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Date: 6/6/2017
Commission fédérale de recours pour
l’accès aux informations
environnementales
6 juin 2017
DÉCISION n° 2017-9
sur le refus de donner accès à l’ensemble des
documents portant sur la gestion à long terme des
déchets nucléaires
(CFR/2017/6)
NOLLET/ONDRAF
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1. Un récapitulatif
1.1. Par courrier recommandé en date du 24 janvier 2017 Monsieur Jean-
Marc Nollet demande à l’ONDRAF une « copie de ‘l’ensemble des
documents portant sur la gestion à long terme des déchets nucléaires :
- la proposition de la Direction générale soumise au conseil
d’administration de l’ONDRAF ;
- la réponse in fine envoyée aux Ministres Marghem et Peeters qui est le
fruit de la décision du conseil d’administration ».
1.2. Par courrier en date du 7 février 2017 l’ONDRAF répond au
demandeur que pour permettre de répondre dûment à la demande, de
transmettre de plus amples informations sur les documents demandés
pour que l’ONDRAF peut se prononcer avec le degré de certitude requis,
de quelle proposition et de quelle réponse le demandeur souhaite pouvoir
disposer.
1.3. Par courrier en date du 21 février 2017 le demander réplique qu’il
veut disposer de la proposition initiale de réponse (à savoir le dossier tel
qu’il a été déposé par la direction au conseil d’administration) ainsi que la
réponse in fine envoyée aux ministres Marghem et Peeters.
1.4. Par lettre en date du 27 mars 2017 l’ONDRAF refuse l’accès. En ce
qui concerne la demande visant à obtenir la proposition de politique
nationale soumise par la direction générale de l’ONDRAF à son conseil
d’administration, elle refuse l’accès sur base des raisons cumulatives
suivantes :
Cette proposition est amenée à constituer une décision préparatoire à
l’adoption d’un arrêté royal délibéré en conseil des ministres, par lequel
le Roi, conformément à l’article 179, § 6, 1er de la loi du 8 août 1980
relative aux propositions budgétaires 1979-1980, est appelé à instituer
une politique nationale en matière de gestion des déchets de catégorie B
(déchets de faible ou moyenne activité et de longue durée de vie) en
catégorie C (déchets de haute activité).
Tant que cette proposition n’a pas été approuvée par le conseil
d’administration de l’ONDRAF, qui est l’organe compétent à cette fin,
elle ne revêt pas de caractère définitif et doit être considérée comme une
information environnementale inachevée au sens de l’article 32 de la loi
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du 5 août 2006 relative à l’accès du public à l’information en matière
d’environnement.
Publier cette proposition avant même qu’elle soit approuvée par l’organe
compétent et transmise à l’autorité de tutelle de l’ONDRAF pourrait être
source de méprise au sens de l’article 32 précité.
Une première proposition de politique national concernant les déchets
des catégories B et C a été approuvée par le conseil d’administration de
l’ONDRAF et transmise à son autorité de tutelle en 2015. Elle a été mise
à la disposition du demandeur par courrier du 9 décembre 2016.
L’autorité de tutelle a demandé d’y apporter certaines modifications. La
proposition dont le demandeur sollicite la publication a été établie pour
répondre à cette demande mais le conseil d’administration de l’ONDRAF
a estimé devoir obtenir auprès de l’autorité de tutelle de l’ONDRAF des
informations supplémentaires sur les motifs qui sous-tendent la demande
de celle-ci de modifier la première proposition avant de se prononcer sur
la seconde.
Publier cette proposition, alors même que le conseil d’administration a
estimé ne pas encore être en mesure de statuer sur celle-ci et que
l’autorité de tutelle de ce fait, ne l’a pas encore reçue, pourrait être source
de méprise pour les différentes autorités intervenant dans le processus
d’adoption de la politique nationale. De plus, on ne peut exclure qu’à la
suite des prochains échanges entre l’ONDRAF et son autorité de tutelle,
des modifications soient apportées à la proposition en cours
d’élaboration.
Après avoir mis en balance l’intérêt de publier et celui servi par le refus
de publier, l’ONDRAF estime que celui-ci doit l’emporter.
