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Date: 20/12/2016
Commission fédérale de recours pour
l’accès aux informations
environnementales
20 décembre 2016
DÉCISION n° 2016-29
sur le refus implicite de donner accès à
l’ensemble des études prévu dans la convention
Tihange à la prolongation des centrales
nucléaires ainsi que certaines informations
(CFR/2016/15)
NOLLET/ MINISTRE DE L’ENERGIE ET DE
L’ENVIRONNEMENT
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1. Un récapitulatif
1.1. Par courrier recommandé en date du 25 mai 2016 Monsieur Jean-
Marc Nollet demande à la Ministre de l’Energie, de l’environnement et
du développement durable « l’ensemble des études prévu dans la
convention Tihange à la prolongation des centrales nucléaires ainsi que
les informations suivantes :
- qui a mené ces études et qui les coordonnées ?
- qui a accordé ces marchés ?
- comment est répartie cette enveloppe entre études techniques et études
juridiques ? ».
Il demande une copie de ces études sous format papier.
1.2. Par courrier en date du 14 juillet 2016, la Ministre demande à
Monsieur Nollet de préciser sa demande.
1.3. En absence de décision endéans le délai prévu par la loi du 5 août
2006 relative à l’accès du public en matière d’environnement, Monsieur
Jean-Marc Nollet introduit, par courrier recommandé en date du 8 aout
2016, un recours auprès de la Commission fédérale de recours pour
l’accès aux informations environnementales, ci-après dénommée la
Commission. La Commission reçoit ce courrier le 22 août 2016.
1.5. Par mail en date du 23 août 2016, le secrétariat de la Commission
demande à la Ministre de lui fournir les documents concernés et lui
donne la possibilité de justifier son point de vue.
1.6. Un entretien exploratoire avec le cabinet de la Ministre a lieu le
jeudi 29 septembre 2016. Il y est dit à la Commission qu’il sera demandé
au SPF Economie et au SPF Santé publique, Sécurité de la Chaîne
alimentaire et Environnement s’ils sont en possession d’études
éventuelles.
1.7. Dans sa décision intérimaire 2015-23 de 24 octobre 2016 la
Commission demande à la Ministre de lui faire savoir si, renseignements
pris auprès des SPF qui relèvent de ses compétences, elle s’avère que
ceux-ci sont en possession de telles études comme demandées par la
demanderesse et si de telles études sont disponibles, de les fournir à la
Commission. Si dans ce cas, la Ministre estime que ces études ne peuvent
pas être divulguées, la Commission invite la Ministre à lui en exposer les
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motifs à la lumière de la loi du 5 août 2006 dans une note adressée à la
Commission. La Commission exprime le souhait de recevoir ces
informations pour le 1er décembre 2016 au plus tard.
A la date de la décision finale, la Commission n’a toujours eu aucune
réponse de la Ministre.
2. La recevabilité du recours
Le recours a été introduit le 8 août 2016 et reçu par le secrétariat de la
Commission le 22 août 2016. Le recours est formé contre l’absence d’une
décision par la Ministre compétente concernant la demande de publicité
introduite par courrier en date du 25 mai 2016. L’article 22, §1er de la loi
du 5 août 2006 dispose que l’instance environnementale communique sa
décision positive, partiellement positive ou négative, au demandeur dans
les plus brefs délais et au plus tard dans les trente jours calendriers. Elle
peut éventuellement prolonger ce délai de quinze jours pour autant
qu’elle communique cette décision dans le délai initial de trente jours. La
Ministre compétente n’a pas pris une telle décision. L’article 36 de la loi
du 5 août 2006 dispose que le recours administratif doit être introduit
auprès de la Commission dans un délai de soixante jours calendrier qui
prend cours le jour qui suit l’envoi de la décision. La loi dispose toutefois
qu’à défaut de décision, le délai d’introduction du recours ne prend pas
cours. La Commission doit dès lors constater que le recours est recevable
ratione temporis.
La Commission estime ensuite que la demande ne doit pas être précisée.
