution ou d’exécution
incorrecte d’une décision, ou en raison de toute autre difficulté qu’il
rencontre dans l’exercice des droits que confère la présente loi. Le
recours doit être introduit dans un délai de soixante jours. Le recours a
été introduit par courrier en date du 15 mai 2018 contre la décision du
SPF Santé publique, Sécurité de la chaîne alimentaire et Environnement
du 27 avril 2018. Le recours avait été introduit dans le délai prescrit par
la loi et est donc recevable.
3. Le bien-fondé du recours
La Commission doit préalablement déterminer si les informations
demandées tombent sous le champ d’application de la loi du 5 août 2006.
La loi du 5 août 2006 s’applique aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, a) et b), dont l’organisation et le fonctionnement sont réglés
par l’autorité fédérale, ainsi qu’aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, c) qui sont sous leur contrôle (art. 4, §1er, de la loi du 5 août
2006) et qui disposent d’informations environnementales (article 18, §
1er, de la loi).
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3.1 Le champ d’application personnel
La notion d’instance environnementale est définie par cette loi comme
« a) une personne morale ou un organe créé par ou en vertu de la
Constitution, d’une loi, d’un décret ou d’une règle visée à l’article de la
Constitution;
b) une personne physique ou morale qui exerce des fonctions
administratives publiques, y compris des tâches, activités ou services
spécifiques en rapport avec l’environnement;
c) toute personne physique ou morale ayant des responsabilités ou des
fonctions publiques, ou fournissant des services publics, en rapport avec
l’environnement, sous le contrôle d’un organe ou d’une personne visé(e)
au point a) ou b).
Les organes et institutions ayant des compétences judiciaires ne relèvent
pas de cette définition, sauf s’ils agissent dans une fonction autre que la
fonction judiciaire. Les assemblées législatives et les institutions y
associées ne relèvent pas de cette définition, sauf lorsqu’elles agissent
dans une fonction administrative. »”
Le Comité d’avis SEA fait partie du SPF Santé publique, Sécurité de la
Chaîne alimentaire et Environnement qui à son tour fait partie de la
personne morale de l’Etat fédéral et appartient par conséquent à la
catégorie mentionnée à l’article 3, 1°, a) de la loi du 5 août 2006 (voir
Doc. parl. Chambre 2005-06, N° 51-2511/001, 12-13). Le recours est par
conséquent dirigé contre une instance environnementale au sens de cette
loi.
3.2 Le champ d’application matériel
3.2.1. La loi du 5 août 2006 octroie un droit d’accès aux informations
environnementales. La notion d’« information environnementale » est
décrite à l’article 3, 4° comme :
« a) l’état des éléments de l’environnement, tels que
l’atmosphère, l’air, le sol, les terres, l’eau, le paysage, les sites
naturels, y compris les biotopes humides, les zones côtières et
maritimes, la diversité biologique et ses composantes, y compris
les organismes génétiquement modifiés, et l’interaction entre
ces éléments ;
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b) l’état de santé de l’homme et sa sécurité y compris la
contamination de la chaîne alimentaire, les conditions de vie
des personnes, pour autant qu’ils soient ou puissent être altérés
par l’un des éléments de l’environnement visés au point a) ou,
par l’intermédiaire de ces éléments, par l’un des facteurs tels que
visés au point d) ou par les mesures et activités telles que visées
au point e) ;
c) l’état de sites culturels de valeur et de constructions, pour
autant qu’ils soient ou puissent être altérés par les éléments de
l’environnement tels que visés au point a) ou, par
l’intermédiaire de ces éléments, par l’un des facteurs tels que
visés au point d) ou par les mesures et activités telles que visées
au point e) ;
d) des facteurs, tels que les substances, l’énergie, le bruit, les
rayonnements ou les déchets, y compris les déchets radioactifs,
les émissions, les déversements et autres rejets dans
l’environnement qui ont ou sont susceptibles d’avoir des
incidences sur les éléments de l’environnement tels que visés au
point a) ou l’état de santé de l’homme et sa sécurité tels que
visés au point b) ;
e) les mesures et activités ayant ou étant susceptibles d’avoir des
incidences sur les éléments tels que visés aux points a), b), c) ou
d;
f) les mesures et activités ayant pour objectif de garder en état,
protéger, restaurer, développer l’état des éléments de
l’environnement tels que visés au point a) ou l’état de santé de
l’homme et sa sécurité tels que visés au point b), ou les sites
culturels de valeur et de constructions tels que visés au point c),
et de leur éviter toute pression, la limiter ou la compenser ;
g) les analyses coûts-avantages et autres analyses et hypothèses
économiques utilisées dans le cadre des mesures et activités
visées aux points e) et f);
h) les rapports sur l’application de la législation
environnementale ».
