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Date: 2/3/2015
Commission fédérale de recours pour
l'accès aux informations
environnementales
2 mars 2015
DÉCISION n° 2015-5
sur le refus implicite de donner accès aux décisions
prises sur lesquelles est fondée une nouvelle dispersion
des avions sur Bruxelles, en vigueur depuis le mois de
février
(CFR/2014/10)
HERRERO/ SECRETAIRE d’ETAT A L’ENVIRONNEMENT
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1. Un récapitulatif
1.1 Par e-mail en date du 19 juin 2014, Madame X demande au Secrétaire
d’Etat compétent pour l’environnement et la Mobilité, Monsieur
Melchior Wathelet, « une copie dans les plus brefs délais de toutes les
décisions sur lesquelles repose la nouvelle dispersion des avions sur
Bruxelles en vigueur depuis février 2014”.
1.2 Aucune suite n’ayant été donnée à sa demande dans le délai fixé par
la loi, Madame X introduit par e-mail en date du 3 août 2014, un recours
auprès de la Commission fédérale de recours pour l’accès aux
informations environnementales, ci-après dénommée la Commission.
1.3 Par e-mail en date du 3 août 2014, le secrétariat de la Commission
demande à un collaborateur du secrétaire d’Etat compétent pour
l’environnement et la mobilité, qui à ce moment-là est Madame
Catherine Fonck, de lui faire parvenir les documents concernés et
d’éventuellement lui communiquer son point de vue sur le recours.
1.4. Par la décision intermédiaire 2014-16 du 1er septembre 2014, la
Commission exhorte la secrétaire d’Etat à lui faire parvenir les
documents demandés pour le 15 septembre au plus tard ainsi qu’une
éventuelle explication.
1.5. Par e-mail en date du 24 octobre 2014, la porte-parole de la Ministre
Marghem, la nouvelle ministre compétente pour l’environnement,
déclare que le cabinet est encore en cours d’installation et demande de la
recontacter le 27 octobre 2014.
1.6 Lors d’un entretien téléphonique en date du 27 octobre 2014, le
secrétaire de la Commission explique en détail le dossier et lui transmet
par e-mail cette explication pour ce dossier ainsi que pour trois autres
dossiers.
1.7. Plus tard dans la journée, le secrétariat reçoit un e-mail signalant que
la Ministre Marghem n’est pas compétente en la matière contrairement à
la Ministre de la Mobilité, Madame Jacqueline Galant.
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1.8. Par courrier en date du 4 novembre 2014, il est demandé à Madame
Galant de faire parvenir les documents concernés à la Commission ainsi
qu’une éventuelle note explicative.
1.9. Par e-mail en date du 7 janvier 2015, le secrétaire de la Commission
prend contact par téléphone et par e-mail avec une collaboratrice de
Madame Galant. Celle-ci déclare qu’une suite sera donnée dans les
meilleurs délais.
1.10. Le secrétariat de la Commission rappelle sa demande par e-mail en
date du 26 janvier 2015 dans lequel il est demandé de fournir les
documents demandés dans les meilleurs délais afin que la Commission
puisse clôturer le dossier lors de sa réunion du 2 février 2015.
1.11. Lors de sa réunion du 2 février 2015, la Commission décide de
prendre une décision définitive concernant les dossiers relatifs aux routes
aériennes vers Zaventem qui sont encore pendants auprès de la
Commission parce que la ministre compétente ne réagit pas malgré
plusieurs rappels insistants.
1.12. Par courrier non daté reçu le mardi 17 février 2015, la Ministre
informe la Commission de ce qui suit: « Je vous prie de trouver : “Les
décisions proprement dites du conseil des ministres datées du 19
décembre 2008 et du 26 février 2010. Concernant les comptes rendus
mentionnés en point 2, je n’ai pas de trace de réunions entre 2012 et 2014
dans le cadre de ce dossier précis. Concernant “L’Avant-projet de loi sur
le cadre d’exploitation de l’aéroport de Bruxelles-National auquel fait
référence la décision du Conseil des Ministres du 26 février 2010”, je ne
peux vous transmettre ces documents qui n’ont pas donné de suite après
l’avis du Conseil d’Etat donné le 24 mars 2010. Concernant les demandes
sur la décision de justice du 31 juillet 2014, je vous renvoie vers mon
instruction ministérielle du 23 octobre 2014.”
2. La recevabilité du recours
La Commission estime que le recours est recevable. L’article 35 de la loi
du 5 août 2006 dispose que le demandeur peut former un recours auprès
de la Commission fédérale de recours pour l’accès aux informations
environnementales contre une décision d’une instance environnementale
visée à l’article 4, §1er si le délai imparti pour prendre la décision est venu
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à expiration ou, en cas de refus d'exécution ou d'exécution incorrecte
d'une décision, ou en raison de toute autre difficulté qu'il rencontre dans
l'exercice des droits que confère la présente loi. Le recours doit être
introduit dans un délai de soixante jours. Le recours a été introduit le 3
août 2014 contre l’absence de décision concernant sa demande d’accès.
