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Date: 24/10/2016
Commission fédérale de recours pour
l'accès aux informations
environnementales
24 octobre 2016
DÉCISION n° 2016-21
sur le refus implicite de donner accès aux accords
et documents en relation avec l’exploitation de
l’aéroport de Zaventem
(CFR/2015/5)
X/ MINISTRE DE LA MOBILITE
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1. Un récapitulatif
1.1 Par courrier recommandé en date du 31 janvier 2015, Madame X
demande à obtenir “sous forme de copie soit à mon domicile, soit par
courriel à l’adresse desmaele.nathalie@belgacom.net”:
- tous accords, conventions, actes unilatéraux:
- soit garantissant ou autorisant à l’exploitant de l’aéroport de
Zaventem des heures d’ouverture de l’aéroport et un (des)
nombres de mouvements qui y sont autorisés, de même que les
sanctions qui seraient prévues en cas de non-respect ;
- soit contraignant l’exploitant de l’aéroport de faire en sorte
qu’un nombre déterminé de mouvements soit possible et/ou
que des heures d’ouverture de l’aéroport soient assurées ;
- tous documents adressés à l’exploitant de l’aéroport, ou par lui, soit
avant la délivrance de la licence d’exploitation, soit après celle-ci et qui
concernent les heures d’ouverture de l’aéroport et le nombre de
mouvements à garantir, de même que les sanctions qui seraient prévues
en cas de non-respect.”
1.2 La ministre n’ayant pas répondu à la demande dans le délai de trente
jours prescrit par la loi, Madame Desmaele introduit, par courrier
recommandé avec accusé de réception, un recours auprès de la
Commission fédérale de recours pour l’accès aux informations
environnementales, ci-après dénommée la Commission. Par courrier
recommandé avec accusé de réception à la même date, elle informe
également la ministre compétente pour la mobilité de l’introduction de
ce recours.
1.3 Par e-mail en date du 3 avril 2015, le secrétariat de la Commission
prie la Ministre de lui transmettre les documents demandés pour le 15
avril 2015 au plus tard.
1.4 Le secrétariat de la Commission a, à plusieurs reprises, pris contact
par téléphone avec le cabinet de la Ministre compétente. Il en ressort que
les documents demandés ne sont pas présents au cabinet et que le cabinet
s’engage à demander les documents aux différentes administrations qui
relèvent des compétences de la ministre.
1.5 Le mercredi 24 juin 2015 a eu lieu, à l’invitation du cabinet de la
ministre, une réunion de concertation avec le cabinet de la Ministre et
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un représentant du SPF Mobilité. L’administration ne semble pas être au
courant du recours introduit. Par ailleurs, il s’avère qu’en réponse à la
lettre du 25 mars 2015, un courrier a été envoyé à Madame X et que cette
réponse aurait également été transmise à la Commission. La Commission
n’a toutefois pas reçu ces courriers. Elle en reçoit une copie le 25 juin
2015 sans avoir la certitude que ces courriers ont effectivement été
envoyés. Dans cette réponse donnée à Madame X, l’accès aux documents
demandés est refusé sur la base de l’article 27, § 1er de la loi du 5 août
2006 et à titre de justification, il est avancé qu’il s’agit d’un contrat de
vente signé le 10 novembre 2004 entre l’Etat belge et plus spécifiquement
Macquarie et que les autres documents portent sur cette transaction. Ces
documents contiennent des informations commerciales et sont, pour
cette raison, couverts par des clauses de confidentialité que l’Etat belge
s’est engagé à respecter. Le secrétaire de la Commission a signalé au
représentant du cabinet que cette motivation n’était pas suffisante et qu’il
est par conséquent requis que ces documents soient mis à la disposition
de la Commission et ce, d’ici la prochaine réunion de la Commission le 6
juillet 2015.
1.6 Le lundi 6 juillet 2015, le Cabinet de la ministre compétente fait
savoir par téléphone que le contrat de vente ne sera pas transmis à la
Commission et qu’il est examiné par un bureau d’avocats.
