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Date: 17/2/2017
Commission fédérale de recours pour
l’accès aux informations
environnementales
17 février 2017
DÉCISION n° 2017-1
sur le refus de donner accès au rapport de
synthèse et d’évaluation des travaux réalisés par
les institutions et entreprises concernées, établi
en exécution de la résolution de la Chambre de
1993
(CFR/2016/16)
NOLLET/MINISTRE DE L’ENERGIE, DE L’ENVIRONNEMENT
ET DU DEVELOPPELEMENT DURABLE
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1. Un récapitulatif
1.1. Par courrier en date du 8 août 2016, Monsieur Jean-Marc Nollet
demande à la Ministre de l’Energie, de l’environnement et du
développement durable le « Rapport de synthèse et d’évaluation des
travaux réalisés par les institutions et entreprises concernées, établi en
exécution de la résolution de la Chambre de 1993 », mentionné à « la
page 23 du Programma national de gestion des combustibles usés et des
déchets radioactifs, document établi par le Comité du programma
national en application de la loi du 3 juin 2014 transposant la directive
européenne 2011/70/Euratom du 19 juillet 2011 ».
Il demande une copie de ce rapport sous format papier.
1.2. Par lettre du 10 septembre 2016, la Ministre communique une
décision négative quant à la demande vu que l’intérêt servi par la
publicité ne l’emporte pas sur la protection, entre autre, des intérêts
suivants :
- La confidentialité des délibérations du gouvernement fédéral et des
autorités responsables qui en relèvent. Il s’agit d’un dossier sur la base
duquel le Conseil des Ministres a délibéré. Le rapport de synthèse et
d’évaluation réalisé par l’administration a été communiqué au
gouvernement en réponse à sa demande (décision du Conseil des
Ministres du 24 décembre 1993 par laquelle le gouvernement accepte
intégralement la mission qui lui a été confiée par la Chambre des
représentants) et, comme indiqué dans le Programme national (p. 23), le
gouvernement de l’époque n’a pas soumis ce rapport au Parlement
(1998).
- La demande porte sur un projet de rapport qui a mené à la décision du
gouvernement du 4 décembre 1998 de demander d’élaborer une vision
plus complète et mieux circonstanciée, et la divulgation de ce document
pourrait être source de méprise. Il faut retenir de cette même décision du
4 décembre 1998 que l’état d’avancement actuel des travaux des
administrations concernées ne permet pas de rassembler les éléments
nécessaires à la réalisation d’une évaluation globale de la situation (…) et
les présentes décisions seront communiquées à la Chambre des
représentants. Comme le rappelle le programme national (p 23) : de 1998
à 2014, la situation reste fondamentalement inchangée.
1.3. Monsieur Jean-Marc Nollet introduit, par courrier recommandé en
date du 4 novembre 2016, un recours auprès de la Commission fédérale
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de recours pour l’accès aux informations environnementales, ci-après
dénommée la Commission. La Commission reçoit ce courrier le 10
novembre 2016.
1.4. Par lettre en date du 17 novembre 2016, le secrétariat de la
Commission demande à la Ministre de lui fournir les documents
concernés et lui donne la possibilité de justifier son point de vue.
1.5. Dans sa décision intérimaire 2015-28 de 20 décembre 2016, la
Commission demande à la Ministre de lui transmettre le rapport
demandé et invite la Ministre à exposer des arguments qui étayent la
non-publicité à la lumière de la loi du 5 août 2006 dans une note adressée
à la Commission pour le 20 janvier 2017 au plus tard.
2. La recevabilité du recours
La Commission estime que le recours est recevable. L’article 35 de la loi
du 5 août 2006 dispose que le demandeur peut former un recours auprès
de la Commission fédérale de recours pour l’accès aux informations
environnementales contre une décision d’une instance environnementale
visée à l’article 4, § 1er, si le délai imparti pour prendre la décision est
venu à expiration ou, en cas de refus d’exécution ou d’exécution
incorrecte d’une décision, ou en raison de toute autre difficulté qu’il
rencontre dans l’exercice des droits que confère cette loi. Le recours doit
être introduit dans un délai de soixante jours. Le recours a été introduit le
4 novembre 2016 contre la décision de la Ministre de l’énergie, de
l’environnement et du développement durable du 10 septembre 2016. Le
recours a été introduit dans le délai fixé par la loi et est par conséquent
recevable.