Au vu de ce qui précède, transmettre le texte constituerait un acte qui
irait à l’encontre de la décision du conseil d’administration de l’ONDRAF
et serait de nature à nuire aux relations entre l’ONDRAF et son autorité
de tutelle dans la mesure où un tiers au processus d’adoption de la
politique serait informé sur la nouvelle proposition avant cette dernière.
Dans ce contexte, il semble que l’intérêt de publier dès à présent la
proposition de politique nationale ne l’emporte pas sur celui de garantir
le bon déroulement du processus d’adoption de la politique nationale.
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Concernant la demande de disposer de la réponse envoyée aux Ministres
Marghem et Peeters suite à la décision du conseil d’administration de ne
pas se prononcer sur la proposition, le document demandé est transmis.
1.5. N’étant pas d’accord avec ce point de vue, Monsieur Jean-Marc
Nollet introduit, par courrier recommandé en date du 18 avril 2017, un
recours auprès de la Commission fédérale de recours pour l’accès aux
informations environnementales, ci-après dénommée la Commission. La
Commission reçoit ce courrier le 24 avril 2017.
1.6. Par mail en date du 24 avril 2017, le secrétariat de la Commission
demande à l’ONDRAF de lui fournir les documents concernés et lui
donne la possibilité de justifier son point de vue.
1.7. Par lettre en date du 27 avril 2017 l’ONDRAF informe la
Commission que sa demande est à l’examen en que l’ONDRAF donnera
suite dans les délais requis.
1.8. Lors de sa réunion du 8 mai 2017, la Commission décide de
transmettre une décision intermédiaire à l’ONDRAF dans laquelle elle
demande à l’ONDRAF de lui fournir le document demandé ainsi
qu’éventuellement une note dans laquelle elle explique précisément son
point de vue si la Commission ne reçoit aucune réaction de l’ONDRAF
d’ici la fin de la semaine suivante.
1.9. Par e-mail en date du 12 mai 2017, l’ONDRAF demande à la
Commission un contact informel au sujet du dossier.
1.10. Le mercredi 17 mai 2017 a lieu ce contact informel entre
l’ONDRAF et le secrétariat de la Commission et au cours duquel les
documents concernés sont remis à la Commission. L’ONDRAF explique
le cadre plus vaste dans lequel le document demandé a été créé. Ce cadre
peut être résumé comme suit:
Durant la période 2009-2011, l’ONDRAF a établi un Plan Déchets
pour la gestion à long terme des déchets B&C afin de fournir au
gouvernement les éléments nécessaires pour lui permettre de
prendre une décision de politique générale en matière de gestion à
long terme de ces déchets. Ce plan étant soumis aux dispositions de
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la loi du 13 février 2006 « relative à l’évaluation des incidences de
certains plans et programmes sur l’environnement et à la
participation du public dans l’élaboration des plans et des
programmes relatifs à l’environnement », il a fait l’objet d’une
évaluation stratégique de ses incidences sur l’environnement
(Strategic Environmental Assessment ou SEA) ainsi que d’une
consultation des instances officielles mentionnées dans la loi
précitée, du public et, à l’initiative de l’ONDRAF, de l’Agence
fédérale de Contrôle nucléaire (AFCN). Au terme de cette
procédure, le Plan Déchets a été adopté par le conseil
d’administration de l’Organisme en sa séance du 23 septembre
2011. Lors de cette même séance, le conseil a mandaté le président
et le directeur général pour remettre à la tutelle le Plan Déchets tel
qu’adopté. Le résumé exécutif du Plan Déchets et la déclaration
SEA ont été publiés au moniteur belge le 30 septembre 2011. Le
Plan Déchets préconise, pour la gestion à long terme des déchets
B&C, une solution fondée sur le stockage géologique dans une
argile peu indurée, où ce stockage est assorti d’un certain nombre
de conditions, issues notamment des consultations publiques. La
proposition de politique B&C faite en 2011 sur base du Plan
Déchets et des documents qui l’accompagnent procède donc d’un
trajet formel de consultation, d’approbation, de transmission et de
publication.