3.2.2. La Commission souhaite attirer l’attention sur le fait que la notion
d’instance environnementale a une vaste interprétation. Le fait que la
définition contienne de nombreuses énumérations d’exemples indique
que l’on ne peut pas donner une interprétation trop restreinte à cette
notion.
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3.2.3. Le SPF Santé publique, Sécurité de la chaîne alimentaire et
Environnement ne nie aucunement que les informations concernées
doivent être qualifiées d’instance environnementale au sens de l’article 3,
4° de la loi du 5 août 2006 étant donné qu’il trouve dans cette loi son
fondement pour refuser l’accès.
3.2.4. La Commission constate que le document en question a été
partiellement divulgué et que l’objet du recours se limite dès lors à la
partie qui n’a pas encore été divulguée, à savoir un avis du bureau
d’avocats Stibbe du 26 octobre 2017portant sur l’obligation de soumettre
la proposition de politique nationale à une nouvelle évaluation des
incidences sur l’environnement (pages 67 à 81).
3.2.4. L’avis concerné contient les éléments suivants et porte le sceau
« confidential »:
a. Notre avis du 24 octobre 2016
b. Avis de Me C-H Born du mois de décembre 2016
c. Réunion informelle du 12 octobre 2017
d. Observations
- a) en ce qui concerne le Plan Déchets
- b) en ce qui concerne la politique nationale
e. Conclusion
Etant donné que le rapport porte sur la nécessite d’exécuter ou non un
SEA sur la base de la législation applicable, ce rapport doit être considéré
comme tombant sous la définition d’une « instance environnementale »
au sens de l’article 3, 4° e) et f) de la loi du 5 août 2006.
3.3. L’invocabilité des éventuels motifs d’exception et autres
restrictions
Lors de l’évaluation de l’invocabilité des motifs d’exception et autres
limitations, il y a lieu de ne pas perdre de vue qu’il s’agit de limitations
du droit fondamental. Il en découle que les restrictions doivent dès lors
être interprétées de manière stricte et le fait de les invoquer comme
exception au principe de la publicité doit toujours être évalué de manière
concrète après une mise en balance des intérêts.
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3.3.1. L’invocabilité du motif d’exception à l’article 27, § 1er, 6° de la loi
du 5 août 2006
Le SPF Santé publique, Sécurité de la chaîne alimentaire et
Environnement invoque un seul motif d’exception pour motiver son
refus, à savoir l’article 27, §1er, 6° de la loi du 5 août 2006. Cette
disposition stipule qu’une instance environnementale ne doit rejeter la
demande que « si l’intérêt public de la publicité ne l’emporte pas sur l’un
des intérêts suivants : (…) 6° le secret des délibérations du
gouvernement fédéral et des autorités responsables qui en relèvent »
Dans l’exposé des motifs, il y a lieu de lire ce qui suit en ce qui concerne
cette disposition :
« L’objet de cette exception est principalement « d’éviter que la
discussion politique soit paralysée ». C’est pourquoi il est nécessaire
de protéger le caractère secret des délibérations au sein du
Gouvernement, des comités ministériels, des organes de gestion
d’établissements publics, du Comité de Concertation, etc.
On ne peut cependant pas donner une interprétation trop vaste à ce
motif d’exception. Seul le secret des délibérations est protégé. La
notion de « délibérations » doit être comprise dans un sens
immatériel. En d’autres termes, un document ou une partie de
celui-ci est soustrait à la publicité lorsque, après mise en balance, il
s’avère que la lecture de celui-ci divulgue le contenu de la
discussion pendant une délibération alors qu’il s’agissait d’une
discussion confidentielle. (Doc. parl. Chambre 1992/93. n° 1112/1.
18/19).
Il convient de noter que cette exception ne peut pas du tout être
invoquée pour soustraire à la publicité les décisions qui résultent
d’une délibération. » (Doc. Parl. Chambre, 2005-2006, n° 51-
2511/001, 38).
En se référant à un tel motif d’exception dans la loi du 11 avril 1994
relative à la publicité de l’administration, l’intention du législateur
semble être de tendre vers une seule et même interprétation de ce motif
d’exception pour les deux législations qui organisent le droit d’accès.
Cela ressort d’ailleurs d’un autre passage de la préparation parlementaire
où il est stipulé ce qui suit :
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« Pour la rédaction de la présente loi, il a été systématiquement
tenu compte des dispositions de la Convention d’Aarhus et de la
directive 2003/4/CE comme références de base. Etant donné que la
législation actuelle sur la publicité de l’administration a jusqu’à
présent été applicable pour l’accès aux informations
environnementales, il a aussi été logiquement tenu compte, dans un
souci de respect du principe de standstill, des dispositions de la loi
de 1994 qui garantissent déjà actuellement une publicité plus
étendue que ce qui est établit par la convention et la directive. »
(Doc. Parl. Chambre, 2005-2006, n° 51-2511/001, 10).
