Cadas > Accès aux informations environnementales > Décisions
Date: 24/06/2019
Federale Beroepscommissie voor de
toegang tot milieu-informatie
24 juni 2019
BESLISSING nr. 2019-3
over de weigering om een uittreksel te verstrekken uit de
gegevensbank Sanitel
(FBC/2018/12)
GREENPEACE/FEDERAAL AGENTSCHAP VOOR DE VEILIGHEID
VAN DE VOEDSELKETEN
2
1. Een overzicht
1.1. Bij e-mail van 3 oktober 2018 vraagt mevrouw Delphine Reuter
namens Greenpeace aan het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van
de Voedselketen (FAVV) om “un extrait des fichiers de données de
Sanitel qui comprend les éléments suivants:
1) un aperçu de tous les troupeaux de bovins actuellement enregistrés ;
2) Pour chaque troupeau :
a) le nom et l’adresse du responsable ;
b) le numéro de contrôle du troupeau, son adresse et ses coordonnées
géographiques ;
c) le numéro d’identification de tous les bovins présents dans le troupeau
au moment de la recherche.
Ces informations doivent permettre de pouvoir identifier les bovins
élevés pour leur viande et les vaches élevées pour leur lait. Bien que
certaines informations soient disponibles via Foodweb, celles
mentionnées ci-dessus ne s’y trouvent pas.
Je souhaite recevoir ces données par e-mail, dans un format consultable
(tel qu’un tableur Excel, que ce soit sous extension xls ou csv).”
1.2. Bij e-mail van 29 oktober 2018 antwoordt het FAVV het volgende:
« Au vu de la définition de « données à caractère personnel » inscrite à
l’article 4, 1) du Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du
Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à
l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre
circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (GDPR), il
va de soi que certaines informations demandées par vous sont des
données à caractère personnel.
Article 4 du GDPR : « 1) «données à caractère personnel», toute
information se rapportant à une personne physique identifiée ou
identifiable (ci-après dénommée «personne concernée»); est réputée être
une «personne physique identifiable» une personne physique qui peut
être identifiée, directement ou indirectement, notamment par référence
à un identifiant, tel qu’un nom, un numéro d’identification, des données
de localisation, un identifiant en ligne, ou à un ou plusieurs éléments
spécifiques propres à son identité physique, physiologique, génétique,
psychique, économique, culturelle ou sociale; »
L’article 5 du GDPR énumère plusieurs grands principes relatifs au
traitement des données à caractère personnel. Parmi ces principes, l’on
retrouve celui de « licéité du traitement ». A cet égard, l’article 6,
3
paragraphe 1er du GDPR prévoit que le traitement n’est licite que si, et
dans la mesure où, au moins une des conditions suivantes est remplie:
« a) la personne concernée a consenti au traitement de ses données à
caractère personnel pour une ou plusieurs finalités spécifiques;
b) le traitement est nécessaire à l’exécution d’un contrat auquel la
personne concernée est partie ou à l’exécution de mesures
précontractuelles prises à la demande de celle-ci;
c) le traitement est nécessaire au respect d’une obligation légale à laquelle
le responsable du traitement est soumis;
d) le traitement est nécessaire à la sauvegarde des intérêts vitaux de la
personne concernée ou d’une autre personne physique;
e) le traitement est nécessaire à l’exécution d’une mission d’intérêt public
ou relevant de l’exercice de l’autorité publique dont est investi le
responsable du traitement;
f) le traitement est nécessaire aux fins des intérêts légitimes poursuivis
par le responsable du traitement ou par un tiers, à moins que ne
prévalent les intérêts ou les libertés et droits fondamentaux de la
personne concernée qui exigent une protection des données à caractère
personnel, notamment lorsque la personne concernée est un enfant.
Le point f) du premier alinéa ne s’applique pas au traitement effectué par
les autorités publiques dans l’exécution de leurs missions. »
Selon nous, votre demande n’entre à priori dans aucune des conditions
de licéité précitées, raison pour laquelle lesdites données à caractère
personnel ne peuvent pas vous être communiquées.
En outre, les données SANITEL, collectées à l’origine pour des finalités
déterminées, explicites et légitimes, ne peuvent être traitées
ultérieurement d’une manière incompatible avec ces finalités (article 5,
paragraphe 1er, b) du GDPR).
