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Date: 2/3/2015
Commission fédérale de recours pour
l'accès aux informations
environnementales
2 mars 2015
DÉCISION n° 2015-4
sur le refus implicite de donner accès aux
décisions prises sur lesquelles est fondée une
nouvelle dispersion des avions sur Bruxelles, en
vigueur depuis le mois de février
(CFR/2014/9)
ROELAND/ SECRETAIRE d’ETAT A L’ENVIRONNEMENT
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1. Un récapitulatif
1.1. Par e-mail en date du 28 juin 2014, Monsieur X demande au
Secrétaire d’Etat compétent pour l’Environnement et la Mobilité,
Monsieur Melchior Wathelet, de lui fournir ‘la communication
électronique de l'ensemble des décisions et évaluations sur lesquelles
reposent les modifications des plans de survol de Bruxelles entrées en
vigueur le 6 février 2014, ainsi que les changements ultérieurs (annexe
1). Cette demande comprenait une liste non exhaustive des documents
visés, incluant notamment:
i) Les éléments pertinents des accords de gouvernement à l'origine des
mesures dites "de dispersion";
ii) Les décisions et comptes rendus du Conseil des Ministres, les décisions
et comptes rendus des réunions interministérielles et inter-cabinets, ainsi
que les documents utilisés pour informer lesdites décisions ou réunions;
iii) Les instructions transmises à Belgocontrol afin de demander la mise
en œuvre des décisions prises;
iv) Tout autre document administratif, analytique ou décisionnel
pertinent dans ce dossier.’
1.2. Par courrier en date du 25 juillet 2014, le secrétaire d’Etat compétent
pour l’environnement et la mobilité transmet deux documents au
demandeur :
i) Instruction Ministérielle d'exécution des accords du Conseil des
Ministres des 19 décembre 2008 et 26 février 2010 en matière de
procédures de décollage et de sélection des pistes: clarification et fixation
des valeurs de composantes de vent applicables à l'aéroport de Bruxelles-
National.
ii) Complément n° l à l'Instruction Ministérielle datée du jeudi 15 mars
2012 portant exécution des accords du Conseil des Ministres des 19
décembre 2008 et 26 février 2010 en matière de procédures de décollage
et de sélection des pistes; clarification et fixation des valeurs de
composantes de vent applicables à l'aéroport de Bruxelles-National.
1.3. Le demandeur affirme qu’il a été insuffisamment donné suite à sa
demande d’accès. Il insiste ainsi sur le fait que dans le premier document,
il est fait référence « aux décisions du Conseil des Ministres des 19
décembre 2008 et 26 février 2010, sans qu'il soit possible de déterminer si
les textes en question sont repris verbatim et in extenso.” Il attire en
outre l’attention sur le fait que certains documents qui n’ont pas été
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fournis “sont précisément mentionnés dans l'étude commandée par le
SPF Mobilité à l'Institut de Gestion de l'Environnement et
d'Aménagement du Territoire de l'Université Libre de Bruxelles,
intitulée "Analyses ex-post des nouvelles procédures aériennes mises en
service le 6 février 2014 dans la région métropolitaine bruxelloise", 7 mai
2014). Parmi les documents cités par l'étude figurent en particulier:
i) Les comptes rendus de plusieurs réunions interministérielles et inter-
cabinets relatives au dossier, ainsi que les documents présentés en séance
(le rapport de l'ULB mentionne notamment les réunions inter-cabinets
tenues en 2012, comme par exemple celle du 18 juin 2012 - PV n°1009).
ii) L'avant-projet de loi sur le cadre d'exploitation de l'aéroport de
Bruxelles National.
De plus, il affirme “qu’il n'est pas à exclure que d'autres documents
administratifs, analytiques ou décisionnels pertinents dans ce dossier
aient pu être soustraits par l'administration responsable.”