1.7. Le lundi 6 juillet 2015, la Commission adopte une position provisoire
dans laquelle elle estime qu’en l’état actuel des choses, elle n’a pas la
possibilité d’exercer les missions qui lui sont conférées par la loi dans un
délai raisonnable.
1.8. Dans une réaction à la décision de la Commission, la Ministre
confirme par courrier en date du 23 juillet 2015 qu’elle est prête à mettre
les conventions à la disposition de la Commission dès qu’elle reçoit
celles-ci de la Société fédérale de Participations et d’Investissement.
1.9. Par courrier du 9 septembre 2015, la Ministre confirme tout d’abord
sa volonté de collaborer avec la Commission. Elle précise de manière
générale que son cabinet et elle-même ne disposent d’aucun accord,
convention ou acte général garantissant certaines heures d’ouverture ou
un certain nombre d’opérations à l’aéroport de Bruxelles-National en
dehors du texte légal et réglementaire et ou des licences ou permis
relatifs à l’exploitation de l’aéroport qui sont tous accessibles au public,
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comme par exemple le permis environnemental relatif à l’exploitation de
l’aéroport. Elle affirme qu’il est toujours matériellement impossible de
transmettre à Madame X ou à la Commission d’autres informations que
les informations jointes. La ministre transmet à la Commission deux
documents qu’elle a entre-temps eus en sa possession, à savoir le contrat
de vente du 10 novembre 2004 (Stock purchase agreement). Elle
transmet en outre à la Commission une convention à la même date entre
les représentants de la BIAC (Shareholders agreement).
1.10 Par sa décision n° 2015-20 du 28 septembre 2015, la Commission
estime que les documents qui lui ont été fournis ne répondent pas à la
demande de Madame X et ne font par conséquent pas l’objet du recours
introduit par celle-ci. Elle a en outre estimé que le recours introduit par
Madame X reste pendant dans la mesure où il porte sur les documents
auxquels la Commission n’a pas encore eu accès et qui seraient en la
possession de la Ministre, de son cabinet ou des services administratifs
qui relèvent de ses compétences. Il appartient à la Ministre de vérifier si
ses collaborateurs ou son administration sont en possession des
documents. Si la Ministre constate que les documents qui contiennent les
informations demandées ne sont pas en sa possession, il suffit alors
qu’elle renvoie la demanderesse vers l’autorité administrative fédérale ou
l’instance environnementale fédérale qui, selon ses informations est en
possession des documents, soit sur la base de l’article 5, alinéa 2 de la loi
du 11 avril 1994 pour autant que les documents demandés ne puissent
pas être qualifiés d’informations environnementales et sur la base de
l’article 21, §2 de la loi du 5 août 2006 dans la mesure où les documents
doivent être qualifiés d’informations environnementales.
1.11 Par courrier en date du 18 janvier 2016, la Ministre, signale à la
Commission que Belgocontrol n’est en possession d’aucun document
contenant des informations environnementales au sens où la
demanderesse souhaite les obtenir.
1.12. Lors de la première réunion de la Commission dans sa nouvelle
composition le lundi 23 mai 2016 (décision 2016-2), une décision
intérimaire est prise et il y est demandé au ministre compétent de fournir
à la Commission les documents se rapportant à l’objet du recours
introduit pour autant qu’ils soient en la possession du SPF Mobilité.
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1.13. Aucune suite n’ayant encore été donnée à cette décision, la
Commission décide, lors de sa réunion du 27 juin 2016, de rappeler sa
décision intérimaire (décision 2016-2) au ministre compétent et lui
demande de donner une réponse à la Commission pour le 15 juillet au
plus tard. Un courrier similaire a également été envoyé au président du
SPF Mobilité et Transport.
