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Date: 24/10/2016
Commission fédérale de recours pour
l’accès aux informations
environnementales
24 octobre 2016
DÉCISION n° 2016-26
sur le refus de donner accès aux rapports de la
Commission des provisions nucléaires
(CFR/2016/6)
NOLLET/COMMISSION DES PROVISIONS NUCLEAIRES
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1. Un récapitulatif
1.1. Par courrier recommandé en date du 29 mars 2016, envoyé le 1er
avril 2016, Monsieur Jean-Marc Nollet demande à la Commission des
provisions nucléaires une copie des documents suivants figurant dans le
rapport annuel 2014:
- une analyse financière de l’impact de l’arrêt précoce potentiel des
réacteurs Doel 3 et Tihange 3 sur les provisions ;
- une analyse financière de l’impact de la prolongation potentielle de
Doel 1 et 2 sur les provisions ;
- la discussion trimestrielle du ratio D/D+E d’Electrabel et l’attestation du
réviseur d’entreprise.
1.2. Par courrier en date du 28 avril 2016, le président de la Commission
des provisions nucléaires refuse l’accès à ces documents. Il se réfère pour
cela à l’article 8 de la loi du 11 avril 2003 sur les provisions constituées
pour le démantèlement des centrales nucléaires et pour la gestion des
matières fissiles irradiées dans ces centrales. Il avance en outre que les
documents demandés sont uniquement destinés aux membres de la
Commission qui sont soumis au secret professionnel et à une interdiction
de diffusion. Il attire également l’attention sur le fait que cette loi
organise une certaine mesure de diffusion de l’information par le biais du
rapport annuel. Enfin, il argumente que le demandeur n’a pas précisé
sous quelle forme il préfère obtenir l’information environnementale de
sorte que l’on ne peut pas affirmer que la demande a été correctement
introduite sur la base de la loi du 5 août 2006.
1.3. N’étant pas d’accord avec ce point de vue, Monsieur Jean-Marc
Nollet introduit par courrier recommandé en date du 30 mai 2016 un
recours auprès de la Commission fédérale de recours pour l’accès aux
informations environnementales, ci-après dénommée la Commission. La
Commission reçoit ce courrier le 7 juin 2016.
1.4. Par e-mail en date du 7 juin 2016, le secrétariat de la Commission
demande à la Commission des provisions nucléaires de lui fournir les
documents concernés et lui donne la possibilité de justifier son point de
vue.
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1.5. Par sa décision n° 2016-10 du 27 juin 2016, la Commission exhorte la
Commission des provisions nucléaires de lui donner accès aux documents
concernés.
1.6. Le 11 juillet 2016, un entretien exploratoire a lieu entre le secrétaire
de la Commission et le secrétariat de la Commission des provisions
nucléaires et des accords sont pris sur la consultation des documents
concernés.
1.7. Le 27 juillet 2016 a lieu la consultation des documents par le
secrétariat de la Commission.
1.8. Le lundi 1er août 2016 a lieu une audition avec un membre du
secrétariat de la Commission des provisions nucléaires. Il ressort de
l’entretien qu’à ce moment, la Commission des provisions nucléaires ne
peut pas avancer suffisamment d’arguments pour étayer un refus. La
Commission laisse à la Commission des provisions nucléaires un délai
jusqu’au 21 septembre 2016 pour lui transmettre une note explicative.
1.9. Par e-mail en date du 18 septembre 2016, la Commission des
provisions nucléaires informe la Commission fédérale de recours
qu’entre-temps, elle a eu un premier contact avec Synatom et qu’elle est
prête à parvenir à une argumentation conjointement avec la Commission
des provisions nucléaires. Elle associe toutefois cela à un entretien avec le
secrétaire de la Commission afin de pouvoir comprendre quelle
argumentation peut être invoquée. Un délai supplémentaire est demandé
et on avance ce qui suit : « Dès que les documents auront été adaptés, la
Commission des provisions nucléaires promet de les examiner plus en
détails ».