1.4. Par e-mail en date du 31 juillet 2014, Monsieur X introduit un
recours auprès de la Commission fédérale de Recours pour l’accès aux
informations environnementales, ci-après dénommée la Commission. Il
avance que son recours concerne au moins :
* Les décisions proprement dites du Conseil des ministres datées du 19
décembre 2008 et du 26 février 2010;
* Les comptes rendus des réunions interministérielles et inter-cabinets
relatives au dossier, ainsi que les documents présentés en séance, pour les
années 2012 à 2014.
* L'avant-projet de loi sur le cadre d'exploitation de l'aéroport de
Bruxelles National auquel fait référence la décision du Conseil des
Ministres du 26 février 2010.
1.5 Par e-mail en date du 31 juillet 2014, le secrétariat de la Commission
demande à un collaborateur du secrétaire d’Etat compétent pour
l’environnement et la mobilité, qui a entre-temps été remplacé par
Madame Catherine Fonck, de faire parvenir à la Commission les
documents concernés et de lui communiquer son point de vue éventuel
sur le recours.
1.6. Par la décision intermédiaire 2014-15 du 1er septembre 2014, la
Commission exhorte la secrétaire d’Etat à lui faire parvenir les
documents demandés pour le 15 septembre au plus tard ainsi qu’une
éventuelle explication.
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1.7. Par e-mail en date du 24 octobre 2014, la porte-parole de la Ministre
Marghem, la nouvelle ministre compétente pour l’environnement,
déclare que le cabinet est encore en cours d’installation et demande de la
recontacter le 27 octobre 2014.
1.8. Lors d’un entretien téléphonique en date du 27 octobre 2014, le
secrétaire de la Commission explique en détail le dossier et lui transmet
par e-mail cette explication pour ce dossier ainsi que pour trois autres
dossiers.
1.9. Plus tard dans la journée, le secrétariat reçoit un e-mail signalant que
la Ministre Marghem n’est pas compétente en la matière contrairement à
la Ministre de la Mobilité, Madame Jacqueline Galant.
1.10. Par courrier en date du 4 novembre 2014, il est demandé à Madame
Galant de faire parvenir les documents concernés à la Commission ainsi
qu’une éventuelle note explicative.
1.11. Par e-mail en date du 7 janvier 2015, le secrétaire de la Commission
prend contact par téléphone et par e-mail avec une collaboratrice de
Madame Galant. Celle-ci déclare qu’une suite sera donnée dans les
meilleurs délais.
1.12. Le secrétariat de la Commission rappelle sa demande par e-mail en
date du 26 janvier 2015 dans lequel il est demandé de transmettre les
documents demandés dans les meilleurs délais afin que la Commission
puisse clôturer le dossier lors de sa réunion du 2 février 2015.
1.13. Lors de sa réunion du 2 février 2015, la Commission décide de
prendre une décision définitive concernant les dossiers relatifs aux routes
aériennes vers Zaventem qui sont encore pendants auprès de la
Commission parce que la ministre compétente ne réagit pas malgré
plusieurs rappels insistants.
1.14 Par courrier non daté reçu le 17 février 2015, la Ministre informe la
Commission de ce qui suit. “Je vous prie de trouver: “Les décisions
proprement dites du conseil des ministres datées du 19 décembre 2008 et
du 26 février 2010. Concernant les comptes rendus mentionnés en point
2, je n’ai pas de trace de réunions entre 2012 et 2014 dans le cadre de ce
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dossier précis. Concernant “L’Avant-projet de loi sur le cadre
d’exploitation de l’aéroport de Bruxelles-National auquel fait référence la
décision du Conseil des Ministres du 26 février 2010”, je ne peux vous
transmettre ces documents qui n’ont pas donné de suite après l’avis du
Conseil d’Etat donné le 24 mars 2010. Concernant les demandes sur la
décision de justice du 31 juillet 2014, je vous renvoie vers mon
instruction ministérielle du 23 octobre 2014.”