De plus, les données de Sanitel ne permettent pas d’identifier si les
bovins sont élevés pour la production de viande ou de lait. »
1.3. In reactie op dit antwoord herhaalt de aanvraagster bij e-mail van 22
november 2018 haar verzoek om toegang te krijgen tot de gevraagde
informatie.
1.4. Het FAVV bevestigt in haar e-mail van 20 december 2018 haar
antwoord op de aanvraag. Op grond van de GDPR kan zij bijgevolg de
identificaties verbonden met natuurlijke personen zoals de naam en het
adres van de verantwoordelijke en het adres “du troupeau et ses
coordonnées géographiques” niet openbaar maken. Verder voegt het
4
FAVV eraan toe: « Nous pouvons vous confirmer que nous ne disposons
d’aucune données nous permettant d’identifier les bovins destinés à la
production de lait ou de viande. » Het FAVV verzoekt verder « d’ajuster
votre demande ou de la concrétiser, compte tenu des deux confirmations
susmentionnées. Par exemple, nous pouvons vous donner le nombre de
bétail présent par district ou municipalité. »
1.5. Namens Greenpeace dient vervolgens de heer Jeroen Verhoeven bij
e-mail van 26 december 2018 een beroep in tegen de beslissing van het
FAVV bij de Federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-
informatie, hierna Commissie genoemd. Hij stelt op grond van artikel 19,
§ 1 van het koninklijk besluit van 8 augustus 1997 betreffende de
identificatie, de registratie en de toepassingsmodaliteiten voor de
epidemiologische bewaking van de runderen de gegevensbestanden van
SANITEL ten minste een aantal inlichtingen bevatten en dat de
gevraagde gegevens in hoofdzaak betrekking hebben op de in SANITEL
aanwezige gegevens. Hij voert volgende argumenten aan om zijn
beroepsschrift te ondersteunen:
- het FAVV is een milieu-instantie in de zin van artikel 3 van de wet van
5 augustus 2006;
- de gevraagde informatie heeft betrekking op milieu-informatie in de
zin van de wet van 5 augustus 2006;
- een weigering om milieu-informatie vrij te geven kan niet louter
steunen op de AVG maar moet zijn grondslag vinden in de
uitzonderingsgronden van de wet van 5 augustus 2006;
- Greenpeace heeft een bijzonder recht van toegang op grond van artikel
8 EVRM;
- de voorwaarden voor toepassing van artikel 27 van de wet van 5
augustus 2006 zijn in casu niet voldaan:
- niet alle opgevraagde gegevens zijn persoonsgegevens, zoals het
adres en de geografische coördinaten van het veebeslag;
- de gegevens over de aantallen runderen in een veebeslag hebben
een direct verband met de hoogte en emissies in het milieu;
- de openbaarmaking van de betrokken persoonsgegevens brengt
geen schade toe aan de persoonlijke levenssfeer van de
betrokkenen;
- de opgevraagde gegevens worden in andere lidstaten niet als
vertrouwelijk behandeld.
- het beschermde belang moet worden afgewogen tegen het openbaar
belang dat gediend is met de openbaarmaking.
5
1.6. Bij e-mail van 2 januari 2019 brengt het secretariaat van de
Commissie het FAVV op de hoogte van het beroep en vraagt het om de
betrokken documenten en om een begeleidende nota van het FAVV
tegen uiterlijk 15 januari 2019.
1.7. Bij e-mail van 15 januari 2019 meldt het FAVV de Commissie dat zij
de gevraagde gegevens - voor zover ze bestaan - uit hun databanken
hebben geëxtraheerd en ze deze in theorie kan bezorgen. Dit “uittreksel”
zal bestaan uit twee bestanden, zijnde:
- Een bestand met de actieve runderbeslagen, bestaat uit de volgende
gegevens:
- de naam, voornaam en adres van de verantwoordelijke. Hierbij
hebben we reeds aangegeven in ons antwoord aan Greenpeace dat
het verspreiden van deze gegevens ons in strijd lijkt met de GDPR.
- de veebeslagnummers, zijn adres en zijn geografische coördinaten;
- Een bestand met het beslagnummer en de identificatienummers
(oormerken) van alle, in het veebeslag aanwezige runderen op het
moment van de opvraging.
Er wordt echter gemeld dat er zich twee praktische knelpunten
aandienen om deze via e-mail te bezorgen, namelijk:
- de grootte van de bestanden laat het verzenden per mail niet toe;
- de privacygevoeligheid van het eerste bestand vereist een meer
beveiligde wijze van overdracht dan e-mail.