1.10. En réaction à ce mail, le secrétaire de la Commission répond à la
Commission des provisions nucléaires, par e-mail en date du 18
septembre 2016, qu’elle ne peut pas faire dépendre son argumentation
d’une réaction de Synatom.
2. La recevabilité de recours
La Commission estime que le recours est recevable. L’article 35 de la loi
du 5 août 2006 dispose que Le demandeur peut former un recours auprès
de la Commission fédérale de recours pour l’accès aux informations
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environnementales contre une décision d’une instance environnementale
visée à l’article 4, § 1er, si le délai imparti pour prendre la décision est
venu à expiration ou, en cas de refus d’exécution ou d’exécution
incorrecte d’une décision, ou en raison de toute autre difficulté qu’il
rencontre dans l’exercice des droits que confère la présente loi. Le
recours doit être introduit dans un délai de soixante jours. Le recours a
été introduit par courrier en date du 30 mai 2016 contre la décision de la
Commission des provisions nucléaires du 28 avril 2016. Le recours a été
introduit dans le délai fixé par la loi et est par conséquent recevable.
3. Le bien-fondé du recours
La Commission doit préalablement déterminer si les informations
demandées tombent dans le champ d’application de la loi du 5 août 2006.
La loi du 5 août 2006 s’applique aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, a) et b), dont l’organisation et le fonctionnement sont régis
par l’autorité fédérale ainsi qu’aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, c), qui sont sous leur contrôle (article 4, §1er, de la loi du 5
août 2006) et disposent d’informations environnementales (article 18,
§1er de la loi).
3.1 Le champ d’application personnel
Dans la décision du 28 avril 2016, le président de la Commission des
provisions nucléaires ne nie pas que son organisme tombe dans le champ
d’application de la loi du 5 août 2006. Cet organisme doté de la
personnalité juridique a en effet été créé par l’article 3 de la loi du 11
avril 2003 sur les provisions constituées pour le démantèlement des
centrales nucléaires et pour la gestion des matières fissiles irradiées dans
ces centrales. Il s’agit donc indubitablement d’une instance
environnementale au sens de l’article 3, 1°, a), de la loi du 5 août 2006
dont l’organisation et le fonctionnement sont réglés par l’autorité
fédérale.
3.2 Le champ d’application matériel
3.2.1. La loi du 5 août 2006 octroie un droit d’accès aux informations
environnementales. La notion d’instance environnementale est décrite à
l’article 3, 4° comme:
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“toute information, peu importe le support et la forme
matérielle, dont dispose une instance environnementale
concernant :
a) l’état des éléments de l’environnement, tels que l’atmosphère,
l’air, le sol, les terres, l’eau, le paysage, les sites naturels, y
compris les biotopes humides, les zones côtières et maritimes, la
diversité biologique et ses composantes, y compris les
organismes génétiquement modifiés, et l’interaction entre ces
éléments ;
b) l’état de santé de l’homme et sa sécurité y compris la
contamination de la chaîne alimentaire, les conditions de vie
des personnes, pour autant qu’ils soient ou puissent être altérés
par l’un des éléments de l’environnement visés au point a) ou,
par l’intermédiaire de ces éléments, par l’un des facteurs tels que
visés au point d) ou par les mesures et activités telles que visées
au point e) ;
c) l’état de sites culturels de valeur et de constructions, pour
autant qu’ils soient ou puissent être altérés par les éléments de
l’environnement tels que visés au point a) ou, par
l’intermédiaire de ces éléments, par l’un des facteurs tels que
visés au point d) ou par les mesures et activités telles que visées
au point e) ;
d) des facteurs, tels que les substances, l’énergie, le bruit, les
rayonnements ou les déchets, y compris les déchets radioactifs,
les émissions, les déversements et autres rejets dans
l’environnement qui ont ou sont susceptibles d’avoir des
incidences sur les éléments de l’environnement tels que visés au
point a) ou l’état de santé de l’homme et sa sécurité tels que
visés au point b) ;
e) les mesures et activités ayant ou étant susceptibles d’avoir des
incidences sur les éléments tels que visés aux points a), b), c) ou
d;
f) les mesures et activités ayant pour objectif de garder en état,
protéger, restaurer, développer l’état des éléments de
l’environnement tels que visés au point a) ou l’état de santé de
l’homme et sa sécurité tels que visés au point b), ou les sites
culturels de valeur et de constructions tels que visés au point c),
et de leur éviter toute pression, la limiter ou la compenser ;
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g) les analyses coûts-avantages et autres analyses et hypothèses
économiques utilisées dans le cadre des mesures et activités
visées aux points e) et f);
h) les rapports sur l’application de la législation
environnementale”.
