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Date: 26/9/2016
Commission fédérale de recours pour
l’accès aux informations
environnementales
26 septembre 2016
DÉCISION n° 2016-20
sur le refus de donner accès à l’ensemble des
notes que l’ONDRAF a rédigées dans le cadre de
la vérification des chiffres qui conduisent à la
constitution des provisions pour la gestion des
combustibles irradiés
(CFR/2016/14)
NOLLET/ONDRAF
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1. Un récapitulatif
1.1 Par courrier recommandé en date du 23 mai 2016 Monsieur Jean-
Marc Nollet demande à l’ONDRAF « l’ensemble des notes que
l’ONDRAF a rédigées dans le cadre de la vérification ces chiffres qui
conduisent à la constitution des provisions pour la gestion des
combustibles irradiées pour chacun des scénarios relatifs aux échéanciers
et aux coûts des matières fissiles irradiées à partir de 1986 présentés par
Synatom ».
1.2. Par courrier en date du 21 juin 2016 l’ONDRAF informe le
demandeur qu’il n’est pas possible de traiter la demande dans le délai de
30 jours calendriers, visé par l’article 22, § 1er, al. 1er de la loi du 5 août
2006 et porte le délai de traitement de la demande à 45 jours calendriers.
1.3 Par courrier en date du 8 juillet 2016, l’ONDRAF donne copie des
avis relatifs à l’objet de la demande que l’ONDRAF a adressés à la
Commission des provisions nucléaires en 2004, 2007, 2010, 2012 et 2013
sur la base de l’article 6, § 1er, de la loi du 11 avril 2003 sur les provisions
constituées pour le démantèlement des centrales nucléaires et pour la
gestion des matières fissiles irradiées dans ces centrales. Cette
information vient compléter les informations communiquées dans le
cadre du « troisième rapport d’inventaire des passifs nucléaires de
l’ONDRAF à sa tutelle » (NIROND 2012-02), document disponible sur le
site Internet de l’ONDRAF. L’ONDRAF refuse l’accès à certaines
informations contenues dans les avis susvisés parce qu’elles sont de
nature à compromettre la protection des intérêts visés à l’article 27, § 1er,
2° et 7°, de la loi du 5 août 2006 relative à l’accès du public à
l’information en matière d’environnement.
En application de l’article 27, § 1er, 2°, de la loi du 5 août 2006
les informations suivantes ont été occultées dès lors que leur
publication pourrait compromettre l’ordre public, la sécurité
publique, en ce compris la protection physique des matières
radioactives, ou la défense du territoire, car relatives à la quantité et
à la localisation de combustible nucléaire :
Avis 2013, p. 9, p. 10 ;
Avis 2012, p. 5, p. 7, p. 18 ;
Avis 2010, p. 10, p. 11, p. 12 ;
Avis 2007, p. 5.
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En application de l’article 27, § 1er, 7° de la loi du 5 août 2006 les
informations commerciales et industrielles confidentielles dont la
divulgation porterait atteinte aux intérêts économiques légitimes de
la SA Synatom sont occultés, car relatives à des transactions en
cours :
Avis 2013, p. 9, p. 12, p. 14, p. 16, p. 34, p. 35, p. 36, p. 41, p. 42,
p. 44, p. 49 ;
Avis 2010, p. 14, p. 15, p. 17, p. 30, p. 35 ;
Avis 2007, p. 5, p. 16 ;
Avis 2004, p. 12.
1.4. N’étant pas d’accord avec ce point de vue, Monsieur Jean-Marc
Nollet introduit, par courrier recommandé en date du 2 août 2016, un
recours auprès de la Commission fédérale de recours pour l’accès aux
informations environnementales, ci-après dénommée la Commission. La
Commission reçoit ce courrier le 8 août 2016.
1.5. Par mail en date du 8 août 2016, le secrétariat de la Commission
demande à l’ONDRAF de lui fournir les documents concernés et lui
donne la possibilité de justifier son point de vue.
1.6. Dans sa réaction par courriel électronique du 11 août 2016
l’ONDRAF est d’accord de transmettre à la Commission les documents
litigieux dès que l’ONDRAF aurait eu la possibilité de les identifier sur la
base de la portée et du contenu du recours de Monsieur Nollet. Pour
cette raison l’ONDRAF demande à recevoir une copie du recours
introduit par Monsieur Nollet. L’ONDRAF demande à la Commission à
avoir l’opportunité d’être entendu dans le cadre de ce recours.
1.7. Dans ce courriel du 12 août 2016 le secrétaire de la Commission
explique qu’il n’est pas à ce moment mandaté par la Commission pour
transmettre le recours de Monsieur Nollet.
1.8. Dans une réaction envoyée par courrier électronique en date du 12
août 2016, l’ONDRAF déclare que la Commission a refusé l’accès. « Un
tel refus de la part de la Commission fédérale de recours pour l’accès aux
informations environnementales nie les droits élémentaires de la défense.
En vertu de l’article 37, § 3 de la loi du 5 août 2006, la Commission est
d’ailleurs tenue d’informer l’instance environnementale du recours ».
