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Date: 20/12/2016
Commission fédérale de recours pour
l’accès aux informations
environnementales
20 décembre 2016
DÉCISION intérimaire n° 2016-28
sur le refus de donner accès au rapport de
synthèse et d’évaluation des travaux réalisés par
les institutions et entreprises établi en exécution
de la résolution de la Chambre de 1993
(CFR/2016/16)
NOLLET/MINISTRE DE L’ENERGIE, DE L’ENVIRONNEMENT
ET DU DEVELOPPELEMENT DURABELE
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1. Un récapitulatif
1.1. Par courrier en date du 8 août 2016, Monsieur Jean-Marc Nollet
demande à la Ministre de l’Energie, de l’environnement et du
développement durable le « Rapport de synthèse et d’évaluation des
travaux réalisés par les institutions et entreprises concernées, établi en
exécution de la résolution de la Chambre de 1993 », mentionné à « la
page 23 du Programma national de gestion des combustibles usés et des
déchets radioactifs, document établi par le Comité du programma
national en application de la loi du 3 juin 2014 transposant la directive
européenne 2011/70/Euratom du 19 juillet 2011 ».
Il demande une copie de ces études sous format papier.
1.2. Par lettre du 10 septembre 2016 la Ministre communique une
décision négative quant à la demande vu que l’intérêt servi par la
publicité ne l’emporte pas sur la protection, entre autre, des intérêts
suivants :
- La confidentialité des délibérations du gouvernement fédéral et des
autorités responsables qui en relèvent. Il s’agit d’un dossier sur la base
duquel le Conseil des Ministres a délibéré. Le rapport de synthèse et
d’évaluation réalisé par l’administration a été communiqué au
gouvernement en réponse à sa demande (décision du Conseil des
Ministres du 24 décembre 1993 par laquelle le gouvernement accepte
intégralement la mission qui lui a été confiée par la Chambre des
représentants) et, comme indiqué dans le Programme national (p. 23), le
gouvernement de l’époque n’a pas soumis ce rapport au Parlement
(1998).
- La demande porte sur un projet de rapport qui a mené à la décision du
gouvernement du 4 décembre 1998 de demander d’élaborer une vision
plus complète et mieux circonstanciée, et la divulgation de ce document
pourrait être source de méprise. Il faut retenir de cette même décision du
4 décembre 1998 que l’état d’avancement actuel des travaux des
administrations concernées ne permet pas de rassembler les éléments
nécessaires à la réalisation d’une évaluation globale de la situation (…) et
les présentes décisions seront communiquées à la Chambre des
représentants. Comme le rappelle le programme national (p 23) : de 1998
à 2014, la situation reste fondamentalement inchangée.
1.3. Monsieur Jean-Marc Nollet introduit, par courrier recommandé en
date du 4 novembre 2016, un recours auprès de la Commission fédérale
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de recours pour l’accès aux informations environnementales, ci-après
dénommée la Commission. La Commission reçoit ce courrier le 10
novembre 2016.
1.5. Par lettre en date du 17 novembre 2016, le secrétariat de la
Commission demande à la Ministre de lui fournir les documents
concernés et lui donne la possibilité de justifier son point de vue.
2. La recevabilité du recours
La Commission estime que le recours est recevable. L’article 35 de la loi
du 5 août 2006 dispose que le demandeur peut former un recours auprès
de la Commission fédérale de recours pour l’accès aux informations
environnementales contre une décision d’une instance environnementale
visée à l’article 4, § 1er, si le délai imparti pour prendre la décision est
venu à expiration ou, en cas de refus d’exécution ou d’exécution
incorrecte d’une décision, ou en raison de toute autre difficulté qu’il
rencontre dans l’exercice des droits que confère cette loi. Le recours doit
être introduit dans un délai de soixante jours. Le recours a été introduit le
4 novembre 2016 contre la décision de la Ministre de l’énergie, de
l’environnement et du développement durable du 10 septembre 2016. Le
recours a été introduit dans le délai fixé par la loi et est par conséquent
recevable.
3. Le bien-fondé du recours
La Commission doit préalablement déterminer si les informations
demandées tombent sous le champ d’application de la loi du 5 août 2006.
La loi du 5 août 2006 s’applique aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, a) et b), dont l’organisation et le fonctionnement sont régis
par l’autorité fédérale ainsi qu’aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, c), qui sont sous leur contrôle (article 4, §1er, de la loi du 5
août 2006) et disposent d’informations environnementales (article 18,
§1er de la loi).