1.8. Bij e-mail van 17 januari 2019 deelt de secretaris van de Commissie
het FAVV mee dat de Commissie op dit ogenblik nog niet beschikt over
een beveiligd elektronisch platform waarop de gevraagde gevoelige
gegevens zouden kunnen worden overgemaakt. De Commissie hangt
daarbij af van de diensten van de FOD Binnenlandse Zaken. Nader
contact zal worden opgenomen met de functionaris voor
gegevensbescherming (DPO) van de FOD Binnenlandse Zaken voor het
vinden van een oplossing.
1.9. Via een beveiligde verbinding waarbij de betrokken bestanden
versleuteld zijn, ontvangt de Commissie op 1 maart 2019 beide
bestanden.
6
1.10. Bij beslissing nr. 2019-2 van 7 maart 2019 beslist de Commissie dat
het beroep niet gegrond is voor zover de gevraagde gegevens niet in het
bezit zijn van het FAVV, namelijk in zoverre gevraagd wordt om een
onderscheid te maken tussen runderen naargelang hun bestemming voor
vlees- of melkproductie. Voor het overige is de Commissie van oordeel
dat artikel 27, § 1, 1° en artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5 augustus 2006
de openbaarmaking op het niveau van individuele landbouwers of
landbouwbedrijven in de weg staat. Dit geldt wat betreft de naam, de
voornaam en het adres van de verantwoordelijken voor zover het gaat
om natuurlijke personen, het sanitelnummer voor zover dit nummer het
mogelijk maakt om de verantwoordelijke natuurlijke personen te
identificeren en de locatie van de dieren. Voor zover artikel 27, § 1, 1° en
artikel 27, § 1, 7° niet van toepassing zouden zijn, is het FAVV gehouden
tot de gedeeltelijke openbaarmaking van de gevraagde informatie. Het
betreft hier meer bepaald de landcode van het dier, de naam van
rechtspersonen en het nummer van het oormerk.
1.11. Bij verzoekschrift ontvangen door de griffie van de Raad van State
op 7 mei 2019 verzoekt Greenpeace via zijn raadsman, de heer Johan
Verstraeten, om de vernietiging van de hiervoor vermelde beslissing van
de Commissie.
1.12. Op maandag 3 juni 2019 heeft de secretaris van de Commissie een
overleg met het FAVV om te onderzoeken of de gevraagde gegevens in
de gegevensbank SANITEL aanwezig zijn en, als dit het geval is, waarom
het FAVV oordeelde dat zij die gegevens niet had.
2. De intrekking van beslissing nr. 2019-2
De Commissie stelt vast dat Greenpeace in zijn verzoekschrift voor de
Raad van State aanvoert dat de Commissie bij de beoordeling of alle
gevraagde informatie in het bezit is van het FAVV zich baseert op artikel
19 van het koninklijk besluit van 8 augustus 1997 betreffende de
identificatie, de registratie en de toepassingsmodaliteiten voor de
epidemiologische bewaking van de runderen, maar dat dit artikel werd
opgeheven bij de inwerkingtreding van artikel 45 van het koninklijk
besluit van 23 maart 2011 tot vaststelling van een identificatie- en
registratieregeling voor runderen. Dit impliceert dat de Commissie haar
beslissing om te bepalen welke informatie al dan niet in het bezit was
van het FAVV niet kon baseren op artikel 19 van het koninklijk besluit
7
van 8 augustus 1997. De Commissie beslist dan ook om beslissing 2019-2
in te trekken en om een nieuwe beslissing over deze zaak te nemen,
gebaseerd op het juiste juridische kader.
3. De ontvankelijkheid van het beroep
De Commissie is van oordeel dat het beroep ontvankelijk is. Artikel 35
van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat de aanvrager beroep kan
instellen bij de Commissie tegen een beslissing van een milieu-instantie
bedoeld in artikel 4, § 1, of na het verstrijken van de termijn waarbinnen
de beslissing moest worden genomen, of in geval van weigering van
uitvoering of een onwillige uitvoering van een beslissing of enige andere
moeilijkheid die hij ondervindt bij de uitoefening van de rechten die
deze wet toekent. Het beroep moet worden ingediend binnen een
termijn van zestig dagen. Het beroep werd ingediend op 26 december
2018 tegen een beslissing van de FAVV van 29 oktober 2018. Bijgevolg
werd het beroep tijdig ingediend, nog afgezien van de omstandigheid dat
het FAVV nagelaten heeft de beroepsmogelijkheden aan te geven zoals
vereist is op grond van artikel 35 van de wet van 5 augustus 2006,
waardoor in dit geval de termijn van zestig dagen zelfs niet geldt.