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L’ONDRAF mentionne également ce qui suit : « Nous sommes conscients
que l’article 10 de l’arrêté royal du 20 décembre 2006 relatif à la
composition et au fonctionnement de la Commission fédérale de recours
pour l’accès aux informations environnementales prévoit la
confidentialité des délibérations de la Commission ainsi que de toutes les
informations obtenues dans le cadre de sa mission. Néanmoins, étant
donné la sensibilité des documents litigieux, nous sommes très réticents à
vous les transmettre par courrier ou par e-mail (même sécurisé).
L’ONDRAF demande à la Commission d’organiser un entretien
exploratoire dans les bureaux de l’ONDRAF et réitère sa demande de
recevoir une copie du recours de Monsieur Nollet. L’ONDRAF propose
de tenir cette réunion le 22 août à 9h ou à une autre date à convenir. »
1.9. Par courrier électronique en date du 12 août 2016 le secrétaire de la
Commission informe l’ONDRAF qu’il n’a pas refusé de transmettre le
recours, mais qu’à ce moment, la Commission ne l’a pas mandaté pour ce
faire. Dans l’état actuel de son règlement d’ordre intérieur, il revient à la
Commission même et non au secrétaire de répondre à cette demande sur
la base de la loi du 5 août 2006.
1.10. Lors de sa réunion du 22 août 2016, la Commission décide de
donner suite à la demande de l’ONDRAF visant à recevoir une copie du
recours de Monsieur Nollet.
1.11. Le mardi 23 août, une réunion exploratoire avec le secrétaire de la
Commission se tient dans les bureaux de l’ONDRAF. Le secrétaire
explique en détails la portée de la loi du 5 août 2006. L’ONDRAF lui
permet de consulter les documents concernés ainsi que les documents
tels qu’ils ont été fournis à Monsieur Nollet.
1.12. L’ONDRAF fournit à la Commission, par courrier en date du 30
août 2016, une copie des documents qu’elle a fournis à Monsieur Nollet
avec une justification détaillée de la raison pour laquelle il n’a pas
divulgué certaines informations. Cette justification s’énonce comme suit :
« 1) Précisions relatives aux paragraphes supprimés
Après examen approfondi des documents demandés par Monsieur Nollet,
il s’est avéré que certaines informations contenues dans les avis susvisés
sont de nature à compromettre la protection des intérêts visés à l’article
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27, § 1er, 2° et 7°, de la loi du 5 août 2006 relative à l’accès du public à
l’information en matière d’environnement. Certaines informations
contenues dans ces documents ont dès lors été occultées, en application
de l’article 31, al. 1er, de la loi du 5 août 2006 qui prévoit une publication
partielle de l’information environnementale.
En application de l’article 27, § 1er, 2°, les informations relatives à la
quantité et à la localisation de combustibles nucléaires ont donc été
occultées dès lors que leur publication pourrait compromettre l’ordre
public, la sécurité publique, en ce compris la protection physique des
matières radioactives, ou la défense du territoire.
Dans le contexte actuel, nous espérons que la Commission partagera la
position de l’ONDRAF eu égard aux attentats et menaces d’attentats que
connaît le pays actuellement.
En application de l’article 27, § 1er, 7°, de la loi précitée, l’ONDRAF a
également été contraint d’occulter les informations commerciales et
industrielles confidentielles dont la divulgation porterait atteinte aux
intérêts économiques légitimes de la SA Synatom, de ses partenaires
commerciaux et du groupe auquel elle appartient, car relatives à des
négociations sensibles en cours.
2) Informations relatives au démantèlement
Conformément à la demande formulée par Monsieur Nollet, le 8 juillet
2016, nous lui avons transmis les avis relatifs aux « coûts et échéanciers
de gestion des matières fissiles » que l’ONDRAF a adressés à la
Commission des provisions nucléaires en 2004, 2007, 2010, 2012 et 2013
sur la base de l’article 6, § 1er, de la loi du 11 avril 2003 sur les provisions
constituées pour le démantèlement des centrales nucléaires et pour la
gestion des matières fissiles irradiées dans ces centrales.
Les avis en question portent tant sur la gestion des matières fissiles
irradiées que sur le démantèlement. Or, la demande de Monsieur Nollet
ne porte que sur les « provisions pour la gestion des combustibles irradiés
pour chacun des scénarios présentés par Synatom ». C’est pourquoi les
informations relatives au démantèlement ont été retirées des documents
transmis ou n’ont simplement pas été transmises : l’accès aux
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informations doit, bien entendu, être apprécié au regard de l’objet précis
de la demande d’accès.
Ainsi, l’avis de 2014, qui porte exclusivement sur le démantèlement, n’a
pas été transmis à Monsieur Nollet. En outre, dans l’avis de 2013, certains
passages relatifs au démantèlement ont été blanchis. »
Dans ce courrier l’ONDRAF demande enfin à être entendu par la
Commission.
1.14. Lors d’une audition en date du 26 septembre 2016, les représentants
de l’ONDRAF, Monsieur Alain Lemmens et Monsieur Benjamin
Maquestieau, expliquent les arguments que l’ONDRAF avance pour
refuser la publicité de certaines informations. Ces arguments peuvent se
résumer comme suit :
1° Les informations continues dans les documents qui portent sur le
démantèlement des centrales nucléaires ont en partie été non divulguées
et en partie rendues illisibles parce que ces informations n’ont pas été
demandées par le demandeur.