Le 20 mars 2015, le conseil d’administration a donné mandat au
directeur général de l’ONDRAF de proposer à la tutelle les
éléments de base de la politique nationale B&C, en exécution de
l’article 4 de la loi du 3 juin 2014 « modifiant l’article 179 de la loi
du 8 août 1980 relative aux propositions budgétaires 1979-1980 en
vue de la transposition dans le droit interne de la Directive
2011/70/Euratom du Conseil du 19 juillet 2011 établissant un cadre
communautaire pour la gestion responsable et sûre du combustible
usé et des déchets radioactifs ». L’ONDRAF a soumis à la mi-2015 à
la tutelle une proposition de politique nationale B&C, y compris un
avant-projet d’arrêté royal et un projet de rapport au Roi. Cette
proposition, basée sur la solution du stockage géologique dans une
installation unique située sur le territoire belge et précisant le type
de géologie hôte (argiles peu indurées), était entièrement conforme
à la solution préconisée par l’organisme dans le Plan Déchets. La
proposition de politique B&C faite en 2015 se plaçait donc dans la
continuité de la procédure suivie pour le Plan Déchets.
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Par courrier du 7 novembre 2016, l’ONDRAF a été chargé par la
tutelle d’adapter la proposition d’avant-projet d’arrêté royal
soumise en 2015 et de lui soumettre une nouvelle proposition avant
la fin de l’année 2016. Cette nouvelle proposition doit être basée
sur la solution du stockage géologique, dans une installation unique
située sur le territoire belge, mais sans préciser, à ce stade, le type
de géologie hôte. Une proposition adaptée a été soumise au conseil
d’administration de l’Organisme en sa séance du 16 décembre 2016.
Le conseil n’a pas approuvé cette proposition et a refusé de donner
mandat pour sa transmission à la tutelle (doc CA/1-2017/1a). Ceci
démontre clairement le caractère inachevé de la proposition de
décembre 2016 au regards des propositions de 2011 et de 2015.
2. La recevabilité du recours
Le recours a été introduit le 18 avril 2017 et le secrétariat de la
Commission fédérale de recours l’a reçu le 24 avril 2017. La décision de
refus a été prise le 27 mars 2017. Etant donné que le recours doit être
introduit dans un délai de soixante jours après réception de la décision de
refus, pour autant que, sur la base de l’article 8 de la loi du 5 août 2006,
les possibilités de recours, les instances compétentes auprès desquelles le
recours doit être introduit et les formes et délais en vigueur ont été
notifiés au demandeur, il ne fait aucun doute que le recours avait été
introduit dans les délais.
L’objet du recours se limite la mise à disposition de la proposition de
politique nationale soumise par la direction générale de l’ONDRAF à son
conseil d’administration concernant la gestion à long terme de déchets
nucléaires, catégorie B (déchets de faible ou moyenne activité et de
longue durée de vie) et catégorie C (déchets de haute activité), parce que
les autres pièces demandées sont délivrées au demandeur.
3. Le bien-fondé du recours
La Commission doit préalablement déterminer si les informations
demandées tombent dans le champ d’application de la loi du 5 août 2006.
La loi du 5 août 2006 s’applique aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, a) et b), dont l’organisation et le fonctionnement sont régis
par l’autorité fédérale ainsi qu’aux instances environnementales visées à
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l’article 3, 1°, c), qui sont sous leur contrôle (article 4, §1er, de la loi du 5
août 2006) et disposent d’informations environnementales (article 18,
§1er de la loi).
3.1 Le champ d’application personnel
L’article 4, § 1er de la loi du 5 août 2006 relative à l’accès du public à
l’information en matière d’environnement dispose qu’elle est
d’application aux instances environnementales visées à l’article 3, 1°, a) et
b), dont l’organisation et le fonctionnement sont réglés par l’autorité
fédérale, ainsi qu’aux instances environnementales visées à l’article 3, 1°,
c) qui sont sous leur contrôle. Cette loi définit la notion d’instance
environnementale comme “a) une personne morale ou un organe créé
par ou en vertu de la Constitution, d’une loi, d’un décret ou d’une règle
visée à l’article 134 de la Constitution ;
b) toute personne physique ou morale qui exerce des fonctions
administratives publiques, y compris des tâches, activités ou services
spécifiques en rapport avec l’environnement ;
c) toute personne physique ou morale ayant des responsabilités ou des
fonctions publiques, ou fournissant des services publics, en rapport avec
l’environnement, sous le contrôle d’un organe ou d’une personne visé(e)
au point a) ou b).