Le recours porte sur une réaction tardive de la Secrétaire d’Etat en vue de
lui accorder l’accès à ces documents. L’article 6 de la loi du 5 août 2006
relative à l’accès du public à l’information en matière d’environnement
dispose que pour l'application de la présente loi, les délais de notification,
de décision et d'exécution prennent cours le jour suivant la date de
réception de la demande ou du recours. L’article 22, §1er de cette loi
dispose que l'instance environnementale communique sa décision
positive, partiellement positive ou négative, au demandeur dans les plus
brefs délais et au plus tard dans les trente jours calendriers. La secrétaire
d’Etat compétente pour l’environnement et la mobilité n’a pas usé de la
possibilité de prolonger le délai de sorte qu’au moment d’introduire le
recours, le délai de réponse était déjà échu.
3. Le bien-fondé de la demande
3.1 Le champ d’application personnel
La Commission doit préalablement déterminer si les informations
demandées tombent sous le champ d’application de la loi du 5 août 2006.
La loi du 5 août 2006 s’applique aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, a) et b), dont l’organisation et le fonctionnement sont régis
par l’autorité fédérale ainsi qu’aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, c), qui sont sous leur contrôle (article 4, §1er, de la loi du 5
août 2006) et disposent d’informations environnementales (article 18,
§1er de la loi).
Cette loi définit la notion d’instance environnementale comme “a) une
personne morale ou un organe créé par ou en vertu de la Constitution,
d'une loi, d'un décret ou d'une règle visée à l'article 134 de la
Constitution;
b) toute personne physique ou morale qui exerce des fonctions
administratives publiques, y compris des tâches, activités ou services
spécifiques en rapport avec l'environnement;
c) toute personne physique ou morale ayant des responsabilités ou des
fonctions publiques, ou fournissant des services publics, en rapport avec
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l'environnement, sous le contrôle d'un organe ou d'une personne visé(e)
au point a) ou b).
Les organes et institutions avec une compétence judiciaire ne tombent
pas sous cette définition à moins qu'ils agissent avec une autre fonction
que judiciaire. Les assemblées législatives et les institutions y attachées ne
relèvent pas de cette définition, sauf si elles agissent en qualité
administrative.”
Il ne fait aucun doute que la Secrétaire d’Etat compétente pour
l’environnement, l’énergie, la mobilité et les réformes institutionnelles et
la Ministre compétente pour la SNCB et Belgocontrol qui lui a succédé
doivent être considérées comme un organe de la personne morale ‘Etat
fédéral’ et doivent donc être considérées comme une instance
environnementale au sens de la loi du 5 août 2006.
3.2 Le champ d’application matériel
La loi du 5 août 2006 octroie un droit d’accès à l’information en matière
d’environnement. La notion “d’information environnementale” est
décrite à l’article 3, 4° comme:
toute information, peu importe le support et la forme matérielle,
dont dispose une instance environnementale concernant:
a) l'état des éléments de l'environnement, tels que l'atmosphère,
l'air, le sol, les terres, l'eau, le paysage, les sites naturels, y
compris les biotopes humides, les zones côtières et maritimes, la
diversité biologique et ses composantes, y compris les
organismes génétiquement modifiés, et l'interaction entre ces
éléments;
b) l'état de santé de l'homme et sa sécurité y compris la
contamination de la chaîne alimentaire, les conditions de vie
des personnes, pour autant qu'ils soient ou puissent être altérés
par l'un des éléments de l'environnement visés au point a) ou,
par l'intermédiaire de ces éléments, par l'un des facteurs tels que
visés au point d) ou par les mesures et activités telles que visées
au point e) ;
c) l'état de sites culturels de valeur et de constructions, pour
autant qu'ils soient ou puissent être altérés par les éléments de
l'environnement tels que visés au point a) ou, par
l'intermédiaire de ces éléments, par l'un des facteurs tels que
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visés au point d) ou par les mesures et activités telles que visées
au point e) ;
d) des facteurs, tels que les substances, l'énergie, le bruit, les
rayonnements ou les déchets, y compris les déchets radioactifs,
les émissions, les déversements et autres rejets dans
l'environnement qui ont ou sont susceptibles d'avoir des
incidences sur les éléments de l'environnement tels que visés au
point a) ou l'état de santé de l'homme et sa sécurité tels que
visés au point b) ;
e) les mesures et activités ayant ou étant susceptibles d'avoir des
incidences sur les éléments tels que visés aux points a), b), c) ou
d;
f) les mesures et activités ayant pour objectif de garder en état,
protéger, restaurer, développer l'état des éléments de
l'environnement tels que visés au point a) ou l'état de santé de
l'homme et sa sécurité tels que visés au point b), ou les sites
culturels de valeur et de constructions tels que visés au point c),
et de leur éviter toute pression, la limiter ou la compenser;
g) les analyses coûts-avantages et autres analyses et hypothèses
économiques utilisées dans le cadre des mesures et activités
visées aux points e) et f);
h) les rapports sur l'application de la législation
environnementale”.