2° Les informations pour lesquelles le motif d’exception de l’article 27,
§1er, 2° de la loi du 5 août 2006 est invoqué concernent des informations
relatives à des quantités et au lieu où se trouvent les matières fissiles. Ce
motif d’exception s’applique ici parce que la publicité de ces informations
peut impliquer de sérieux risques pour la sécurité publique. C’est d’autant
plus le cas dans une période où les attentats terroristes ne sont pas exclus.
3° Les informations pour lesquelles le motif d’exception de l’article 27,
§1er, 7° est invoqué sont de trois types et concernent:
- Des informations relatives à des négociations en cours sur des
contrats parce que la publicité pourrait gravement compromettre
la position de concurrence du candidat concerné.
- Des informations relatives au taux d’actualisation tant que la
Commission des provisions nucléaires ne s’est pas prononcée sur
les propositions formulées en la matière. Si ces informations sont
divulguées, cela peut porter préjudice aux discussions
actuellement menées par la Commission des provisions nucléaires,
également vu le secret professionnel de ses membres. Dès qu’une
décision aura été prise en la matière, l’ONDRAF ne voit aucune
raison de continuer à soustraire ces informations à la publicité.
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- Des informations dans lesquelles l’ONDRAF a adopté un point de
vue et dont il estimait qu’il était uniquement destiné à la
Commission des provisions nucléaires.
2. La recevabilité du recours
Le recours a été introduit le 2 août 2016 et le secrétariat de la
Commission fédérale de recours l’a reçu le 8 août 2016. La décision
partielle de refus a été prise le 8 juillet 2016. Etant donné que le recours
doit être introduit dans un délai de soixante jours après réception de la
décision de refus, pour autant que, sur la base de l’article 8 de la loi du 5
août 2006, les possibilités de recours, les instances compétentes auprès
desquelles le recours doit être introduit et les formes et délais en vigueur
ont été notifiés au demandeur, il ne fait aucun doute que le recours avait
été introduit dans les délais.
3. Le bien-fondé du recours
La Commission doit préalablement déterminer si les informations
demandées tombent dans le champ d’application de la loi du 5 août 2006.
La loi du 5 août 2006 s’applique aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, a) et b), dont l’organisation et le fonctionnement sont régis
par l’autorité fédérale ainsi qu’aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, c), qui sont sous leur contrôle (article 4, §1er, de la loi du 5
août 2006) et disposent d’informations environnementales (article 18,
§1er de la loi).
3.1 Le champ d’application personnel
L’article 4, § 1er de la loi du 5 août 2006 relative à l’accès du public à
l’information en matière d’environnement dispose qu’elle est
d’application aux instances environnementales visées à l’article 3, 1°, a) et
b), dont l’organisation et le fonctionnement sont réglés par l’autorité
fédérale, ainsi qu’aux instances environnementales visées à l’article 3, 1°,
c) qui sont sous leur contrôle. Cette loi définit la notion d’instance
environnementale comme “a) une personne morale ou un organe créé
par ou en vertu de la Constitution, d’une loi, d’un décret ou d’une règle
visée à l’article 134 de la Constitution;
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b) toute personne physique ou morale qui exerce des fonctions
administratives publiques, y compris des tâches, activités ou services
spécifiques en rapport avec l’environnement;
c) toute personne physique ou morale ayant des responsabilités ou des
fonctions publiques, ou fournissant des services publics, en rapport avec
l’environnement, sous le contrôle d’un organe ou d’une personne visé(e)
au point a) ou b).
Les organes et institutions avec une compétence judiciaire ne tombent
pas sous cette définition à moins qu’ils agissent avec une autre fonction
que judiciaire. Les assemblées législatives et les institutions y attachées ne
relèvent pas de cette définition, sauf si elles agissent en qualité
administrative.”
L’ONDRAF a été créé par la loi du 8 août 1980 relative aux propositions
budgétaires 1979-1980 (M.B. du 15 août 1980). Cet organisme est chargé
de la gestion de tous les déchets radioactifs, quelles que soient leur
origine et leur provenance, d’établir un inventaire de toutes les
installations nucléaires et de tous les sites contenant des substances
radioactives, telles que définies par l’article 1er de la loi du 15 avril 1994
relative à la protection de la population et de l’environnement contre les
dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l’Agence
fédérale de Contrôle nucléaire, ainsi que de certaines missions dans le
domaine de la gestion des matières fissiles enrichies, des matières
plutonifères, des combustibles irradiés, et de la dénucléarisation des
installations nucléaires désaffectées. Il joue en outre un rôle consultatif
sur la base de la loi du 11 avril 2003 sur les provisions constituées pour le
démantèlement des centrales nucléaires et pour la gestion des matières
fissiles irradiées dans ces centrales. Il ne peut dès lors y avoir aucun
doute, et cela n’est pas non plus contesté, que l’ONDRAF tombe dans le
champ d’application personnel de la loi du 5 août 2006.