3.1 Le champ d’application personnel
L’article 4, § 1er de la loi du 5 août 2006 relative à l’accès du public à
l’information en matière d’environnement dispose qu’elle est
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d’application aux instances environnementales visées à l’article 3, 1°, a) et
b), dont l’organisation et le fonctionnement sont réglés par l’autorité
fédérale, ainsi qu’aux instances environnementales visées à l’article 3, 1°,
c) qui sont sous leur contrôle. Cette loi définit la notion d’instance
environnementale comme “a) une personne morale ou un organe créé
par ou en vertu de la Constitution, d’une loi, d’un décret ou d’une règle
visée à l’article 134 de la Constitution;
b) toute personne physique ou morale qui exerce des fonctions
administratives publiques, y compris des tâches, activités ou services
spécifiques en rapport avec l’environnement;
c) toute personne physique ou morale ayant des responsabilités ou des
fonctions publiques, ou fournissant des services publics, en rapport avec
l’environnement, sous le contrôle d’un organe ou d’une personne visé(e)
au point a) ou b).
Les organes et institutions avec une compétence judiciaire ne tombent
pas sous cette définition à moins qu’ils agissent avec une autre fonction
que judiciaire. Les assemblées législatives et les institutions y attachées ne
relèvent pas de cette définition, sauf si elles agissent en qualité
administrative.”
Il ne fait aucun doute et il n’est pas contesté que la Ministre de l’Energie,
de l’Environnement et du Développement durable et son administration
tombent dans le champ d’application de la loi du 5 août 2006.
3.2 Le champ d’application matériel
La loi du 5 août 2006 accorde un droit d’accès aux informations
environnementales sur la base de l’article 18 sans qu’il faille justifier d’un
intérêt à cette fin. L’objet du recours porte sur le Rapport de synthèse et
d’évaluation des travaux réalisés par les institutions et entreprises
concernées, établi en exécution de la résolution de la Chambre de 1993,
mentionné à la page 23 du Programma national de gestion des
combustibles usés et des déchets radioactifs, document établi par le
Comité du programma national en application de la loi du 3 juin 2014
transposant la directive européenne 2011/70/Euratom du 19 juillet 2011.
L’information environnementale est définie comme “toute information,
peu importe le support et la forme matérielle, dont dispose une instance
environnementale concernant :
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a) l’état des éléments de l’environnement, tels que l’atmosphère, l’air,
le sol, les terres, l’eau, le paysage, les sites naturels, y compris les
biotopes humides, les zones côtières et maritimes, la diversité
biologique et ses composantes, y compris les organismes
génétiquement modifiés, et l’interaction entre ces éléments ;
b) l’état de santé de l’homme et sa sécurité y compris la contamination
de la chaîne alimentaire, les conditions de vie des personnes, pour
autant qu’ils soient ou puissent être altérés par l’un des éléments de
l’environnement visés au point a) ou, par l’intermédiaire de ces
éléments, par l’un des facteurs tels que visés au point d) ou par les
mesures et activités telles que visées au point e) ;
c) l’état de sites culturels de valeur et de constructions, pour autant
qu’ils soient ou puissent être altérés par les éléments de
l’environnement tels que visés au point a) ou, par l’intermédiaire de
ces éléments, par l’un des facteurs tels que visés au point d) ou par les
mesures et activités telles que visées au point e) ;
d) des facteurs, tels que les substances, l’énergie, le bruit, les
rayonnements ou les déchets, y compris les déchets radioactifs, les
émissions, les déversements et autres rejets dans l’environnement qui
ont ou sont susceptibles d’avoir des incidences sur les éléments de
l’environnement tels que visés au point a) ou l’état de santé de
l’homme et sa sécurité tels que visés au point b) ;
e) les mesures et activités ayant ou étant susceptibles d’avoir des
incidences sur les éléments tels que visés aux points a), b), c) ou d ;
f) les mesures et activités ayant pour objectif de garder en état,
protéger, restaurer, développer l’état des éléments de l’environnement
tels que visés au point a) ou l’état de santé de l’homme et sa sécurité
tels que visés au point b), ou les sites culturels de valeur et de
constructions tels que visés au point c), et de leur éviter toute
pression, la limiter ou la compenser ;
g) les analyses coûts-avantages et autres analyses et hypothèses
économiques utilisées dans le cadre des mesures et activités visées aux
points e) et f);
h) les rapports sur l’application de la législation environnementale”
La Commission souhaite attirer l’attention sur le fait que la notion
d’information environnementale a une interprétation très vaste. Le fait
qu’un grand nombre d’exemples soient mentionnés dans la définition
indique que l’on ne peut pas donner une interprétation trop étroite à la
notion.
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Il n’est pas contesté et il n’y a aucun doute que le document demandé
doit être considéré comme des informations environnementales au sens
de la loi du 5 août 2006.