3.2.2. La Commission souhaite attirer l’attention sur le fait que la notion
d’information environnementale a une très vaste interprétation. Le fait
qu’un grand nombre d’exemples soient mentionnés dans la définition
indique que l’on ne peut pas donner une interprétation trop étroite à la
notion.
3.2.3. La Commission constate que la Commission des provisions
nucléaires ne conteste pas que les documents demandés contiennent des
informations environnementales au sens de la loi du 5 août 2006. La
Commission doit toutefois vérifier minutieusement si c’est le cas parce
que ses compétences se limitent en effet à l’accès à ce type
d’informations.
3.2.4. La Commission doit avant tout signaler que le droit d’accès aux
informations environnementales n’existe que pour autant que ces
informations existent et soient enregistrées sur un support. Lors d’une
vérification sur place, la Commission a constaté qu’il n’existe aucune
attestation du réviseur d’entreprise du ratio D/D+E d’Electrabel. Le
recours n’est dès lors pas fondé en ce qui concerne cet aspect.
3.2.5. Les documents suivants semblaient bien exister et être en la
possession de la Commission des provisions nucléaires :
- une analyse financière de l’impact de l’arrêt précoce potentiel des
réacteurs Doel 3 et Tihange 3 sur les provisions ;
- une analyse financière de l’impact de la prolongation potentielle de
Doel 1 et 2 sur les provisions ;
- la discussion trimestrielle du ratio D/D+E d’Electrabel.
3.2.6. Les documents dont il est question aux points 1 et 2 reprennent les
éléments suivants :
- Une introduction
- La gestion des matières fissiles irradiées
- Le démantèlement
- L’impact sur les provisions
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- Conclusions
On examine plus en détails les effets dans le temps des coûts du
démantèlement et de la gestion des matières fissiles. Dans les deux cas,
des hypothèses sont formulées pour le démantèlement. Les informations
présentes sont fournies par Synatom (gestion des matières fissiles) et par
Electrabel (démantèlement). Le seul problème qui pourrait gêner la
publicité de ces informations concerne les quantités de matières fissiles.
La publicité des conclusions n’occasionne que peu de problèmes en soi.
Ces informations doivent être considérées comme des informations
environnementales étant donné qu’elles doivent être considérées comme
un élément des coûts-avantages et autres analyses et hypothèses
économiques utilisées dans le cadre des mesures et activités visées aux
points e) et f). Les provisions constituées et les coûts relatifs au
démantèlement des centrales nucléaires et les matières fissiles utilisées en
plus tendent vers une solution de qualité pour les risques liés à
l’utilisation de l’énergie nucléaire dans le cadre de la préparation du
démantèlement et du démantèlement en tant que tel des centrales
nucléaires.
3.2.7. La demande de publicité de la discussion trimestrielle du ratio
D/D+E d’Electrabel concerne un bref passage dans le rapport de la
Commission des provisions nucléaires. Ce ratio donne une indication
quant à la mesure dans laquelle Electrabel a la possibilité de vérifier les
obligations financières qui découlent du démantèlement des centrales
nucléaires. Raison pour laquelle ces informations peuvent être
considérées comme des informations environnementales au sens de
l’article 3,4° de la loi du 5 août 2006.