3. Le bien-fondé du recours
La Commission doit préalablement déterminer si les informations
demandées tombent sous le champ d’application de la loi du 5 août 2006.
La loi du 5 août 2006 s’applique aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, a) et b), dont l’organisation et le fonctionnement sont régis
par l’autorité fédérale ainsi qu’aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, c), qui sont sous leur contrôle (article 4, §1er, de la loi du 5
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août 2006) et disposent d’informations environnementales (article 18,
§1er de la loi).
3.1 Le champ d’application personnel
L’article 4, § 1er de la loi du 5 août 2006 relative à l’accès du public à
l’information en matière d’environnement dispose qu’elle est
d’application aux instances environnementales visées à l’article 3, 1°, a) et
b), dont l’organisation et le fonctionnement sont réglés par l’autorité
fédérale, ainsi qu’aux instances environnementales visées à l’article 3, 1°,
c) qui sont sous leur contrôle. Cette loi définit la notion d’instance
environnementale comme “a) une personne morale ou un organe créé
par ou en vertu de la Constitution, d’une loi, d’un décret ou d’une règle
visée à l’article 134 de la Constitution;
b) toute personne physique ou morale qui exerce des fonctions
administratives publiques, y compris des tâches, activités ou services
spécifiques en rapport avec l’environnement;
c) toute personne physique ou morale ayant des responsabilités ou des
fonctions publiques, ou fournissant des services publics, en rapport avec
l’environnement, sous le contrôle d’un organe ou d’une personne visé(e)
au point a) ou b).
Les organes et institutions avec une compétence judiciaire ne tombent
pas sous cette définition à moins qu’ils agissent avec une autre fonction
que judiciaire. Les assemblées législatives et les institutions y attachées ne
relèvent pas de cette définition, sauf si elles agissent en qualité
administrative.”
Il ne fait aucun doute et il n’est pas contesté que la Ministre de l’Energie,
de l’Environnement et du Développement durable et son administration
tombent dans le champ d’application de la loi du 5 août 2006.
3.2 Le champ d’application matériel
La loi du 5 août 2006 accorde un droit d’accès aux informations
environnementales sur la base de l’article 18 sans qu’il faille justifier d’un
intérêt à cette fin. L’objet du recours porte sur le rapport de synthèse et
d’évaluation des travaux réalisés par les institutions et entreprises
concernées, établi en exécution de la résolution de la Chambre de 1993,
mentionné à la page 23 du Programme national de gestion des
combustibles usés et des déchets radioactifs, document établi par le
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Comité du programma national en application de la loi du 3 juin 2014
transposant la directive européenne 2011/70/Euratom du 19 juillet 2011.
L’information environnementale est définie comme “toute information,
peu importe le support et la forme matérielle, dont dispose une instance
environnementale concernant :
a) l’état des éléments de l’environnement, tels que l’atmosphère, l’air,
le sol, les terres, l’eau, le paysage, les sites naturels, y compris les
biotopes humides, les zones côtières et maritimes, la diversité
biologique et ses composantes, y compris les organismes
génétiquement modifiés, et l’interaction entre ces éléments ;
b) l’état de santé de l’homme et sa sécurité y compris la contamination
de la chaîne alimentaire, les conditions de vie des personnes, pour
autant qu’ils soient ou puissent être altérés par l’un des éléments de
l’environnement visés au point a) ou, par l’intermédiaire de ces
éléments, par l’un des facteurs tels que visés au point d) ou par les
mesures et activités telles que visées au point e) ;
c) l’état de sites culturels de valeur et de constructions, pour autant
qu’ils soient ou puissent être altérés par les éléments de
l’environnement tels que visés au point a) ou, par l’intermédiaire de
ces éléments, par l’un des facteurs tels que visés au point d) ou par les
mesures et activités telles que visées au point e) ;
d) des facteurs, tels que les substances, l’énergie, le bruit, les
rayonnements ou les déchets, y compris les déchets radioactifs, les
émissions, les déversements et autres rejets dans l’environnement qui
ont ou sont susceptibles d’avoir des incidences sur les éléments de
l’environnement tels que visés au point a) ou l’état de santé de
l’homme et sa sécurité tels que visés au point b) ;
e) les mesures et activités ayant ou étant susceptibles d’avoir des
incidences sur les éléments tels que visés aux points a), b), c) ou d ;
f) les mesures et activités ayant pour objectif de garder en état,
protéger, restaurer, développer l’état des éléments de l’environnement
tels que visés au point a) ou l’état de santé de l’homme et sa sécurité
tels que visés au point b), ou les sites culturels de valeur et de
constructions tels que visés au point c), et de leur éviter toute
pression, la limiter ou la compenser ;
g) les analyses coûts-avantages et autres analyses et hypothèses
économiques utilisées dans le cadre des mesures et activités visées aux
points e) et f);
h) les rapports sur l’application de la législation environnementale”
La Commission souhaite attirer l’attention sur le fait que la notion
d’information environnementale a une interprétation très vaste. Le fait
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qu’un grand nombre d’exemples soient mentionnés dans la définition
indique que l’on ne peut pas donner une interprétation trop étroite à la
notion.