3.3. L’invocabilité des motifs d’exception éventuels
3.3.1. Evaluation des exceptions invoquées par la Ministre
La Commission constate que la Ministre invoque deux arguments pour
justifier sa décision : le fait, d’une part, que la publicité ne l’emporte pas
sur la protection du processus délibérationnel et, d’autre part, que la
publicité pourrait engendrer une certaine confusion.
En ce qui concerne le premier motif d’exception, l’article 27, §1er, 6° de la
loi du 5 août 2006 dispose qu’une instance environnementale doit rejeter
la demande si l’intérêt du public servi par la publicité ne l’emporte pas
sur la protection (…) de la confidentialité des délibérations du
gouvernement fédéral et des autorités responsables qui en relèvent. En ce
qui concerne ce motif d’exception, l’exposé des motifs du projet de loi
ayant donné lieu à la loi mentionne ce qui suit : “Toutefois, il ne convient
pas de donner une interprétation trop vaste à ce motif d’exception. Seul
le décret des délibérations est protégé. La notion de “délibérations” doit
ainsi être comprise dans un sens immatériel. En d’autres termes, une
information environnementale ou une partie de celui-ci est soustraite à la
divulgation s’il apparaît, après la mise en balance, que sa lecture rend
reconnaissable le contenu de la discussion tenue lors d’une délibération,
alors qu’il s’agissait d’une discussion confidentielle” (Doc. Parl. Chambre
2005-2006, n° 51-2511/001, 38). Il est que clair que l’argumentation
avancée par la Ministre ne justifie pas le fait d’invoquer ce motif
d’exception. Le document concerné ne contient en effet aucune opinion
d’une personne formulée lors d’une réunion confidentielle mais bien une
synthèse réalisée par l’administration.
Le deuxième argument implique que la publicité pourrait engendrer une
certaine confusion. Toute publicité d’un certain document peut, dans une
certaine mesure, engendrer de la confusion. Sur la base de l’article 32,
§ 1er de la loi du 5 août 2006, une instance environnementale ne peut
toutefois rejeter une demande en raison du risque de confusion que
lorsqu’il s’agit d’une information qui n’est pas passée ou qui n’est pas
terminée et dont la publicité pourrait engendrer une certaine confusion.
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Même si c’est le cas, l’intérêt général qui est servi par la publicité doit
être confronté à l’intérêt spécifique qui est servi par le refus de publicité.
La Commission constate que dans le chef de l’administration, le rapport
concerné doit être considéré comme terminé. Que le Conseil des
Ministres ait décidé qu’il faut demander « d’élaborer une vision plus
complète et mieux circonstanciée », ne signifie pas que le rapport qui lui
a été soumis ne soit pas en soit inachevé. Afin de limiter le risque de
confusion, il suffit que la Ministre cadre suffisamment ce rapport ce que,
selon la Commission, elle a déjà suffisamment fait.
3.3.2 L’examen de l’invocabilité de motifs d’exception éventuels
Ce n’est pas parce que la motivation telle qu’invoquée par la Ministre
n’est pas suffisante que la Commission ne doit pas elle-même vérifier
dans quelle mesure certains motifs d’exception peuvent ou doivent
éventuellement être invoqués et, si c’est le cas, les motiver de manière
concrète et suffisante. A cette fin, la Commission doit réaliser l’examen
requis et cela n’est possible que si elle peut consulter les documents
concernés (Conseil d’Etat du 25 mars 2016, n° 234.267, asbl Greenpeace
Belgium). C’est à la Commission seule qu’il appartient de juger de quelle
manière elle souhaite avoir accès à toutes informations utiles, soit en les
consultant sur place soit en les demandant.
La Commission demande dès lors sur la base de l’article 40 de la loi du 5
août 2006 que la Ministre lui transmette les documents demandés afin
qu’elle puisse exercer la mission qui lui est conférée par la loi. Aucun
motif d’exception ne peut être invoqué contre la Commission sur la base
de la loi du 5 août 2006. Si la Ministre estime qu’elle peut encore avancer
d’autres arguments qui étayent la non-publicité, alors la Commission
invite la Ministre à les exposer à la lumière de la loi du 5 août 2006 dans
une note adressée à la Commission. La Commission souhaite recevoir ces
informations pour le 20 janvier 2017 au plus tard.
Bruxelles, le 20 décembre 2016.
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La Commission était composée comme suit :
Jeroen Van Nieuwenhove, président
Frankie Schram, secrétaire et membre
Hrisanti Prasman, membre
Brecht Vercruysse, membre
Steven Vandenborne, membre
F. SCHRAM J. VAN NIEUWENHOVE
secrétaire président