1.14. N’ayant toujours reçu aucune réponse lors de sa réunion du 1er août
2016, la Commission décide d’inviter un agent du service juridique du
SPF Mobilité et Transport sur la base de l’article 40, alinéa 2 de la loi du 5
août 2006 afin d’apporter quelques précisions quant à l’existence ou non
de documents éventuels satisfaisant à la demande.
1.15. Par courrier en date du 1er août 2016 que la Commission a reçu le 8
août 2016, le Ministre informe la Commission et la demanderesse que
toutes les informations se trouvent sur le site Internet de Belgocontrol.
Le ministre signale également que les réponses aux questions se trouvent
dans l’arrêté royal du 25 avril 2014 portant approbation du troisième
contrat de gestion entre l’Etat et Belgocontrol ainsi que dans l’arrêté
royal du 21 juin 2004 octroyant la licence d’exploitation de l’aéroport de
Bruxelles-National. Ces mêmes informations ont également été
communiquées à la demanderesse.
1.16. Par e-mails en date des 8 et 9 septembre 2016, le SPF Mobilité est
formellement invité à l’audition du 26 septembre 2016 à 10h.
1.17. Par courrier en date du 13 septembre 2016, le SPF Mobilité et
Transport informe la Commission que la Direction générale Transport
aérien ne dispose pas de documents pouvant apporter des informations
plus concrètes sur la demande. Il est suggéré que la Brussels Airport
Company et / ou la Société fédérale de Participations et
d’Investissements, qui détiennent un pourcentage des actions de BAC,
soient mieux placées pour apporter une réponse. Enfin, il est également
signalé que lors de l’audition du 26 septembre 2016, le SPF Mobilité sera
représenté par Monsieur Pierre Sohier.
1.18. Lors de la réunion de la Commission du 26 septembre 2016 a lieu
l’audition de Monsieur Pierre Sohier, qui représente le SPF Mobilité et
Transport. L’entretien ne permet pas à la Commission d’en déduire que
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des documents répondant à la demande de Madame X sont en la
possession du SPF Mobilité et Transport.
2. La recevabilité du recours
La Commission constate que le recours est recevable. Le recours a en
effet été introduit le 25 mars 2015 contre l’absence de décision
concernant une demande de publicité du 21 janvier 2015. Aucune
décision n’a en effet été prise quant à cette demande de sorte que l’article
36, dernier alinéa, qui dispose qu’à défaut de décision, le délai
d'introduction du recours ne prend pas cours.
3. Le bien-fondé du recours
3.1. Le champ d’application personnel
La Commission doit préalablement déterminer si les informations
demandées tombent sous le champ d’application de la loi du 5 août 2006.
La loi du 5 août 2006 s’applique aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, a) et b), dont l’organisation et le fonctionnement sont régis
par l’autorité fédérale ainsi qu’aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, c), qui sont sous leur contrôle (article 4, §1er, de la loi du 5
août 2006) et disposent d’informations environnementales (article 18,
§1er de la loi).
Cette loi définit la notion d’instance environnementale comme “a) une
personne morale ou un organe créé par ou en vertu de la Constitution,
d'une loi, d'un décret ou d'une règle visée à l'article 134 de la
Constitution;
b) toute personne physique ou morale qui exerce des fonctions
administratives publiques, y compris des tâches, activités ou services
spécifiques en rapport avec l'environnement;
c) toute personne physique ou morale ayant des responsabilités ou des
fonctions publiques, ou fournissant des services publics, en rapport avec
l'environnement, sous le contrôle d'un organe ou d'une personne visé(e)
au point a) ou b).
Les organes et institutions avec une compétence judiciaire ne tombent
pas sous cette définition à moins qu'ils agissent avec une autre fonction
que judiciaire. Les assemblées législatives et les institutions y attachées ne
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relèvent pas de cette définition, sauf si elles agissent en qualité
administrative.”
Il ne fait aucun doute que le Ministre compétent pour la Mobilité doit
être considéré comme l’organisme de la personne morale Etat fédéral et
doit donc être considéré comme une instance environnementale au sens
de l’article 3, 1°, a) de la loi du 5 août 2006.