On peut en déduire que même lorsqu’il était possible d’avoir dans la
Convention d’Aarhus et dans la directive 2003/4/CE un motif d’exception
plus vaste ou une interprétation plus vaste d’un motif d’exception, le
législateur a estimé qu’en raison de l’uniformité de la publicité de
l’administration, il y avait lieu de donner la même description et la même
interprétation aux motifs d’exception que dans la loi du 11 avril 1994.
Sur cette base, il s’avère qu’il y a lieu de donner une interprétation
limitée au motif d’exception de l’article 27, §1er, 6° de la loi du 5 août
2006 et que celui-ci tend uniquement à protéger les points de vue
personnels des membres qui participent à un processus délibératoire. Ce
motif d’exception ne peut dès lors pas être invoqué pour
systématiquement soustraire à la publicité les documents préparatoires
qui sont utilisés dans le cadre d’un processus décisionnel.
Le fait que, dans le cadre d’une demande d’accès à des informations
environnementales, le filigrane ‘confidential’ ait été apposé sur le
document n’a d’ailleurs aucune valeur dans le cadre de ce motif
d’exception de sorte qu’il n’y a pas lieu d’en tenir compte.
Par ailleurs, la Commission souhaite attirer l’attention sur le fait que,
quoi qu’il en soit, le caractère confidentiel des délibérations n’entraîne
pas automatiquement la non-divulgation. Même si la confidentialité des
délibérations était compromise, il faudrait procéder à une mise en
balance des intérêts. En l’occurrence, un intérêt général prépondérant
était servi par la publicité. Comme la Commission l’a déjà affirmé, les
informations concernées n’appartiennent toutefois pas à celles qui sont
prises en compte pour le secret de sorte qu’il ne faut même pas procéder
à cette mise en balance.
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3.3.2. La restriction qui s’applique aux documents contenant un ouvrage
protégé par des droits d’auteur
On ne peut nier qu’une note juridique telle que la note demandée doit
être considérée comme un ouvrage au sens du Livre XI ("Propriété
intellectuelle") du Code de droit économique.
L’article 30 de la loi du 5 août 2006 dispose ce qui suit :
« Lorsque la demande porte sur une information environnementale
protégée par le droit d’auteur, l’autorisation de l’auteur ou de la
personne à laquelle les droits de celui-ci ont été transmis n’est pas
requise pour autoriser la consultation sur place du document ou
pour fournir des explications à son propos.
Lorsque la demande porte sur la communication sous forme de
copie d’une information environnementale protégée par le droit
d’auteur, l’autorisation de l’auteur ou de la personne à qui ces droits
ont été transmis est requise conformément à la loi du 30 juin 1994
relative au droit d’auteur et aux droits voisins. Dans chaque cas
particulier, l’intérêt public servi par la divulgation est mis en
balance avec l’intérêt spécifique servi par le refus de divulguer. »
En principe, cette disposition empêche qu’une copie d’un ouvrage soit
fournie à un demandeur sans le consentement du bénéficiaire des droits
d’auteur dans le cadre de la loi du 5 août 2006. Cependant, cet obstacle à
la délivrance d’une copie de l’ouvrage n’est pas absolu étant donné
qu’une mise en balance des intérêts est requise. Ceci implique que
l’intérêt général qui est servi par la publicité est mis en balance avec la
protection du droit d’auteur. La commande d’une étude auprès d’un
auteur juridique ne peut pas, de manière générale, avoir pour
conséquence que la publicité d’une telle étude puisse être refusée en
raison de ce motif d’exception. Dans ce cas, la Commission ne voit déjà
pas comment l’intérêt spécifique qui est en jeu avec le droit d’auteur
puisse être mis en balance avec l’intérêt servi par la publicité.
Par ailleurs, il y a lieu d’admettre que si les droits d’auteur seraient
transférés à l’autorité publique, on ne pourrait de toute façon plus les
invoquer pour refuser la publicité sous la forme d’une copie. Il s’agirait
en effet d’une manière exagérée de porter atteinte au droit d’accès tel que
celui-ci est garanti par l’article 32 de la Constitution.
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3.4. Décision
La Commission ne voit aucune raison pour refuser la publicité de l’avis
du bureau d’avocats STIBBE du 26 octobre 2017 portant sur l’obligation
de soumettre la proposition de politique nationale à une nouvelle
évaluation des incidences sur l’environnement. En raison de l’intérêt
public prépondérant qui est servi par la publicité, la Commission estime
qu’il n’y a pas de raison pour refuser l’accès sous forme de copie, même si
le droit d’auteur qui est associé à l’ouvrage n’est pas entre les mains de
l’autorité publique.
Bruxelles, le 25 juin 2018.
La Commission était composée comme suit :
Jeroen Van Nieuwenhove, président
Frankie Schram, secrétaire et membre
Hrisanti Prasman, membre
F. SCHRAM J. VAN NIEUWENHOVE
Secrétaire Président