Les organes et institutions avec une compétence judiciaire ne tombent
pas sous cette définition à moins qu’ils agissent avec une autre fonction
que judiciaire. Les assemblées législatives et les institutions y attachées ne
relèvent pas de cette définition, sauf si elles agissent en qualité
administrative.”
L’ONDRAF a été créé par la loi du 8 août 1980 relative aux propositions
budgétaires 1979-1980 (M.B. du 15 août 1980). Cet organisme est chargé
de la gestion de tous les déchets radioactifs, quelles que soient leur
origine et leur provenance, d’établir un inventaire de toutes les
installations nucléaires et de tous les sites contenant des substances
radioactives, telles que définies par l’article 1er de la loi du 15 avril 1994
relative à la protection de la population et de l’environnement contre les
dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l’Agence
fédérale de Contrôle nucléaire, ainsi que de certaines missions dans le
domaine de la gestion des matières fissiles enrichies, des matières
plutonifères, des combustibles irradiés, et de la dénucléarisation des
installations nucléaires désaffectées. Il joue en outre un rôle consultatif
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sur la base de la loi du 11 avril 2003 sur les provisions constituées pour le
démantèlement des centrales nucléaires et pour la gestion des matières
fissiles irradiées dans ces centrales. Il ne peut dès lors y avoir aucun
doute, et cela n’est pas non plus contesté, que l’ONDRAF tombe dans le
champ d’application personnel de la loi du 5 août 2006.
3.2 Le champ d’application matériel
3.2.1. La loi du 5 août 2006 octroie un droit d’accès aux informations
environnementales sur la base de l’article 18 sans qu’il ne faille pour cela
justifier d’un intérêt. L’objet du recours porte sur « la proposition de
politique nationale soumise par la direction générale de l’ONDRAF à son
conseil d’administration ».
L’information environnementale est décrite comme “toute information,
peu importe le support et la forme matérielle, dont dispose une instance
environnementale concernant :
a) l’état des éléments de l’environnement, tels que l’atmosphère, l’air, le sol, les
terres, l’eau, le paysage, les sites naturels, y compris les biotopes humides, les
zones côtières et maritimes, la diversité biologique et ses composantes, y
compris les organismes génétiquement modifiés, et l’interaction entre ces
éléments ;
b) l’état de santé de l’homme et sa sécurité y compris la contamination de la
chaîne alimentaire, les conditions de vie des personnes, pour autant qu’ils soient
ou puissent être altérés par l’un des éléments de l’environnement visés au point
a) ou, par l’intermédiaire de ces éléments, par l’un des facteurs tels que visés au
point d) ou par les mesures et activités telles que visées au point e) ;
c) l’état de sites culturels de valeur et de constructions, pour autant qu’ils soient
ou puissent être altérés par les éléments de l’environnement tels que visés au
point a) ou, par l’intermédiaire de ces éléments, par l’un des facteurs tels que
visés au point d) ou par les mesures et activités telles que visées au point e) ;
d) des facteurs, tels que les substances, l’énergie, le bruit, les rayonnements ou
les déchets, y compris les déchets radioactifs, les émissions, les déversements et
autres rejets dans l’environnement qui ont ou sont susceptibles d’avoir des
incidences sur les éléments de l’environnement tels que visés au point a) ou
l’état de santé de l’homme et sa sécurité tels que visés au point b) ;
e) les mesures et activités ayant ou étant susceptibles d’avoir des incidences sur
les éléments tels que visés aux points a), b), c) ou d ;
f) les mesures et activités ayant pour objectif de garder en état, protéger,
restaurer, développer l’état des éléments de l’environnement tels que visés au
point a) ou l’état de santé de l’homme et sa sécurité tels que visés au point b), ou
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les sites culturels de valeur et de constructions tels que visés au point c), et de
leur éviter toute pression, la limiter ou la compenser ;
g) les analyses coûts-avantages et autres analyses et hypothèses économiques
utilisées dans le cadre des mesures et activités visées aux points e) et f);
h) les rapports sur l’application de la législation environnementale ». (art. 3, 4°
de la loi du 5 août 2006)
3.2.2. Bien que l’ONDRAF considère le document concerné comme une
information environnementale, parce qu’il se réfère explicitement aux
exceptions reprises dans la loi du 5 août 2006, la Commission doit vérifier
si ce document peut être qualifié d’information environnementale. A
cette fin, la Commission doit procéder à l’examen requis après
consultation du document concerné (Conseil d’Etat, n° 234.267, 25 mars
2016, asbl Greenpeace Belgium). Le fait que l’information concernée
porte sur la gestion à long terme de déchets nucléaires et sur des mesures
prises dans ce cadre, a au moins pour conséquence que les informations
tombent dans le champ d’application de l’article 3, 4°, d) et e) de la loi du
5 août 2006.
