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Date: 2/3/2015
Commission fédérale de recours pour
l'accès aux informations
environnementales
2 mars 2015
DÉCISION n° 2015-7
sur le refus implicite de donner accès aux
décisions prises sur lesquelles est fondée une
nouvelle dispersion des avions sur Bruxelles, en
vigueur depuis le mois de février
(CFR/2014/20)
X/ MINISTRE DE L’ENERGIE, DE L’ENVIRONNEMENT ET
DE DEVELOPPEMENT DURABLE
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1. Un récapitulatif
1.1 Par e-mail en date du 20 septembre 2014, Madame X demande à la
Secrétaire compétente pour l’environnement, l’énergie, la mobilité et les
réformes institutionnelles de lui transmettre une copie de “toutes les
comptes rendus des réunions interministérielles et inter-cabinets
relatives au dossier des nouvelles procédures aériennes mises en service
le 6/2/2014 dans la région métropolitaine bruxelloise ainsi que les
documents présentés en séance, pour les années 2012 à 2014”.
1.2 Ne recevant pas de réponse dans le délai fixé par la loi du 5 août 2006
relative à l’accès du public à l’information en matière d’environnement,
Madame X introduit par e-mail en date du 26 octobre 2014, un recours
auprès de la Commission fédérale de recours pour l’accès aux
informations environnementales, ci-après dénommée la Commission.
1.3 Par e-mail en date du 19 septembre 2014, le secrétariat de la
Commission demande que la secrétaire d’Etat, qui à ce moment-là est
Madame Catherine Fonck transmette les documents demandés à la
Commission éventuellement accompagnés d’une note dans laquelle le
point de vue de la secrétaire d’Etat est expliqué plus en détail.
1.4. Par e-mail en date du 24 octobre 2014, la porte-parole de la Ministre
Marghem, la nouvelle ministre compétente pour l’environnement,
déclare que le cabinet est encore en cours d’installation et demande de la
recontacter le 27 octobre 2014.
1.5 Lors d’un entretien téléphonique en date du 27 octobre 2014, le
secrétaire de la Commission explique en détail le dossier et lui transmet
par e-mail cette explication pour ce dossier ainsi que pour trois autres
dossiers.
1.6. Plus tard dans la journée, le secrétariat reçoit un e-mail signalant que
la Ministre Marghem n’est pas compétente en la matière contrairement à
la Ministre de la Mobilité, Madame Jacqueline Galant.
1.7. Par courrier en date du 4 novembre 2014, il est demandé à Madame
Galant de faire parvenir les documents concernés à la Commission ainsi
qu’une éventuelle note explicative.
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1.8. Par e-mail en date du 7 janvier 2015, le secrétaire de la Commission
prend contact par téléphone et par e-mail avec une collaboratrice de
Madame Galant. Celle-ci déclare qu’une suite sera donnée dans les
meilleurs délais.
1.9. Le secrétariat de la Commission rappelle sa demande par e-mail en
date du 26 janvier 2015 dans lequel il est demandé de transmettre les
documents demandés dans les meilleurs délais afin que la Commission
puisse clôturer le dossier lors de sa réunion du 2 février 2015.
1.10. Lors de sa réunion du 2 février 2015, la Commission décide de
prendre une décision définitive concernant les dossiers relatifs aux routes
aériennes vers Zaventem qui sont encore pendants auprès de la
Commission parce que la ministre compétente ne réagit pas malgré
plusieurs rappels insistants.
1.11. Par courrier non daté reçu le 17 février 2015, la Ministre informe la
Commission de ce qui suit. “Je vous prie de trouver: “Les décisions
proprement dites du conseil des ministres datées du 19 décembre 2008 et
du 26 février 2010. Concernant les comptes rendus mentionnés en point
2, je n’ai pas de trace de réunions entre 2012 et 2014 dans le cadre de ce
dossier précis. Concernant “L’Avant-projet de loi sur le cadre
d’exploitation de l’aéroport de Bruxelles-National auquel fait référence la
décision du Conseil des Ministres du 26 février 2010”, je ne peux vous
transmettre ces documents qui n’ont pas donné de suite après l’avis du
Conseil d’Etat donné le 24 mars 2010.”
2. La recevabilité du recours
La Commission estime que le recours est recevable. L’article 35 de la loi
du 5 août 2006 dispose que le demandeur peut former un recours auprès
de la Commission fédérale de recours pour l’accès aux informations
environnementales contre une décision d’une instance environnementale
visée à l’article 4, §1er si le délai imparti pour prendre la décision est
venu à expiration ou, en cas de refus d'exécution ou d'exécution
incorrecte d'une décision, ou en raison de toute autre difficulté qu'il
rencontre dans l'exercice des droits que confère la présente loi. Le
recours doit être introduit dans un délai de soixante jours. En l’absence
de la mention du délai de recours, celui-ci ne prend pas cours. Le recours
a été introduit le 26 octobre 2014 contre l’absence de décision sur une
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demande d’accès aux documents introduite par e-mail en date du 20
septembre 2014 sans que la possibilité d’introduire un recours n’ait, de
quelle que manière que ce soit, été portée à la connaissance de la
demanderesse. Par conséquent, le recours a été introduit dans le délai
fixé par la loi.