3.2 Le champ d’application matériel
3.2.1. La loi du 5 août 2006 octroie un droit d’accès aux informations
environnementales sur la base de l’article 18 sans qu’il ne faille pour cela
justifier d’un intérêt. L’objet du recours porte sur « l’ensemble des notes
que l’ONDRAF a rédigées dans le cadre de la vérification ces chiffres qui
conduisent à la constitution des provisions pour la gestion des
combustibles irradiées pour chacun des scénarios relatifs aux échéanciers
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et aux coûts des matières fissiles irradiées à partir de 1986 présentés par
Synatom ».
L’information environnementale est décrite comme “toute information,
peu importe le support et la forme matérielle, dont dispose une instance
environnementale concernant :
a) l’état des éléments de l’environnement, tels que l’atmosphère, l’air, le
sol, les terres, l’eau, le paysage, les sites naturels, y compris les biotopes
humides, les zones côtières et maritimes, la diversité biologique et ses
composantes, y compris les organismes génétiquement modifiés, et
l’interaction entre ces éléments ;
b) l’état de santé de l’homme et sa sécurité y compris la contamination de
la chaîne alimentaire, les conditions de vie des personnes, pour autant
qu’ils soient ou puissent être altérés par l’un des éléments de
l’environnement visés au point a) ou, par l’intermédiaire de ces éléments,
par l’un des facteurs tels que visés au point d) ou par les mesures et
activités telles que visées au point e) ;
c) l’état de sites culturels de valeur et de constructions, pour autant qu’ils
soient ou puissent être altérés par les éléments de l’environnement tels
que visés au point a) ou, par l’intermédiaire de ces éléments, par l’un des
facteurs tels que visés au point d) ou par les mesures et activités telles que
visées au point e) ;
d) des facteurs, tels que les substances, l’énergie, le bruit, les
rayonnements ou les déchets, y compris les déchets radioactifs, les
émissions, les déversements et autres rejets dans l’environnement qui ont
ou sont susceptibles d’avoir des incidences sur les éléments de
l’environnement tels que visés au point a) ou l’état de santé de l’homme
et sa sécurité tels que visés au point b) ;
e) les mesures et activités ayant ou étant susceptibles d’avoir des
incidences sur les éléments tels que visés aux points a), b), c) ou d ;
f) les mesures et activités ayant pour objectif de garder en état, protéger,
restaurer, développer l’état des éléments de l’environnement tels que
visés au point a) ou l’état de santé de l’homme et sa sécurité tels que visés
au point b), ou les sites culturels de valeur et de constructions tels que
visés au point c), et de leur éviter toute pression, la limiter ou la
compenser ;
g) les analyses coûts-avantages et autres analyses et hypothèses
économiques utilisées dans le cadre des mesures et activités visées aux
points e) et f);
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h) les rapports sur l’application de la législation environnementale ». (art.
3, 4° de la loi du 5 août 2006)
3.2.2. Bien que l’ONDRAF considère les documents qu’il a fournis au
demandeur comme les informations qui satisfont à la demande du
demandeur et qu’il considère ces documents comme des informations
environnementales, parce que pour un certain nombre de motifs
d’exception, il n’invoque que les exceptions de la loi du 5 août 2006 et
non celles de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de
l’administration, la Commission doit vérifier si les documents qui ont été
fournis correspondent à la portée de la demande d’accès du demandeur et
s’il s’agit en effet d’informations environnementales. A cette fin, la
Commission doit procéder à l’examen requis et cela n’est possible que si
elle peut consulter les documents concernés (Conseil d’Etat, arrêt n°
234.267 du 25 mars 2016). Il appartient seulement à la Commission
d’évaluer la manière dont elle peut elle-même avoir accès à toutes les
informations utiles, soit en les consultant sur place soit en les demandant.
Le 22 août 2016, par l’intermédiaire de son secrétaire, la Commission a
consulté l’intégralité des documents qui font l’objet du recours. Par
ailleurs, dans son courrier du 30 août 2016, l’ONDRAF confirme que les
documents concernés restent à la disposition de la Commission dans les
bureaux de l’ONDRAF et qu’il apportera sa pleine collaboration dans ce
dossier.
3.2.3. La Commission a constaté que l’ONDRAF ne dispose d’aucune
autre information satisfaisant à la demande d’accès que les avis adressés à
la commission des provisions nucléaires en 2004, 2007, 2010, 2012 et
2013 sur la base de l’article 6, § 1er, de la loi du 11 avril 2003 sur les
provisions constituées pour le démantèlement des centrales nucléaires et
pour la gestion des matières fissiles irradiées dans ces centrales. La
Commission estime que c’est à juste titre que l’ONDRAF n’a pas divulgué
certaines informations parce qu’elles ne satisfaisaient pas à la demande.
L’objet de la demande se limite en effet à “l’ensemble des notes que
l’ONDRAF a rédigées dans le cadre de la vérification ces chiffres qui
conduisent à la constitution des provisions pour la gestion des
combustibles irradiées pour chacun des scénarios relatifs aux échéanciers
et aux coûts des matières fissiles irradiées à partir de 1986 présentés par
Synatom » et ne porte par conséquent pas sur des informations relatives
au démantèlement des centrales nucléaires. De telles informations
étaient partiellement présentes dans l’avis de 2013 et constituaient le
11
contenu intégral de l’avis de 2014. Raison pour laquelle l’ONDRAF a, à
juste titre, supprimé le passage qui concernait ces informations dans les
avis de 2004, 2007, 2010, 2012 et 2013 de manière à permettre
d’apprécier l’ampleur des informations supprimées et n’a pas divulgué
l’avis de 2014.