2. La recevabilité du recours
La Commission estime que le recours est recevable. L’article 35 de la loi
du 5 août 2006 dispose que le demandeur peut former un recours auprès
de la Commission fédérale de recours pour l’accès aux informations
environnementales contre une décision d’une instance environnementale
visée à l’article 4, §1er si le délai imparti pour prendre la décision est venu
à expiration ou, en cas de refus d'exécution ou d'exécution incorrecte
d'une décision, ou en raison de toute autre difficulté qu'il rencontre dans
l'exercice des droits que confère la présente loi. Le recours doit être
introduit dans un délai de soixante jours. Le recours a été introduit le 31
juillet 2014 contre une réponse insatisfaisante à sa demande dans la
décision du 25 juillet 2014 et donc dans le délai de soixante jours dans
lequel le recours doit être introduit.
3. Le bien-fondé de la demande
3.1 Le champ d’application personnel
La Commission doit préalablement déterminer si les informations
demandées tombent sous le champ d’application de la loi du 5 août 2006.
La loi du 5 août 2006 s’applique aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, a) et b), dont l’organisation et le fonctionnement sont régis
par l’autorité fédérale ainsi qu’aux instances environnementales visées à
l’article 3, 1°, c), qui sont sous leur contrôle (article 4, §1er, de la loi du 5
août 2006) et disposent d’informations environnementales (article 18,
§1er de la loi).
Cette loi définit la notion d’instance environnementale comme “a) une
personne morale ou un organe créé par ou en vertu de la Constitution,
d'une loi, d'un décret ou d'une règle visée à l'article 134 de la
Constitution;
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b) toute personne physique ou morale qui exerce des fonctions
administratives publiques, y compris des tâches, activités ou services
spécifiques en rapport avec l'environnement;
c) toute personne physique ou morale ayant des responsabilités ou des
fonctions publiques, ou fournissant des services publics, en rapport avec
l'environnement, sous le contrôle d'un organe ou d'une personne visé(e)
au point a) ou b).
Les organes et institutions avec une compétence judiciaire ne tombent
pas sous cette définition à moins qu'ils agissent avec une autre fonction
que judiciaire. Les assemblées législatives et les institutions y attachées ne
relèvent pas de cette définition, sauf si elles agissent en qualité
administrative.”
Il ne fait aucun doute que la Secrétaire d’Etat compétente pour
l’environnement, l’énergie, la mobilité et les réformes institutionnelles et
la Ministre compétente pour la SNCB et Belgocontrol qui lui a succédé
doivent être considérées comme un organe de la personne morale ‘Etat
fédéral’ et doivent donc être considérées comme une instance
environnementale au sens de la loi du 5 août 2006.
3.2 Le champ d’application matériel
La loi du 5 août 2006 octroie un droit d’accès à l’information en matière
d’environnement. La notion “d’information environnementale” est
décrite à l’article 3, 4° comme:
“toute information, peu importe le support et la forme
matérielle, dont dispose une instance environnementale
concernant:
a) l'état des éléments de l'environnement, tels que l'atmosphère,
l'air, le sol, les terres, l'eau, le paysage, les sites naturels, y
compris les biotopes humides, les zones côtières et maritimes, la
diversité biologique et ses composantes, y compris les
organismes génétiquement modifiés, et l'interaction entre ces
éléments;
b) l'état de santé de l'homme et sa sécurité y compris la
contamination de la chaîne alimentaire, les conditions de vie
des personnes, pour autant qu'ils soient ou puissent être altérés
par l'un des éléments de l'environnement visés au point a) ou,
par l'intermédiaire de ces éléments, par l'un des facteurs tels que
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visés au point d) ou par les mesures et activités telles que visées
au point e) ;
c) l'état de sites culturels de valeur et de constructions, pour
autant qu'ils soient ou puissent être altérés par les éléments de
l'environnement tels que visés au point a) ou, par
l'intermédiaire de ces éléments, par l'un des facteurs tels que
visés au point d) ou par les mesures et activités telles que visées
au point e) ;
d) des facteurs, tels que les substances, l'énergie, le bruit, les
rayonnements ou les déchets, y compris les déchets radioactifs,
les émissions, les déversements et autres rejets dans
l'environnement qui ont ou sont susceptibles d'avoir des
incidences sur les éléments de l'environnement tels que visés au
point a) ou l'état de santé de l'homme et sa sécurité tels que
visés au point b) ;
e) les mesures et activités ayant ou étant susceptibles d'avoir des
incidences sur les éléments tels que visés aux points a), b), c) ou
d;
f) les mesures et activités ayant pour objectif de garder en état,
protéger, restaurer, développer l'état des éléments de
l'environnement tels que visés au point a) ou l'état de santé de
l'homme et sa sécurité tels que visés au point b), ou les sites
culturels de valeur et de constructions tels que visés au point c),
et de leur éviter toute pression, la limiter ou la compenser;
g) les analyses coûts-avantages et autres analyses et hypothèses
économiques utilisées dans le cadre des mesures et activités
visées aux points e) et f);
h) les rapports sur l'application de la législation
environnementale”.