On peut à juste titre avancer que le demandeur ne sait pas si des études
ont été réalisées et dans l’affirmative, combien il y en a. Il ne peut pas
non plus savoir par qui ces études ont été réalisées et quels montants y
ont consacrés. Il suffit qu’une personne au sein de l’instance
environnementale qui a été convoquée sache de quels documents il s’agit
pour qu’il soit satisfait aux exigences imposées à une demande dans la loi
du 5 août 2006. Il va de soi que ne sont prises en compte que les études
qui sont en la possession de cette instance environnementale et au
moment de la demande. Il ne peut dès lors pas être supposé que le délai
pour prendre une décision dans le chef du Ministre était suspendu aussi
longtemps que le demandeur n’avait pas donné suite à l’invitation de
préciser sa demande.
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3. Le bien-fondé du recours
La Commission doit préalablement déterminer si les informations
demandées tombent sous le champ d’application de la loi du 5 août 2006.
La loi du 5 août 2006 s’applique aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, a) et b), dont l’organisation et le fonctionnement sont régis
par l’autorité fédérale ainsi qu’aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, c), qui sont sous leur contrôle (article 4, §1er, de la loi du 5
août 2006) et disposent d’informations environnementales (article 18,
§1er de la loi).
3.1 Le champ d’application personnel
L’article 4, § 1er de la loi du 5 août 2006 relative à l’accès du public à
l’information en matière d’environnement dispose qu’elle est
d’application aux instances environnementales visées à l’article 3, 1°, a) et
b), dont l’organisation et le fonctionnement sont réglés par l’autorité
fédérale, ainsi qu’aux instances environnementales visées à l’article 3, 1°,
c) qui sont sous leur contrôle. Cette loi définit la notion d’instance
environnementale comme “a) une personne morale ou un organe créé
par ou en vertu de la Constitution, d’une loi, d’un décret ou d’une règle
visée à l’article 134 de la Constitution;
b) toute personne physique ou morale qui exerce des fonctions
administratives publiques, y compris des tâches, activités ou services
spécifiques en rapport avec l’environnement;
c) toute personne physique ou morale ayant des responsabilités ou des
fonctions publiques, ou fournissant des services publics, en rapport avec
l’environnement, sous le contrôle d’un organe ou d’une personne visé(e)
au point a) ou b).
Les organes et institutions avec une compétence judiciaire ne tombent
pas sous cette définition à moins qu’ils agissent avec une autre fonction
que judiciaire. Les assemblées législatives et les institutions y attachées ne
relèvent pas de cette définition, sauf si elles agissent en qualité
administrative.”
Il ne fait aucun doute que la Ministre de l’Energie, de l’Environnement et
du Développement durable et son administration tombent dans le champ
d’application de la loi du 5 août 2006.
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3.2 Le champ d’application matériel
La loi du 5 août 2006 accorde un droit d’accès aux informations
environnementales sur la base de l’article 18 sans qu’il faille justifier d’un
intérêt à cette fin. L’objet du recours porte sur « l’ensemble des études
prévu dans la convention Tihange à la prolongation des centrales
nucléaires ainsi que des informations suivantes :
- qui a mené ces études et qui les coordonnées ?
- qui a accordé ces marchés ?
- comment est répartie cette enveloppe entre études techniques et études
juridiques ? ».
L’information environnementale est définie comme “toute information,
peu importe le support et la forme matérielle, dont dispose une instance
environnementale concernant :
a) l’état des éléments de l’environnement, tels que l’atmosphère, l’air,
le sol, les terres, l’eau, le paysage, les sites naturels, y compris les
biotopes humides, les zones côtières et maritimes, la diversité
biologique et ses composantes, y compris les organismes
génétiquement modifiés, et l’interaction entre ces éléments ;
b) l’état de santé de l’homme et sa sécurité y compris la contamination
de la chaîne alimentaire, les conditions de vie des personnes, pour
autant qu’ils soient ou puissent être altérés par l’un des éléments de
l’environnement visés au point a) ou, par l’intermédiaire de ces
éléments, par l’un des facteurs tels que visés au point d) ou par les
mesures et activités telles que visées au point e) ;
c) l’état de sites culturels de valeur et de constructions, pour autant
qu’ils soient ou puissent être altérés par les éléments de
l’environnement tels que visés au point a) ou, par l’intermédiaire de
ces éléments, par l’un des facteurs tels que visés au point d) ou par les
mesures et activités telles que visées au point e) ;
d) des facteurs, tels que les substances, l’énergie, le bruit, les
rayonnements ou les déchets, y compris les déchets radioactifs, les
émissions, les déversements et autres rejets dans l’environnement qui
ont ou sont susceptibles d’avoir des incidences sur les éléments de
l’environnement tels que visés au point a) ou l’état de santé de
l’homme et sa sécurité tels que visés au point b) ;
e) les mesures et activités ayant ou étant susceptibles d’avoir des
incidences sur les éléments tels que visés aux points a), b), c) ou d ;
f) les mesures et activités ayant pour objectif de garder en état,
protéger, restaurer, développer l’état des éléments de l’environnement
tels que visés au point a) ou l’état de santé de l’homme et sa sécurité
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tels que visés au point b), ou les sites culturels de valeur et de
constructions tels que visés au point c), et de leur éviter toute
pression, la limiter ou la compenser ;
g) les analyses coûts-avantages et autres analyses et hypothèses
économiques utilisées dans le cadre des mesures et activités visées aux
points e) et f);
h) les rapports sur l’application de la législation environnementale”.