3.2.4. Ces avis sont rédigés sur la base de l’article 6, §1er de la loi du 11
avril 2003 sur les provisions constituées pour le démantèlement des
centrales nucléaires et pour la gestion des matières fissiles irradiées dans
ces centrales qui dispose ce qui suit: “Les avis motivés et décisions de la
Commission des provisions nucléaires concernant l’existence et la
suffisance de ces provisions requièrent l’avis de l’Organisme national des
Déchets radioactifs et des Matières fissiles enrichies.” Bien que les
dispositions de la loi ne précisent pas le contenu de cet avis, il est logique
que cet avis ait nécessairement un lien avec la spécialité qui est propre à
l’ONDRAF et de ce fait, qu’il soit encore moins de nature financière que
cela est le cas pour les avis de la Commission pour les provisions
nucléaires, mais qu’il présente un lien plus direct avec des informations
sur les déchets nucléaires. La Commission souhaite d’ailleurs signaler que
de toute manière, sur la base de l’article 3, 4°, g) de la loi du 5 août 2006,
non seulement les informations qui portent sur des facteurs qui ont ou
sont susceptibles d’avoir des incidences sur les éléments de
l’environnement tels que visés au point a) ou l’état de santé de l’homme
et sa sécurité tels que visés au point b) (comme mentionné à l’article 3, 4°,
d) de la loi du 5 août 2006 mais également les “autres analyses et
hypothèses économiques utilisées dans le cadre des mesures et activités
visées aux points e) et f)” (comme mentionné à l’article 3, 4°, g)) doivent
être compris comme des informations environnementales. Il ne peut dès
lors y avoir aucun doute sur le fait que les informations contenues dans
ces avis doivent être qualifiées d’informations environnementales.
3.2.5. Bien que la structure de ces avis ne soit pas toujours la même, la
Commission doit constater que le contenu présente toujours les mêmes
facettes. L’avis de 2004 a la structure suivante :
1. Introduction
1.1. Définition de la mission
1.2. Contexte
1.2.1. Méthodologie
1.2.2. Limites de l’analyse
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2. Discussion du rapport Synatom – Electrabel 2004
2.1. Combustibles usés
2.1.1. Cadre de l’analyse
2.1.2. Analyse des scénarios
2.1.3. Calcul des coûts des deux scénarios
2.1.4. Méthode de provisionnement
2.1.5. Conclusions
2.1.6. Recommandations
2.1.7. Avis
2.2. Démantèlement (2003 : p. 15-21 ; 2007 : p. 20-29)
3. Avis global
4. Références
5. Liste des références reçues de Synatom et d’Electrabel
6. Liste des références déjà en possession de l’ONDRAF
7. Glossaire
L’avis de 2007 contient après le point 3 un point complémentaire
« Remarque connexe ».
L’avis de 2010 contient la structure suivante :
1. Introduction
1.1. Définition de la mission
1.2. Méthodologie
1.3. Fondements de l’analyse
2. Discussion du rapport Synatom 2010
2.1. Combustibles usés
2.1.1. Cadre de l’analyse
2.1.2. Analyse des scénarios
2.1.3. Analyse des coûts et des marges
2.1.4. Suivi des recommandations sur le rapport Synatom
2007
2.1.5. Recommandations sur le rapport Synatom 2010
2.2. Démantèlement (p. 20-28)
2.3. Méthode de provisionnement
2.3.1. Gestion des matières fissiles irradiées
2.3.2. Démantèlement (p. 31-34)
2.3.3. Suivi des recommandations 2007
2.3.4. Recommandations 2010
3. Avis global
13
3.1. Avis relatif à la gestion des combustibles usés
3.2. Avis relatif au démantèlement des centrales nucléaires
(p. 38)
4. Références
5. Listes des références Synatom et Electrabel
6. Glossaire
L’avis de 2012 contient la structure suivante:
1. Introduction
2. Analyse argumentée des éléments transmis par
Synatom à la Commission des provisions nucléaires en date du 21
novembre 2011 et du tableau présenté par Synatom en réunion du
14 décembre 2011
2.1. Combustibles usés
2.1.1. Les aspects techniques de la fabrication du MOX pour
réacteurs à eau légère
2.1.2. Le recyclage du plutonium en réacteurs de diverses
générations
2.1.3. Les obligations relatives à la loi française de juin 2006
et leurs implications
2.2. Démantèlement (p. 8-14)
2.3. Méthode de provisionnement
2.3.1. Gestion des matières fissiles irradiées
2.3.2 Démantèlement (p. 15-17)
3. Conclusions
3.1. Concernant la gestion des combustibles usés
3.2. Concernant le démantèlement des centrales nucléaires (p. 19-20)
4. Références
5. Glossaire
L’avis de 2013 contient la structure suivante:
1. Introduction
1.1. Définition de la mission
1.2. Méthodologie
1.3. Fondements de l’analyse
2. Discussion du rapport Synatom 2013