Il n’est pas contesté et il n’y a aucun doute que le document demandé
doit être considéré comme des informations environnementales au sens
de la loi du 5 août 2006.
3.3. L’invocabilité des motifs d’exception éventuels
Dans sa décision n° 2016-28, la Commission a déjà évalué les exceptions
invoquées par la Ministre sur la demande initiale et a considéré que la
motivation pour les invoquer était insuffisante.
L’article 32 de la Constitution part du principe que tous les documents
administratifs et toutes les informations environnementales sont publics.
La publicité ne doit pas être motivée au contraire de la non-publicité.
Le considérant 16 de la directive 2003/4/CE dispose que: “Le droit aux
informations signifie que la divulgation des informations devrait être la
règle générale et que les autorités publiques devraient être autorisées à
opposer un refus à une demande d’informations environnementales dans
quelques cas particuliers clairement définis. Les motifs de refus devraient
être interprétés de façon restrictive, de manière à mettre en balance
l’intérêt public servi par la divulgation et l’intérêt servi par le refus de
divulguer. Les motifs de refus devraient être communiqués au
demandeur dans le délai fixé par la présente directive.”
Bien que la Commission ait invité deux fois la Ministre à lui fournir le
rapport concerné, la Ministre a omis de réagir. La Commission a pourtant
donné un délai suffisant à la Ministre afin qu’elle puisse donner suite à
ses requêtes. La demande faite par la Commission sur la base de l’article
40 de la loi du 5 août 2006 n’est pas une demande facultative. Elle
implique une obligation dans le chef de l’instance environnementale de
donner suite à la demande de la Commission. La Commission est
légalement tenue de prendre une décision dans les 30 jours qui suivent la
réception du recours. Bien qu’il s’agisse ici d’un délai d’ordre, étant
donné que le législateur ne peut associer aucune conséquence au
dépassement de ce délai, cela ne permet toutefois pas de différer plus
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longtemps la décision. La Commission est en effet tenue de prendre une
décision dans un délai raisonnable vu la nécessité d’une procédure
rapide, mentionnée à l’article 9, alinéa 1er de la Convention d’Aarhus et à
l’article 6, alinéa 2, de la directive 2003/4/CE. Pour cette raison, la
décision ne peut pas faire dépendre sa décision d’une longue absence de
réponse de la Ministre. Cela porterait en effet préjudice aux obligations
de droit international et européen sur la base de l’article 3, 4 et 9, de la
Convention d’Aarhus et de la directive 2003/4/CE.
La Ministre n’a pas non plus avancé d’arguments nouveaux qui
permettraient de motiver concrètement la raison pour laquelle les
documents demandés ne pourraient pas être divulgués. La Commission,
de son côté, ne voit aucun autre motif d’exception qui s’appliquerait à
l’objet de la demande.
La Commission ne peut donc que juger qu’il doit être consenti à la
demande et que, par conséquent, les documents administratifs demandés
qui sont en la possession des administrations relevant des compétences de
la Ministre, doivent être divulgués.
Bruxelles, le 17 février 2017.
La Commission était composée comme suit :
Jeroen Van Nieuwenhove, président
Frankie Schram, secrétaire et membre
Hrisanti Prasman, membre
Brecht Vercruysse, membre
Steven Vandenborne, membre
F. SCHRAM J. VAN NIEUWENHOVE
secrétaire président