3.3. La possibilité d’invoquer des exceptions
Maintenant qu’il est certain que les informations demandées tombent
dans le champ d’application de la loi du 5 août 2006, il y a lieu de vérifier
s’il y a des motifs qui étayent la non-divulgation.
La Commission souhaite avant tout attirer l’attention sur le fait que seuls
les motifs d’exception définis dans la loi du 5 août 2006 peuvent être
invoqués. Seuls ces motifs d’exception peuvent, moyennant une
motivation suffisamment concrète, justifier la non-divulgation. La
Commission examine dans ce cas si l’article 32, §1er, de la loi du 5 août
2006 peut apporter un fondement juridique pour refuser la publicité.
L’article 32, §1er, de la loi du 5 août 2006 permet qu’une instance
environnementale rejette une demande lorsque la demande porte sur une
information environnementale qui est inachevée ou en cours
d’élaboration et dont la divulgation peut être source de méprise. Dans
chaque cas particulier, l’intérêt public servi par la divulgation est mis en
balance avec l’intérêt spécifique servi par le refus de divulguer.
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L’ONDRAF attire à juste titre l’attention sur le fait que le conseil
d’administration de l’ONDRAF n’a pas encore pris de décision quant à
une proposition de décision qui a été rédigée par le comité de direction
de l’ONDRAF. Le document concerné est plutôt une réflexion provisoire
qui ne reflète aucunement le point de vue de l’ONDRAF en tant
qu’institution. Pour cette raison, la Commission estime que le document
demandé est en effet un document inachevé étant donné que le conseil
d’administration doit encore adopter un point de vue définitif sur un
plan stratégique à long terme de la gestion des déchets nucléaires. Des
discussions ont encore lieu au sein de l’ONDRAF et celles-ci ne sont pas
encore clôturées de sorte que les informations y relatives peuvent encore
être adaptées et évaluées.
Le fait que les informations ne peuvent pas encore être considérées
comme achevées ne suffit toutefois pas pour refuser la publicité. Il y a en
effet lieu de démontrer que la publicité de ces informations peut être
source de méprise. Le document n’ayant pas été approuvé par le conseil
d’administration de l’ONDRAF et de plus amples renseignements ayant
été demandés à l’autorité de tutelle concernant les remarques qu’elle a
formulées sur un premier projet, projet qui a déjà été fourni au
demandeur par le passé, l’avant-projet auquel l’accès est maintenant
demandé est à considérer comme une réflexion qui ne peut certainement
pas être vue comme la vision de l’ONDRAF. De ce fait, la divulgation de
celui-ci peut, en raison du statut actuel du document, conduire les
citoyens à tirer des conclusions hâtives et erronées d’un document qui, à
l’heure actuelle, est encore en phase d’élaboration. La publicité de ce
document pourrait engendrer une inquiétude sociale considérable. La
problématique des déchets radioactifs engendre en effet des réactions
émotionnelles fortes vu les conséquences considérables de l’installation
d’évacuation pour une communauté locale, à savoir l’indisponibilité et/ou
la faible valorisation des terrains qui sont destinés à la construction de
l’installation d’évacuation pour les déchets radioactifs et l’infrastructure y
afférente, l’impact de l’installation sur les espaces verts et
l’environnement, l’impact visuel éventuel ainsi que l’existence ou même
simplement la perception d’un risque pour la population et
l’environnement suite à l’implantation de l’installation d’évacuation pour
déchets radioactifs (voir Doc. parl. 2010-2011, n° 53-0771/001, 128).