2.1. Combustibles usés
2.1.1. Cadre de l’analyse
14
2.1.2. Analyse des scénarios
2.1.3. Analyse des coûts et des marges
2.1.4. Suivi des recommandations formulées en 2007 et 2010
2.1.5. Recommandations sur le rapport Synatom 2013
2.2. Démantèlement (p. 18-32)
2.3. Méthode de provisionnement
2.3.1. Gestion des matières fissiles irradiées
2.3.1.1. Vérification des coûts à la base des calculs de
provisions
2.3.1.2. Vérification des calculs de la constitution de provisions
2.3.1.3. Points d’attention sur la méthode utilisée pour calculer
les provisions
2.3.2. Démantèlement (p. 36-39)
2.3.3. Synthèse des provisions au 31.12.2013
2.3.3.1 Démantèlement (p. 39)
2.3.3.2. Provisions pour la gestion des matières fissiles irradiées
scénario 40 ans
2.3.3.3. Provisions pour la gestion des matières fissiles irradiées – 50
T1/40 ans
2.3.4. Synthèse des mouvements des provisions à partir des montants
figurant dans les comptes annuels de Synatom au 31/12/2012
2.3.5 Suivi des recommandations faites par l’ONDRAF en 2010
2.3.6. Nouvelles recommandations
3. Avis global (m.b.t. démantèlement p. 43)
4. Liste des références (m.b.t. démantèlement p. 46-48)
5. Glossaire
3.3. La possibilité d’invoquer des motifs d’exception
Avant d’examiner en toute indépendance l’invocabilité de certains motifs
d’exception, la Commission examine préalablement si la motivation
invoquée par l’ONDRAF est suffisante pour justifier le refus de divulguer
certaines informations.
3.3.1. L’examen des motifs d’exception invoqués par
l’ONDRAF
L’ONDRAF a estimé que la demande de Monsieur Nollet pouvait être
réduite à un certain nombre d’avis qu’il fournit à la Commission des
provisions nucléaires et qu’il ne pouvait pas divulguer certaines des
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informations contenues dans ces avis. Il a en outre identifié
l’emplacement de ces informations dans les avis concernés et le refus est
motivé comme suit :
En application de l’article 27, § 1, 2°, de la loi du 5 août 2006 les
informations suivantes ont été occultées dès lors que leur publication
pourrait compromettre l’ordre public, la sécurité publique, en ce
compris la protection physique des matières radioactives, ou la
défense du territoire, car relatives à la quantité et à la localisation de
combustible nucléaire :
Avis 2013, p. 9, p. 10 ;
Avis 2012, p. 5, p. 7, p. 18 ;
Avis 2010, p. 10, p. 11, p. 12 ;
Avis 2007, p. 5.
En application de l’article 27, § 1, 7° de la loi du 5 août les
informations commerciales et industrielles confidentielles dont la
divulgation porterait atteinte aux intérêts économiques légitimes de
la SA Synatom sont occultés, car relatives à des transactions en
cours :
Avis 2013, p. 9, p. 12, p. 14, p. 16, p. 34, p. 35, p. 36, p. 41, p. 42,
p. 44, p. 49 ;
Avis 2010, p. 14, p. 15, p. 17, p. 30, p. 35 ;
Avis 2007, p. 5, p. 16 ;
Avis 2004, p. 12.
La Commission doit toutefois constater que cette motivation ne satisfait
pas aux exigences de la loi du 5 août 2016 comme cela ressortira
également de ce qui est exposé au point 3.3.2. Il faut non seulement
mentionner les considérations juridiques mais les informations de fait
concrètes doivent en outre être indiquées et la motivation doit être
suffisante. La motivation donnée par l’ONDRAF contient un certain
nombre d’affirmations relativement générales qui ne sont pas étayées
plus en détails sur la base d’informations concrètes. Par ailleurs, il faut
toujours prouver que l’intérêt qui est servi par la publicité ne l’emporte
pas sur les intérêts protégés invoqués. Dans ce domaine, la motivation est
également insuffisante.
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3.3.2. L’examen de l’invocabilité éventuelle de motifs d’exception
L’examen des motifs d’exception se limite aux informations contenues
dans les avis de l’ONDRAF qui font l’objet de la demande. La
Commission ne peut en effet se prononcer que sur la demande initiale et
est par ailleurs liée par l’objet du recours introduit. Pour son examen, la
Commission peut ainsi se limiter aux informations qui n’ont pas encore
été divulguées.
La loi du 5 août 2006 relative à l’accès du public à l’information en
matière d’environnement adopte, à la lumière de l’article 32 de la
Constitution, le principe que tous les documents administratifs sont
publics. L’accès ne peut être refusé que lorsque certaines informations
sont protégées par un ou plusieurs motifs d’exception visés aux articles
27, 28, 29 et 32 de la loi du 5 août 2006.