La Commission souhaite attirer l’attention sur le fait que la notion
d’information environnementale a une très vaste interprétation. Le fait
qu’un grand nombre d’exemples soient mentionnés dans la définition
indique que l’on ne peut pas donner une interprétation trop étroite à la
notion.
En principe, les décisions engendrant des mesures et activités qui ont une
influence sur les nuisances sonores pour la population des communes
situées aux alentours de Bruxelles-National doivent être considérées
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comme des informations environnementales au sens de la loi du 5 août
2006.
Il ressort du courrier de la ministre qu’elle n’a pu retrouver que trois
documents qui concernent le dossier des routes aériennes de l’aéroport
de Bruxelles-National. Sous ce rapport, la Commission souhaite souligner
qu’il découle de l’article 32 de la Constitution que chaque autorité
administrative doit s’organiser de manière à pouvoir retrouver les
documents administratifs demandés. Bien que la Commission n’ait été
mise en possession que de la note adressée au Conseil des Ministres du 17
décembre 2008, de la notification du Conseil des Ministres du 26 février
2010 et de la note adressée au Conseil des Ministres du 25 février 2010,
elle se prononce sur l’étendue globale du recours qui a été introduit
auprès de la Commission pour autant que l’objet du recours soit
suffisamment explicite. On ne peut en effet pas déduire du fait que
certains documents n’ont pas été retrouvés que ceux-ci n’existent pas. De
plus, un rapport scientifique montre qu’il existe bien plus de documents
que ceux qui ont été transmis à la Commission.
La Commission souhaite attirer l’attention sur le fait qu’elle n’a été que
très tardivement mise en possession des trois documents cités et que cela
ne peut pas lui être imputé. La Commission a en effet fait à maintes
reprises des tentatives en vue d’être en possession des documents
concernés et celles-ci sont longtemps restées sans réponse, dans une telle
mesure que la Commission estime que le délai raisonnable est
sérieusement dépassé. Un report plus long pour prendre une décision
n’est dès lors plus défendable.
Même si la Commission a conscience que la succession de ministres
compétents n’a pas facilité la tâche, cela n’est pas une raison suffisante
pour empêcher la Commission de faire son travail dans le délai fixé par la
loi. Il est dès lors gravement porté atteinte au principe de la continuité
des services publics.
La Commission part du principe que tous les documents demandés
contiennent des informations qui doivent être considérées comme des
informations environnementales au sens de la loi du 5 août 2006 vu
l’impact des informations relatives aux routes aériennes vers Bruxelles-
National. Cela vaut en tout cas pour les documents qui ont été transmis à
la Commission étant donné qu’ils concernent tous des rapports relatifs à
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l’avancement du dossier en matière de gestion des nuisances sonores. Il y
a lieu d’émettre une certaine réserve en ce qui concerne ‘l’Avant-projet
de loi sur le cadre d’exploitation de l’aéroport de Bruxelles-National
auquel fait référence la décision du Conseil des Ministres du 26 février
2010’. La Commission peut imaginer qu’un tel avant-projet de loi
contient des éléments qui ne peuvent pas être interprétés comme des
informations environnementales. Dans ce sens, sa décision se limite aux
informations environnementales pour autant que cet avant-projet en
contienne.