La divulgation peut également occasionner de l’inquiétude chez les
producteurs de déchets radioactifs et peut, sur la base du document
concerné, mener à la conclusion que l’on opterait pour une approche
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totalement différente alors que ce n’est pas le cas. En bref, la publicité du
document compromettrait l’équilibre et le dialogue pour les contrats que
l’ONDRAF conclut dans le cadre de certaines modalités techniques et
financières concernant la gestion de déchets radioactifs.
On peut en outre avancer que pour pouvoir exercer ses missions légales
en ce qui concerne la gestion de déchets radioactifs, l’ONDRAF a besoin
d’une relation stable et durable avec les autorités locales. Une telle
relation peut être jugée indispensable pour réaliser la base sociale requise
pour l’établissement et l’exploitation du stockage de déchets radioactifs.
(Doc. parl. 2010-2011, n° 53-0771/001, 129). Cette relation ne peut dès
lors pas être compromise par la diffusion d’un texte dont le statut permet
d’encore considérer ce texte comme inachevé.
Par ailleurs, la publicité du document pourrait en grande mesure
perturber les discussions en cours de l’ONDRAF avec son autorité de
tutelle concernant la stratégie à adopter pour les déchets à long terme des
catégories B et C et peuvent même compromettre la possibilité d’adopter
cette stratégie dans le délai requis, tandis que l’élaboration de cette
stratégie est une obligation qui est définie dans la loi du 3 juin 2014
transposant la directive 2011/70/Euratom. Cela pourrait
incontestablement engendrer des retards considérables et d’importants
surcoûts. Sur cette base, la Commission estime qu’il y a suffisamment
d’éléments qui mènent à la conclusion que la divulgation du document
demandé dans son état inachevé actuel peut être source de méprise.
Enfin, la Commission ne pense pas que l’intérêt qui est servi par la
publicité à ce stade l’emporterait sur la protection qui peut être accordée
à une information inachevée parce que la publicité peut être source de
méprise. La Commission reconnaît que la politique que la Belgique mène
et mènera en ce qui concerne l’entreposage de matériel radioactif est
étroitement liée à l’intérêt général mais vu ce qui précède, elle estime
que le dommage qui peut survenir en raison de la méprise qui résulte de
la publicité l’emporte sur l’intérêt général qui est servi par la publicité de
ce document concret.
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3.4. Décision
La Commission conclut que la demande de publicité de l’épreuve d’arrêté
royal n’est pas fondée et doit être rejetée sur la base de l’article 32, §1er
aussi longtemps qu’elle n’a pas obtenu le statut d’avant-projet d’arrêté
royal approuvé par le conseil d’administration de l’ONDRAF. Étant
donné que toutes les informations sont couvertes par ce motif
d’exception, la Commission ne doit pas examiner si d’autres motifs
d’exception peuvent ou doivent encore être invoqués. Ce n’est que
lorsque le conseil d’administration de l’ONDRAF aura trouvé un accord
concernant le projet d’arrêté royal qui sera soumis au gouvernement que
le demandeur pourra introduire une nouvelle demande. Vu l’absence de
tout délai et le fait que le traitement au sein de l’ONDRAF dépend du
moment auquel il reçoit les réponses des ministres de tutelle, il est
actuellement impossible de préciser quand le document pourra être
considéré comme achevé. La réaction demandée des ministres de tutelle
n’est en effet pas tributaire d’un délai et on ne sait pas non plus
clairement dans quel délai l’ONDRAF pourra rédiger une proposition sur
cette base.
Bruxelles, le 6 juin 2017.
La Commission était composée comme suit :
Jeroen Van Nieuwenhove, président
Frankie Schram, secrétaire et membre
Hrisanti Prasman, membre
Brecht Vercruysse, membre
F. SCHRAM J. VAN NIEUWENHOVE
secrétaire président