3.3.2.1. L’invocabilité de l’article 27, § 1er, 1° et 2° de la loi du 5 août 2006
L’article 27, §1er, 2° de la loi du 5 août 2006 dispose qu’une instance
environnementale doit rejeter la demande de publicité d’informations si
l’intérêt public de la publicité ne l’emporte pas sur la protection de
l’ordre public, la sécurité publique, en ce compris la protection physique
des matières radioactives, ou la défense du territoire. L’article 27, § 1er, 1°
de la loi du 5 août 2006 dispose qu’une instance environnementale doit
rejeter la demande de publicité si l’intérêt public de la publicité ne
l’emporte pas sur la protection des libertés et les droits fondamentaux des
administrés et en particulier, la protection de la vie privée, à moins que la
personne concernée n’ait consenti à la publicité.
La Commission estime que les quantités, pourcentages et emplacements
des matières fissiles nucléaires doivent être soustrait à la publicité parce
que la diffusion de ces informations comprend des risques pour la
protection de l’ordre public, de la sécurité publique et la protection
physique des matières radioactives, certainement lorsque ces
informations pourraient tomber entre les mains de terroristes.
L’application de la loi du 5 août 2006 a en effet pour conséquence que la
décision relative à la demande d’accès implique que tout le monde peut
avoir accès à ces informations. Par ailleurs, il ne peut en aucun cas être
garanti que les informations concernées ne soient pas diffusées par celui
qui les a obtenues sur la base de cette loi. Les informations concernées
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peuvent en effet être obtenues sans devoir justifier d’aucun intérêt ou
donner la raison pour laquelle une personne souhaite obtenir ou utiliser
ces informations. Connaître les informations concernées peut avoir pour
conséquence qu’une personne malintentionnée pourrait choisir le site
qui comprendrait le plus de risques pour la sécurité publique. La
connaissance des informations concernées peut également avoir des
conséquences négatives pour la protection des libertés et droits
fondamentaux de l’administré tels que le droit à la vie et la protection de
la vie privée qui comprend également l’intégrité physique des personnes
physiques quand il apparaît que ces informations permettent de
commettre plus efficacement des attentats ayant un impact plus grand.
On ne peut pas non plus nier qu’un intérêt public est servi avec la
publicité de ces informations de sorte que les citoyens sont conscients des
risques qu’ils courent et que l’utilisation de l’énergie nucléaire fait l’objet
d’un débat public, ce qui ressort notamment des nombreuses questions
parlementaires et des versions contradictoires sur l’utilisation de l’énergie
nucléaire auprès des différents partis politiques, la Commission estime
quand même que l’intérêt public qui est servi par la publicité ne
l’emporte pas sur l’intérêt qui est servi par la protection de l’ordre public,
de la sécurité publique et de la protection physique des matières
radioactives et sur l’intérêt qui est servi par la protection des libertés et
droits fondamentaux des administrés. Le secret des informations
concernées permet une meilleure protection que leur diffusion au public.
3.3.2.2 L’invocabilité de l’article 27, § 1er, 7° de la loi du 5 août 2006
L’article 27, §1er, 7° de la loi du 5 août 2006 dispose qu’une instance
environnementale doit rejeter la demande de publicité des informations
si l’intérêt public de la publicité ne l’emporte pas sur la protection du
caractère confidentiel des informations commerciales et industrielles,
lorsque ces informations sont protégées afin de préserver un intérêt
économique légitime, à moins que la personne d’où proviennent les
informations n’ait consenti à la publicité. La Commission souhaite avant
tout signaler que toutes les informations commerciales et industrielles ne
tombent pas dans le champ d’application de ce motif d’exception mais
uniquement de telles informations qui présentent un caractère
confidentiel. De telles informations ont seulement un caractère
confidentiel lorsque leur publicité porte préjudice aux intérêts
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commerciaux et industriels légitimes qui concernent tant des acteurs
privés que publics.
L’un des scenarios concernent une offre d’une entreprise au sujet de
laquelle des négociations sont en cours. Tant le nom de l’auteur de l’offre
que le contenu de celle-ci, l’implication de cette offre dans les
informations qui sont reprises dans le rapport de Synatom et la réflexion
à ce sujet par l’ONDRAF doivent être considérés comme des
informations confidentielles dont la publicité peut porter préjudice tant à
Synatom qu’à une entreprise qui a déposé une offre. La Commission
estime que dans ce cas-ci, l’intérêt servi par la publicité ne l’emporte pas
sur l’intérêt protégé. Pour cette raison, ces informations doivent dès lors
être gardées secrètes aussi longtemps que le motif à cette fin est
disponible.
D’autres informations, également toutes celles de nature économique, ne
sont pas de telle nature qu’elles puissent tomber dans le champ
d’application du motif d’exception de l’article 27, § 1er, 7° de la loi du 5
août 2006. Cela est le cas du point de vue de Synatom et de l’ONDRAF
par rapport à la hauteur du taux d’actualisation, bien que cette décision
soit visiblement une question sensible et importante et que la
Commission des provisions nucléaires n’ait pas encore adopté un point de
vue définitif en la matière. La Commission ne comprend en effet pas et
on n’a pas encore démontré comment la publicité pourrait porter
gravement préjudice aux intérêts économiques et industriels des
intéressés. Même si c’était le cas, dans ce cas, comme susmentionné, c’est
l’intérêt général servi par la publicité, qui est bien présent, qui prime.
Synatom ne doit en effet pas être considéré comme une entreprise privée
mais comme une entreprise publique chargée d’une mission publique et
que dans ce domaine, il occupe une position de monopole.