La Commission estime qu’elle peut aboutir à une décision parce que la
ministre compétente n’a jamais fait savoir qu’un ou plusieurs motifs
d’exception doivent être invoqués. Le point de départ constitutionnel de
l’article 32 de la Constitution et de la loi du 5 août 2006 relative à l’accès
du public à l’information en matière d’environnement est en effet que
tous les documents qui sont en la possession d’une autorité
administrative sont publics.
3.3 La possibilité éventuelle d’invoquer un ou plusieurs motifs
d’exception qui peuvent empêcher la publicité de certaines
informations
La Commission constate que dans son courrier JG/FO-2015, la Ministre
n’invoque aucun motif d’exception pour refuser la publicité des
documents demandés sauf en ce qui concerne “l’Avant-projet de loi sur le
cadre d’exploitation de l’aéroport de Bruxelles-National auquel fait
référence la décision du Conseil des Ministres du 26 février 2010” étant
donné qu’aucune suite n’a été donnée à ce texte après l’avis du Conseil
d’Etat du 24 mars 2010.
3.3.1 La formulation manifestement trop générale de la demande
Dans ce dossier complexe, la Commission reconnaît qu’il n’est pas
toujours aussi évident de déterminer ce qu’il faut comprendre par
“l'ensemble des décisions et évaluations sur lesquelles reposent les
modifications des plans de survol de Bruxelles entrées en vigueur le 6
février 2014, ainsi que les changements ultérieurs ». Les routes aériennes
vers l’aéroport de Zaventem font depuis longtemps déjà l’objet de très
nombreux documents et décisions y consécutives, c’est pourquoi il n’est
pas toujours évident de savoir dans quelle mesure elles ont une relation
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directe avec la décision de revoir une nouvelle fois les routes aériennes
au-dessus de Bruxelles et qui était entrée en vigueur le 6 février 2014. Il
ne peut toutefois y avoir aucun doute quant à la précision de la demande
en ce qui concerne:
i) Les éléments pertinents des accords de gouvernement à l'origine des
mesures dites "de dispersion";
ii) Les décisions et comptes rendus du Conseil des Ministres, les décisions
et comptes rendus des réunions interministérielles et inter-cabinets, ainsi
que les documents utilisés pour informer lesdites décisions ou réunions;
iii) Les instructions transmises à Belgocontrol afin de demander la mise
en œuvre des décisions prises.
Là où pour la description générale de l’objet de la demande d’accès, il
était recommandé qu’un entretien ait lieu entre la ministre compétente
et le demandeur afin d’aboutir à une interprétation précise de la
demande, cela n’était pas nécessaire pour la liste d’informations
souhaitées précitée.
En tout cas, la formulation manifestement trop générale ne constitue pas,
sur la base de l’article 32, §2, 2° de la loi du 5 août 2006, un motif pour
rejeter la demande d’accès. Cela n’est possible que lorsque la demande
reste formulée de manière manifestement trop générale après que
l’instance environnementale a demandé la reformulation de la demande.
La Commission ne voit dès lors aucune raison de considérer le recours
comme non fondé en ce qui concerne ce motif d’exception.
3.3.2 L’examen de la possibilité d’invoquer des motifs d’exception
pour les trois groupes distincts de documents
Le premier groupe d’informations porte sur les éléments pertinents des
accords du gouvernement qui sont à l’origine des mesures relatives au
plan de dispersion. Dans la mesure où ces informations sont présentes
dans un document, la Commission ne voit aucune raison de ne pas rendre
ces informations publiques.