La Commission souhaite attirer l’attention sur le fait que la notion
d’information environnementale a une interprétation très vaste. Le fait
qu’un grand nombre d’exemples soient mentionnés dans la définition
indique que l’on ne peut pas donner une interprétation trop étroite à la
notion.
La Commission doit vérifier si les documents demandés peuvent être
considérés comme des informations environnementales au sens de la loi
du 5 août 2006.
L’article 32 de la Constitution part du principe que tous les documents
administratifs et toutes les informations environnementales sont publics.
La publicité ne doit pas être motivée au contraire de la non-publicité.
Le considérant 16 de la directive 2003/4/CE dispose que: “Le droit aux
informations signifie que la divulgation des informations devrait être la
règle générale et que les autorités publiques devraient être autorisées à
opposer un refus à une demande d’informations environnementales dans
quelques cas particuliers clairement définis. Les motifs de refus devraient
être interprétés de façon restrictive, de manière à mettre en balance
l’intérêt public servi par la divulgation et l’intérêt servi par le refus de
divulguer. Les motifs de refus devraient être communiqués au
demandeur dans le délai fixé par la présente directive.”
Bien que la Commission ait invité deux fois la Ministre à lui fournir les
documents concernés, la Ministre a omis de réagir. La Commission a
pourtant donné un délai suffisant à la Ministre afin qu’elle puisse donner
suite à ses requêtes. La demande faite par la Commission sur la base de
l’article 40 de la loi du 5 août 2006 n’est pas une demande facultative
mais elle implique une obligation dans le chef de l’instance
environnementale de donner suite à la demande de la Commission. La
Commission est légalement tenue de prendre une décision dans les 30
jours qui suivent la réception du recours. Bien qu’il s’agisse ici d’un délai
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d’ordre, étant donné que le législateur ne peut associer aucune
conséquence au dépassement de ce délai, cela ne permet toutefois pas de
différer plus longtemps la décision. La Commission est en effet tenue de
prendre une décision dans un délai raisonnable vu la nécessité d’une
procédure rapide, mentionnée à l’article 9, alinéa 1er de la Convention
d’Aarhus et à l’article 6, alinéa 2, de la directive 2003/4/CE. Pour cette
raison, la décision ne peut pas faire dépendre sa décision d’une longue
absence de réponse de la Ministre. Cela porterait en effet préjudice aux
obligations de droit international et européen sur la base de l’article 3, 4
et 9, de la Convention d’Aarhus et de la directive 2003/4/CE.
La Ministre n’a pas non plus avancé d’arguments qui permettraient de
motiver concrètement la raison pour laquelle les documents demandés
ne pourraient pas être divulgués. La Commission, de son côté, ne voit
aucun motif d’exception qui s’appliquerait à l’objet de la demande.
La Commission ne peut donc que juger qu’il doit être consenti à la
demande et que, par conséquent, les documents administratifs demandés
qui sont en la possession des administrations relevant des compétences de
la Ministre, doivent être divulgués.
Bruxelles, le 20 décembre 2016.
La Commission était composée comme suit :
Jeroen Van Nieuwenhove, président
Frankie Schram, secrétaire et membre
Hrisanti Prasman, membre
Brecht Vercruysse, membre
Steven Vandenborne, membre
F. SCHRAM J. VAN NIEUWENHOVE
secrétaire président