3. Le bien-fondé de la demande
3.1 Le champ d’application personnel
La Commission doit préalablement déterminer si les informations
demandées tombent sous le champ d’application de la loi du 5 août 2006.
La loi du 5 août 2006 s’applique aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, a) et b), dont l’organisation et le fonctionnement sont régis
par l’autorité fédérale ainsi qu’aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, c), qui sont sous leur contrôle (article 4, §1er, de la loi du 5
août 2006) et disposent d’informations environnementales (article 18,
§1er de la loi).
Cette loi définit la notion d’instance environnementale comme “a) une
personne morale ou un organe créé par ou en vertu de la Constitution,
d'une loi, d'un décret ou d'une règle visée à l'article 134 de la
Constitution;
b) toute personne physique ou morale qui exerce des fonctions
administratives publiques, y compris des tâches, activités ou services
spécifiques en rapport avec l'environnement;
c) toute personne physique ou morale ayant des responsabilités ou des
fonctions publiques, ou fournissant des services publics, en rapport avec
l'environnement, sous le contrôle d'un organe ou d'une personne visé(e)
au point a) ou b).
Les organes et institutions avec une compétence judiciaire ne tombent
pas sous cette définition à moins qu'ils agissent avec une autre fonction
que judiciaire. Les assemblées législatives et les institutions y attachées ne
relèvent pas de cette définition, sauf si elles agissent en qualité
administrative.”
Il ne fait aucun doute que la Secrétaire d’Etat compétente pour
l’environnement, l’énergie, la mobilité et les réformes institutionnelles et
la Ministre compétente pour la SNCB et Belgocontrol qui lui a succédé
doivent être considérées comme un organe de la personne morale ‘Etat
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fédéral’ et doivent donc être considérées comme une instance
environnementale au sens de la loi du 5 août 2006.
3.2 Le champ d’application matériel
La loi du 5 août 2006 octroie un droit d’accès à l’information en matière
d’environnement. La notion “d’information environnementale” est
décrite à l’article 3, 4° comme:
“toute information, peu importe le support et la forme
matérielle, dont dispose une instance environnementale
concernant:
a) l'état des éléments de l'environnement, tels que l'atmosphère,
l'air, le sol, les terres, l'eau, le paysage, les sites naturels, y
compris les biotopes humides, les zones côtières et maritimes, la
diversité biologique et ses composantes, y compris les
organismes génétiquement modifiés, et l'interaction entre ces
éléments;
b) l'état de santé de l'homme et sa sécurité y compris la
contamination de la chaîne alimentaire, les conditions de vie
des personnes, pour autant qu'ils soient ou puissent être altérés
par l'un des éléments de l'environnement visés au point a) ou,
par l'intermédiaire de ces éléments, par l'un des facteurs tels que
visés au point d) ou par les mesures et activités telles que visées
au point e) ;
c) l'état de sites culturels de valeur et de constructions, pour
autant qu'ils soient ou puissent être altérés par les éléments de
l'environnement tels que visés au point a) ou, par
l'intermédiaire de ces éléments, par l'un des facteurs tels que
visés au point d) ou par les mesures et activités telles que visées
au point e) ;
d) des facteurs, tels que les substances, l'énergie, le bruit, les
rayonnements ou les déchets, y compris les déchets radioactifs,
les émissions, les déversements et autres rejets dans
l'environnement qui ont ou sont susceptibles d'avoir des
incidences sur les éléments de l'environnement tels que visés au
point a) ou l'état de santé de l'homme et sa sécurité tels que
visés au point b) ;
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e) les mesures et activités ayant ou étant susceptibles d'avoir des
incidences sur les éléments tels que visés aux points a), b), c) ou
d;
f) les mesures et activités ayant pour objectif de garder en état,
protéger, restaurer, développer l'état des éléments de
l'environnement tels que visés au point a) ou l'état de santé de
l'homme et sa sécurité tels que visés au point b), ou les sites
culturels de valeur et de constructions tels que visés au point c),
et de leur éviter toute pression, la limiter ou la compenser;
g) les analyses coûts-avantages et autres analyses et hypothèses
économiques utilisées dans le cadre des mesures et activités
visées aux points e) et f);
h) les rapports sur l'application de la législation
environnementale”.
La Commission souhaite attirer l’attention sur le fait que la notion
d’information environnementale a une très vaste interprétation. Le fait
qu’un grand nombre d’exemples soient mentionnés dans la définition
indique que l’on ne peut pas donner une interprétation trop étroite à la
notion.
En principe, les décisions engendrant des mesures et activités qui ont une
influence sur les nuisances sonores pour la population des communes
situées aux alentours de Bruxelles-National doivent être considérées
comme des informations environnementales au sens de la loi du 5 août
2006.