La Commission souhaite attirer l’attention sur le fait que la notion
d’information environnementale a une très vaste interprétation. Le fait
qu’un grand nombre d’exemples soient mentionnés dans la définition
indique que l’on ne peut pas donner une interprétation trop étroite à la
notion.
En principe, les décisions engendrant des mesures et activités qui ont une
influence sur les nuisances sonores pour la population des communes
situées aux alentours de Bruxelles-National doivent être considérées
comme des informations environnementales au sens de la loi du 5 août
2006.
Il ressort du courrier de la ministre qu’elle n’a pu retrouver que trois
documents qui concernent le dossier des routes aériennes de l’aéroport
de Bruxelles-National et qui font l’objet de la demande d’accès.
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La Commission tient à attirer l’attention sur le fait qu’elle n’a été que très
tardivement mise en possession des trois documents cités et que cela ne
peut pas lui être imputé. La Commission a en effet fait à maintes reprises
des tentatives en vue d’être en possession des documents concernés et
celles-ci sont longtemps restées sans réponse, dans une telle mesure que
la Commission estime que le délai raisonnable est sérieusement dépassé.
Un report plus long pour prendre une décision n’est dès lors plus
défendable.
Même si la Commission a conscience que la succession de ministres
compétents n’a pas facilité la tâche, cela n’est pas une raison suffisante
pour empêcher la Commission de faire son travail dans le délai fixé par la
loi. Il est dès lors gravement porté atteinte au principe de la continuité
des services publics.
La Commission part du principe que les informations demandées doivent
être considérées comme des informations environnementales au sens de
la loi du 5 août 2006 vu l’impact des informations relatives aux routes
aériennes vers Bruxelles-National.
La Commission estime qu’elle peut aboutir à une décision parce que la
ministre compétente n’a jamais fait savoir qu’un ou plusieurs motifs
d’exception doivent être invoqués. Le point de départ constitutionnel de
l’article 32 de la Constitution et de la loi du 5 août 2006 relative à l’accès
du public à l’information en matière d’environnement est en effet que
tous les documents qui sont en la possession d’une autorité
administrative sont publics.
3.3 La possibilité éventuelle d’invoquer un ou plusieurs motifs
d’exception qui peuvent empêcher la publicité de certaines
informations
La Commission estime néanmoins qu’il est indiqué d’examiner les
exceptions qui peuvent a priori être invoquées.
3.3.1 La formulation manifestement trop générale de la demande
Dans ce dossier complexe, la Commission reconnaît que vu la manière
dont la demanderesse a formulé sa demande, à savoir recevoir une copie
« de toutes les décisions sur lesquelles repose la nouvelle dispersion des
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avions sur Bruxelles en vigueur depuis février 2014”, il peut y avoir un
certain doute quant à l’ampleur exacte des documents qui tombent sous
cette formulation. Les routes aériennes relatives à l’aéroport de Bruxelles
National font en effet l’objet de très nombreuses décisions, d’où
l’existence d’une certaine relation entre les différentes décisions. En tout
cas, la ou les décisions qui ont un lien direct avec le nouveau plan de
dispersion en vigueur depuis février 2014 en font partie. En ce qui
concerne cet aspect, la demande doit être considérée comme étant
suffisamment claire et le motif d’exception de l’article 32, § 2, 2° de la loi
du 5 août 2006 ne peut dès lors pas être invoqué pour refuser la publicité.
3.3.2 D’autres motifs d’exception à éventuellement invoquer
La Commission ne voit aucun autre motif d’exception qui pourrait
justifier le refus de recevoir les informations demandées.
3.4 Décision
La Commission somme la Ministre compétente pour Belgocontrol de
faire parvenir à la demanderesse une copie des décisions qui ont un lien
direct avec le plan de dispersion entré en vigueur depuis février 2014.
Elle estime qu’il n’y a aucun motif d’exception pouvant justifier le refus
de donner accès à ces documents.
Bruxelles, le 2 mars 2015.
La Commission était composée comme suit:
Martine Baguet, présidente
Frankie Schram, secrétaire et membre
Marie De Lombaert, membre suppléante
F. SCHRAM M. BAGUET
secrétaire présidente