3.2. Le champ d’application matériel
La loi du 5 août 2006 octroie un droit d’accès aux informations
environnementales. La notion d’instance environnementale est décrite à
l’article 3, 4° comme:
“toute information, peu importe le support et la forme
matérielle, dont dispose une instance environnementale
concernant :
a) l’état des éléments de l’environnement, tels que l’atmosphère,
l’air, le sol, les terres, l’eau, le paysage, les sites naturels, y
compris les biotopes humides, les zones côtières et maritimes, la
diversité biologique et ses composantes, y compris les
organismes génétiquement modifiés, et l’interaction entre ces
éléments ;
b) l’état de santé de l’homme et sa sécurité y compris la
contamination de la chaîne alimentaire, les conditions de vie
des personnes, pour autant qu’ils soient ou puissent être altérés
par l’un des éléments de l’environnement visés au point a) ou,
par l’intermédiaire de ces éléments, par l’un des facteurs tels que
visés au point d) ou par les mesures et activités telles que visées
au point e) ;
c) l’état de sites culturels de valeur et de constructions, pour
autant qu’ils soient ou puissent être altérés par les éléments de
l’environnement tels que visés au point a) ou, par
l’intermédiaire de ces éléments, par l’un des facteurs tels que
visés au point d) ou par les mesures et activités telles que visées
au point e) ;
d) des facteurs, tels que les substances, l’énergie, le bruit, les
rayonnements ou les déchets, y compris les déchets radioactifs,
les émissions, les déversements et autres rejets dans
l’environnement qui ont ou sont susceptibles d’avoir des
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incidences sur les éléments de l’environnement tels que visés au
point a) ou l’état de santé de l’homme et sa sécurité tels que
visés au point b) ;
e) les mesures et activités ayant ou étant susceptibles d’avoir des
incidences sur les éléments tels que visés aux points a), b), c) ou
d;
f) les mesures et activités ayant pour objectif de garder en état,
protéger, restaurer, développer l’état des éléments de
l’environnement tels que visés au point a) ou l’état de santé de
l’homme et sa sécurité tels que visés au point b), ou les sites
culturels de valeur et de constructions tels que visés au point c),
et de leur éviter toute pression, la limiter ou la compenser ;
g) les analyses coûts-avantages et autres analyses et hypothèses
économiques utilisées dans le cadre des mesures et activités
visées aux points e) et f);
h) les rapports sur l’application de la législation
environnementale”.
La loi du 5 août 2006 étant d’application, il est requis que les
informations demandées se trouvent dans les documents en la possession
d’administrations dont le ministre compétent pour la mobilité est
responsable. Malgré de multiples interrogations et une audition, la
Commission n’a toutefois pu retrouver aucun document satisfaisant aux
souhaits de la demanderesse.
Étant donné qu’après une enquête approfondie et de longue durée et
l’utilisation de toutes les possibilités dont elle dispose conformément à la
loi du 5 août 2006, la Commission a constaté que ni le ministre
compétent pour la mobilité ni les administrations compétentes en la
matière qui sont sous la tutelle de celui-ci, à savoir Belgocontrol et le SPF
Mobilité, ne disposent d’aucun document, la décision ne peut être autre
que le caractère non-fondé du recours.
Le fait que dans son courrier du 8 août 2016, le ministre a renvoyé la
demanderesse vers le site Internet de Belgocontrol et a affirmé que toutes
les informations demandées pouvaient y être trouvées ne porte pas
préjudice à cette conclusion étant donné que la Commission a pu elle-
même constater que les informations demandées ne se trouvaient pas
dans les documents présents sur le site Internet de Belgocontrol.
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Bruxelles, le 24 octobre 2016.
La Commission était composée comme suit :
Jeroen Van Nieuwenhove, président
Frankie Schram, secrétaire et membre
Hrisanti Prasman, membre
F. SCHRAM J. VAN NIEUWENHOVE
secrétaire président