3.3 L’invocabilité d’éventuels motifs d’exception
3.3.1. Les deux rapports financiers
3.3.1.1. Que les membres de la Commission des provisions nucléaires
soient soumis au secret professionnel tel que défini à l’article 8 de la loi
du 11 avril 2003 sur les provisions constituées pour le démantèlement des
centrales nucléaires et pour la gestion des matières fissiles irradiées dans
ces centrales n’empêche pas que la loi du 5 août 2006 s’applique à
l’organisme lui-même. En tout cas, invoquer le secret professionnel n’est
pas compatible avec la loi du 5 août 2006 parce que vu la directive
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2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil concernant l’accès du
public à l’information en matière d’environnement et les articles 4 et 5
de la Convention d’Aarhus, il n’est possible d’invoquer aucun autre motif
d’exception que ceux repris dans ces textes. Toutefois, cela ne signifie pas
que la publicité éventuelle ne peut pas être refusée en raison des intérêts
auxquels il pourrait être porté préjudice, des intérêts que le législateur a
voulu protéger en imposant le secret professionnel aux membres de la
Commission des provisions nucléaires si ceux-ci trouvent leur fondement
dans la loi du 5 août 2006 et peuvent être motivés de manière adéquate.
3.3.1.2. L’une des raisons pour lesquelles le législateur a imposé le secret
professionnel aux membres de la Commission des provisions nucléaires
est la considération que certaines informations doivent être considérées
comme des informations économiques et industrielles confidentielles
dont la publicité pourrait porter préjudice aux intérêts économiques
légitimes d’Electrabel. L’article 27, § 1er, 7° de la loi du 5 août 2006
dispose qu’une instance environnementale doit rejeter une demande de
publicité si l’intérêt public de la publicité ne l’emporte pas sur la
protection du caractère confidentiel des informations commerciales et
industrielles, lorsque ces informations sont protégées afin de préserver un
intérêt économique légitime, à moins que la personne d’où proviennent
les informations n’ait consenti à la publicité. La Commission des
provisions nucléaires n’a pas fourni d’informations complémentaires
permettant d’établir de manière concluante qu’il est satisfait ou non aux
conditions pour invoquer ce motif d’exception bien que la Commission
en ait fait la demande expresse. Les références générales par lesquelles il
est fait référence au fait qu’Engie se trouve dans une position
concurrentielle à l’étranger, ne sont pas suffisamment concrètes pour
justifier un refus. La Commission doit en outre constater qu’un intérêt
public est clairement servi par la publicité de sorte que même s’il devait y
avoir des raisons de reconnaître l’intérêt économique, il faudrait rejeter
cet intérêt. Il n’y a donc aucune raison de ne pas divulguer les
conclusions générales. Il en est autrement pour les chiffres individuels.
La Commission estime qu’en ce qui concerne ces informations, l’intérêt
public qui est servi par la publicité ne l’emporte pas sur l’intérêt protégé
de sorte que la publicité de ceux-ci doit être refusée sauf si Electrabel
devait consentir à la publicité de ces informations.
3.3.1.3. La Commission estime qu’il faut également tenir compte de
l’article 27, §1er, 2° de la loi du 5 août 2006 sur la base duquel une
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instance environnementale doit refuser la publicité pour des
informations dont la publicité porterait préjudice à l’ordre public, la
sécurité publique, en ce compris la protection physique des matières
radioactives, ou la défense du territoire et que l’intérêt servi par la
publicité ne l’emporte pas. La Commission estime que cela est le cas pour
les informations sur les quantités de matières fissiles dans les deux
documents. La diffusion de cette information comprend des risques pour
la protection de l’ordre public, de la sécurité publique et la protection
physique des matières radioactives, certainement lorsque ces
informations pourraient tomber entre les mains de terroristes.
L’application de la loi du 5 août 2006 a en effet pour conséquence que la
décision relative à la demande d’accès implique que tout le monde peut
avoir accès à ces informations. Par ailleurs, il ne peut en aucun cas être
garanti que les informations concernées ne soient pas diffusées par celui
qui les a obtenues sur la base de cette loi. Les informations concernées
peuvent en effet être obtenues sans devoir justifier d’aucun intérêt ou
donner la raison pour laquelle une personne souhaite obtenir ou utiliser
ces informations. Connaître les informations concernées peut avoir pour
conséquence qu’une personne malintentionnée pourrait choisir le site
qui comprendrait le plus de risques pour la sécurité publique. La
connaissance des informations concernées peut également avoir des
conséquences négatives pour la protection des libertés et droits
fondamentaux de l’administré tels que le droit à la vie et la protection de
la vie privée qui comprend également l’intégrité physique des personnes
physiques quand il apparaît que ces informations permettent de
commettre plus efficacement des attentats ayant un impact plus grand.