Le deuxième groupe de documents porte sur « les décisions et comptes
rendus du Conseil des Ministres, les décisions et comptes rendus des
réunions interministérielles et inter-cabinets, ainsi que les documents
utilisés pour informer lesdites décisions ou réunions ». La Commission ne
voit aucune raison pour laquelle les décisions et les comptes rendus des
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réunions interministérielles et les documents qui ont été utilisés à cette
fin ne pourraient pas être rendus publics. Dans ce cadre, la Commission
souhaite apporter une attention particulière à l’avant-projet de loi sur le
cadre d'exploitation de l'aéroport de Bruxelles National auquel fait
référence la décision du Conseil des Ministres du 26 février 2010 et dont
la ministre refuse explicitement la publicité sans que cela soit
suffisamment motivé. La Commission estime qu’il faut examiner si
l’article 32, §1er de la loi du 5 août 2006 doit éventuellement être
invoqué. Cet article dispose qu’une instance environnementale peut
rejeter une demande lorsque la demande porte sur une information
environnementale qui est inachevée ou en cours d'élaboration et dont la
divulgation peut être source de méprise. Dans chaque cas particulier,
l'intérêt public servi par la divulgation est mis en balance avec l'intérêt
spécifique servi par le refus de divulguer. La Commission reconnaît qu’un
avant-projet de loi peut être considéré comme un document qui est
inachevé ou en cours d’élaboration. Cela n’est toutefois pas une raison
pour ne pas divulguer le document. La Commission ne voit pas
immédiatement de raison qui empêcherait la publicité et qui n’est pas
non plus à justifier dans le cadre d’une mise en balance qui va de pair
avec le fait d’invoquer ce motif d’exception.
Il en va autrement pour les comptes rendus des réunions IKW. Il n’est en
effet pas exclu que ces documents contiennent des avis et points de vue
personnels des différents participants. Dans la mesure où cela est le cas, il
y a en effet lieu d’appliquer le motif d’exception présent à l’article 27, §
1er, 6° de la loi du 5 août 2006 sur la base duquel l’instance
environnementale doit refuser la publicité en raison de la confidentialité
des délibérations du gouvernement fédéral et des autorités responsables
qui en relèvent. Lorsqu’il s’agit de comptes rendus de réunions auxquelles
étaient également présents des représentants des régions, il faudra
invoquer un même motif d’exception qui figure dans leur législation
relative à l’accès aux informations environnementales. La Commission
estime qu’en l’occurrence l’intérêt qui est servi par la publicité ne
l’emporte pas sur l’intérêt protégé. Ce motif d’exception ne peut
cependant pas être invoqué pour les décisions qui découlent d’une
délibération.
Le troisième groupe de documents concerne les instructions qui ont été
envoyées à Belgocontrol en vue de l’exécution des décisions prises. La
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Commission estime qu’aucun motif d’exception ne peut ou ne doit être
invoqué pour refuser la publicité de ces documents.
3.4 Décision
La Commission estime que tant les éléments pertinents des accords du
gouvernement qui sont à l’origine des mesures relatives au plan de
dispersion, pour autant qu’elles figurent dans un document, que les
instructions données à Belgocontrol en vue de l’exécution des décisions
prises doivent être divulgués.
Cela est également le cas pour les décisions et les comptes rendus du
Conseil des Ministres et des réunions interministérielles et les documents
qui ont été utilisés à cette fin. Pour les comptes rendus des réunions des
groupes de travail interministériels, il y a toutefois lieu de formuler une
certaine réserve dans la mesure où on y trouve des informations qui
contiennent des points de vue individuels relatifs au processus
délibérationnel. Ce motif d’exception ne peut toutefois pas être invoqué
pour soustraire à la publicité les décisions prises pendant ces réunions.
Bruxelles, le 2 mars 2015.
La Commission était composée comme suit:
Martine Baguet, présidente
Frankie Schram, secrétaire et membre
Marie De Lombaert, membre suppléante
F. SCHRAM M. BAGUET
secrétaire présidente