Il ressort du courrier de la ministre qu’elle n’a pu retrouver que trois
documents qui concernent le dossier des routes aériennes de l’aéroport
de Bruxelles-National. Sous ce rapport, la Commission souhaite souligner
qu’il découle de l’article 32 de la Constitution que chaque autorité
administrative doit s’organiser de manière à pouvoir retrouver les
documents administratifs demandés. Bien que la Commission n’ait été
mise en possession que de la note adressée au Conseil des Ministres du 17
décembre 2008, de la notification du Conseil des Ministres du 26 février
2010 et de la note adressée au Conseil des Ministres du 25 février 2010,
elle se prononce sur l’étendue globale du recours qui a été introduit
auprès de la Commission pour autant que l’objet du recours soit
suffisamment explicite. On ne peut en effet pas déduire du fait que
certains documents n’ont pas été retrouvés que ceux-ci n’existent pas. De
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plus, un rapport scientifique montre qu’il existe bien plus de documents
que ceux qui ont été transmis à la Commission.
La Commission souhaite attirer l’attention sur le fait qu’elle n’a été que
très tardivement mise en possession des trois documents cités et que cela
ne peut pas lui être imputé. La Commission a en effet fait à maintes
reprises des tentatives en vue d’être en possession des documents
concernés et celles-ci sont longtemps restées sans réponse, dans une telle
mesure que la Commission estime que le délai raisonnable est
sérieusement dépassé. Un report plus long pour prendre une décision
n’est dès lors plus défendable.
Même si la Commission a conscience que la succession de ministres
compétents n’a pas facilité la tâche, cela n’est pas une raison suffisante
pour empêcher la Commission de faire son travail dans le délai fixé par la
loi. Il est dès lors gravement porté atteinte au principe de la continuité
des services publics.
La Commission part du principe que tous les documents demandés
contiennent des informations qui doivent être considérées comme des
informations environnementales au sens de la loi du 5 août 2006 vu
l’impact des informations relatives aux routes aériennes vers Bruxelles-
National.
Les documents que la Ministre a transmis à la Commission ne
comprennent certainement pas tous les documents que visait la
demanderesse. En tout cas, la ministre n’invoque aucun motif
d’exception pouvant justifier la non-publicité.
La Commission estime qu’elle peut aboutir à une décision parce que la
ministre compétente n’a jamais fait savoir qu’un ou plusieurs motifs
d’exception doivent être invoqués. Le point de départ constitutionnel de
l’article 32 de la Constitution et de la loi du 5 août 2006 relative à l’accès
du public à l’information en matière d’environnement est en effet que
tous les documents qui sont en la possession d’une autorité
administrative sont publics.
3.3 La possibilité éventuelle d’invoquer un ou plusieurs motifs
d’exception qui peuvent empêcher la publicité de certaines
informations
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La Commission estime néanmoins qu’il est indiqué d’examiner les
exceptions qui peuvent a priori être invoquées.
Il en va autrement pour les comptes rendus des réunions IKW. Il n’est en
effet pas exclu que ces documents contiennent des avis et points de vue
personnels des différents participants. Dans la mesure où cela est le cas, il
y a en effet lieu d’appliquer le motif d’exception présent à l’article 27, §
1er, 6° de la loi du 5 août 2006 sur la base duquel l’instance
environnementale doit refuser la publicité en raison de la confidentialité
des délibérations du gouvernement fédéral et des autorités responsables
qui en relèvent. Lorsqu’il s’agit de comptes rendus de réunions auxquelles
étaient également présents des représentants des régions, il faudra
invoquer un même motif d’exception qui figure dans leur législation
relative à l’accès aux informations environnementales. La Commission
estime qu’en l’occurrence l’intérêt qui est servi par la publicité ne
l’emporte pas sur l’intérêt protégé. La Commission tient à souligner que
ce motif d’exception ne peut cependant pas être invoqué pour les
décisions qui découlent d’une délibération.
3.4 Décision
La Commission estime que les décisions et comptes rendus du Conseil des
Ministres et des réunions interministérielles, pour autant qu’ils portent
sur “des nouvelles procédures aériennes mises en service le 6/2/2014 dans
la région métropolitaine bruxelloise ainsi que les documents présentés en
séance, pour les années 2012 à 2014» doivent être divulgués. Pour les
comptes rendus des réunions des groupes de travail interministériels, il y
a toutefois lieu de formuler une certaine réserve dans la mesure où on y
trouve des informations qui contiennent des points de vue individuels
relatifs au processus délibérationnel. Ce motif d’exception ne peut
toutefois pas être invoqué pour soustraire à la publicité les décisions
prises pendant ces réunions.
Bruxelles, le 2 mars 2015.
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La Commission était composée comme suit:
Martine Baguet, présidente
Frankie Schram, secrétaire et membre
Marie De Lombaert, membre suppléante
F. SCHRAM M. BAGUET
secrétaire présidente