On ne peut pas non plus nier qu’un intérêt public est servi avec la
publicité de ces informations de sorte que les citoyens sont conscients des
risques qu’ils courent et sont conscients que même après la fermeture des
centrales nucléaires, ces risques continueront à exister jusqu’à ce que les
centrales nucléaires et les matières fissiles soient évacuées et traitées, ce
qui ressort notamment des nombreuses questions parlementaires et des
versions contradictoires sur l’utilisation de l’énergie nucléaire auprès des
différents partis politiques, la Commission estime quand même que
l’intérêt public qui est servi par la publicité ne l’emporte pas sur l’intérêt
qui est servi par la protection de l’ordre public, de la sécurité publique et
de la protection physique des matières radioactives et sur l’intérêt qui est
servi par la protection des libertés et droits fondamentaux des
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administrés. Le secret des informations concernées permet une meilleure
protection que leur diffusion au public.
3.3.2 La discussion trimestrielle du ratio D/D+E d’Electrabel
La Commission ne voit aucune raison pouvant justifier un refus de
publicité de la discussion trimestrielle du ratio D/D+E d’Electrabel. Vu la
nature des informations, il faut seulement vérifier si l’article 27, §1er, 7°
de la loi du 5 août 2006 pourrait éventuellement être invoqué. Cet article
dispose qu’une instance environnementale doit rejeter une demande de
publicité si l’intérêt public de la publicité ne l’emporte pas sur la
protection du caractère confidentiel des informations commerciales et
industrielles, lorsque ces informations sont protégées afin de préserver un
intérêt économique légitime, à moins que la personne d’où proviennent
les informations n’ait consenti à la publicité. La Commission des
provisions nucléaires n’a pas fourni, dans le délai raisonnable qui lui a été
imparti, d’informations complémentaires permettant d’établir de manière
concluante qu’il est satisfait ou non aux conditions pour invoquer ce
motif d’exception bien que la Commission en ait fait la demande
expresse. Les références générales par lesquelles il est fait référence au
fait qu’Engie se trouve dans une position concurrentielle à l’étranger ne
sont pas suffisamment concrètes pour justifier un refus. La Commission
doit en outre constater qu’un intérêt public est clairement servi par la
publicité de sorte que même s’il devait y avoir des raisons de reconnaître
l’intérêt économique, il faudrait rejeter cet intérêt. Il n’y a donc aucune
raison de ne pas divulguer les conclusions générales. Il en est autrement
pour les chiffres individuels. La Commission estime qu’en ce qui
concerne ces informations, l’intérêt public qui est servi par la publicité
ne l’emporte pas sur l’intérêt protégé de sorte que la publicité de ceux-ci
doit être refusée sauf si Electrabel devait consentir à la publicité de ces
informations.
3.4. Décision
La Commission estime que le recours n’est fondé que dans la mesure où
les informations demandées sont en la possession de la Commission des
provisions nucléaires et où elles peuvent être qualifiées d’informations
environnementales. Dans la mesure où c’est le cas pour ce dernier point,
seules les informations dans les rapports financiers qui tombent dans la
définition du motif d’exception de l’article 27, §1er, 7° et de l’article 27,
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§1er, 2° de la loi du 5 août 2006, peuvent être soustraites à la publicité. Le
passage dans le procès-verbal de la Commission de provisions nucléaires
qui porte sur la discussion trimestrielle sur le ratio trimestriel D/D/+4
d’Electrabel doit être divulgué.
Bruxelles, le 24 octobre 2016.
La Commission était composée comme suit :
Jeroen Van Nieuwenhove, président
Frankie Schram, secrétaire et membre
Hrisanti Prasman, membre
F. SCHRAM J. VAN NIEUWENHOVE
secrétaire président