3.3.2.3 L’invocabilité de l’article 27, § 1er, 6° de la loi du 5 août 2006
La Commission ne voit également aucune raison pour refuser la publicité
dans la mesure où il s’agit d’un point de vue adopté par l’ONDRAF dont
il a été estimé qu’il était uniquement destiné à la Commission des
provisions nucléaires. Les informations concernées ne tombent en effet
pas dans le champ d’application de l’un des motifs d’exception de la loi
du 5 août 2006 ni dans celui de l’article 27, § 1er, 6° de cette loi.
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L’article 27, § 1er, 6° de la loi du 5 août 2006 dispose qu’une instance
environnementale doit rejeter la demande de publicité des informations
si l’intérêt public de la publicité ne l’emporte pas sur la protection la
confidentialité des délibérations du gouvernement fédéral et des autorités
responsables qui en relèvent.
Il ressort en effet ce qui suit de l’exposé des motifs:
L’objectif de cette exception est principalement «d’éviter que la
discussion politique ne soit paralysée». Il est dès lors nécessaire de
protéger le caractère secret des délibérations au sein du
Gouvernement, des comités ministériels, des organes de gestion
d’établissements publics, du Comité de concertation, etc.
Toutefois, il ne convient pas de donner une interprétation trop
vaste à ce motif d’exception. Seul le secret des délibérations est
protégé. La notion de «délibérations» doit ainsi être comprise dans
un sens immatériel. En d’autres termes, une information
environnementale ou une partie de celui-ci est soustraite à la
divulgation s’il apparaît, après la mise en balance, que sa lecture
rend reconnaissable le contenu de la discussion tenue lors d’une
délibération, alors qu’il s’agissait d’une discussion confidentielle.
(Doc. Parl. Chambre 1992-93, n° 1112/1, 18-19). (Doc. Parl.
Chambre, 2005-2006, n° 51 2511/001, 38)
L’intention du législateur était de protéger les différents points de vue
adoptés pendant une délibération mais aucun avis concerné par une
délibération émanant d’un autre organisme ayant lui-même débattu à ce
sujet et ayant adopté un point de vue interne qu’il communique ensuite à
un autre organisme. En effet, adopter une autre position à ce sujet
restreindrait fortement la publicité de l’administration. L’intention du
législateur constitutionnel était en effet que non seulement les
documents soient divulgués lorsqu’une décision est prise mais que les
documents préparatoires utilisés avant de prendre la décision soient
également divulgués.
Dans ce cas, il s’agit d’un point de vue de l’ONDRAF adopté dans les avis
destinés à un autre organisme, à savoir la Commission des provisions
nucléaires qui peut utiliser ceux-ci lors de ses prises de décision. Au sein
de l’ONDRAF, il s’agit d’un point de vue consolidé qui ne divulgue
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d’aucune manière le processus décisionnel interne au sein de l’ONDRAF.
Le processus décisionnel au sein de l’ONDRAF n’est donc absolument pas
compromis avec la publicité de celui-ci. D’ailleurs, que les avis aient déjà
été fournis à un organisme externe confirme seulement que le point de
vue qu’ils contiennent ne fait plus l’objet de discussions au sein de
l’ONDRAF.
Même si la Commission en était arrivée à l’idée que la publicité pourrait
porter préjudice au processus décisionnel interne, l’intérêt général qui est
servi par la publicité n’aurait alors conduit qu’à la publicité de celui-ci.
3.4. Décision
La Commission estime avant tout que lors de l’examen du recours il doit
être tenu compte du fait que le recours se limite à l’objet de la demande
initiale et du recours. Raison pour laquelle elle décide qu’il ne faut pas
publier les informations figurant dans les avis que l’ONDRAF a formulé
pour la Commission des provisions nucléaires sur la base de l’article 6, §
1er, de la loi du 11 avril 2006 et les quelques documents dans lesquels se
trouvent les informations demandées.
La Commission décide ensuite qu’en dehors des informations qui ont déjà
été divulguées, les autres informations qu’elle a pu évaluer doivent
également être divulguées pour autant que celles-ci ne tombent pas dans
le champ d’application du motif d’exception de l’article 27, §1er, 1° et 2°
de la loi du 5 août 2006 et concernent des quantités, pourcentages et
emplacements de matières fissiles radioactives et qu’elles ne tombent pas
dans le champ d’application de l’article 27, §1er, 7° de la loi du 5 août
2006 et concernent une offre d’une entreprise pour laquelle des
négociations sont en cours avec Synatom au sujet de la problématique des
matières fissiles nucléaires. Étant donné qu’il est facile de dissocier les
informations tombant dans le champ d’application de l’un de ces motifs
d’exception des autres informations, il est possible sans trop de difficultés
de procéder à la publicité partielle comme prévue à l’article 31 de la loi
du 5 août 2006.
Bruxelles, le 26 septembre 2016.
La Commission était composée comme suit :
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Jeroen Van Nieuwenhove, président
Frankie Schram, secrétaire et membre
Hrisanti Prasman, membre
Steven Vandenborre, membre
F. SCHRAM J. VAN NIEUWENHOVE
secrétaire président