4. De gegrondheid van de aanvraag
4.1. Het toepassingsgebied
De Commissie dient vooraf te bepalen of de gevraagde informatie onder
het toepassingsgebied van de wet van 5 augustus 2006 valt. De wet van 5
augustus 2006 is van toepassing op milieu-instanties bedoeld in artikel 3,
1°, a) en b), waarvan de organisatie en de werking worden geregeld door
de federale overheid, alsook op milieu-instanties vermeld in artikel 3, 1°,
c), die onder hun toezicht staan (art. 4, § 1 van de wet van 5 augustus
2006) en over milieu-informatie beschikken (artikel 18, § 1 van de wet).
4.1.1. Het personeel toepassingsgebied
Het begrip milieu-instantie wordt door deze wet gedefinieerd als “a) een
rechtspersoon of een orgaan opgericht bij of krachtens de Grondwet, een
wet, een decreet of een regel bedoeld in artikel 134 van de Grondwet;
8
b) een natuurlijke of rechtspersoon die openbare bestuursfuncties
uitoefent, met inbegrip van specifieke taken, activiteiten of diensten met
betrekking tot leefmilieu;
c) een natuurlijke of rechtspersoon die onder toezicht van een orgaan of
persoon als bedoeld onder a) of b) belast is met openbare
verantwoordelijkheden of functies of openbare diensten met betrekking
tot het milieu verleent.
Organen en instellingen met een gerechtelijke bevoegdheid vallen niet
onder deze definitie, tenzij ze optreden in een andere functie dan de
rechterlijke. De wetgevende vergaderingen en de daaraan verbonden
instellingen vallen buiten deze definitie, behalve wanneer zij optreden in
een administratieve functie.”
Het FAVV werd opgericht door de wet van 4 februari 2000 houdende
oprichting van het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de
Voedselketen als een openbare instelling met rechtspersoonlijkheid,
ingedeeld in categorie A als bedoeld in de wet van 16 maart 1954
betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut. Het
FAVV is een federale instelling waarin alle overheidsdiensten voor de
inspectie en de controle van de agrovoedingssector zijn samengebracht.
Het heeft als opdracht te waken over de veiligheid van de voedselketen
en de kwaliteit van ons voedsel, ter bescherming van de gezondheid van
mens, dier en plant. Met het oog hierop is het agentschap belast met het
uitwerken, toepassen en controleren van maatregelen die betrekking
hebben op de analyse en de beheersing van de risico’s die de gezondheid
van de consumenten kunnen schaden.
In het belang van de volksgezondheid is het FAVV bevoegd voor:
1° de controle, het onderzoek en de keuring van de voedselproducten en
hun grondstoffen in alle stadia van de voedselketen, en dit in het belang
van de volksgezondheid;
2° de controle en de keuring van de productie, de verwerking, de
bewaring, het vervoer, de handel, de in- en uitvoer, de productie-,
verwerking-, verpakking-, verhandeling-, opslag- en verkoopplaatsen
van de voedselproducten en hun grondstoffen alsmede alle andere
plaatsen waar zich elk product of elke materie behorend tot de
bevoegdheden van het FAVV kunnen bevinden of waar zich zaken
kunnen bevinden die toelaten inbreuken vast te stellen;
3° het verlenen, schorsen en intrekken van erkenningen en
vergunningen verbonden aan de uitoefening van zijn opdracht;
9
4° de integratie van en uitwerking van traceer- en identificatiesystemen
van de voedselproducten en hun grondstoffen in de voedselketen en de
controle erop;
5° de inzameling, de ordening, het beheer, de archivering en de
verspreiding van alle informatie in verband met haar opdracht;
6° de uitbouw en de doorvoering van een beleid inzake preventie,
sensibilisatie en informatie, in overleg met de gewesten en de
gemeenschappen;
7° het toezicht op de naleving van de wetgeving betreffende alle schakels
van de voedselketen.
Het FAVV heeft in de eerste plaats controlebevoegdheden, geen
gerechtelijke bevoegdheden. Daarom bepaalt het koninklijk besluit van
22 februari 2001 houdende organisatie van de controles die worden
verricht door het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de
Voedselketen en tot wijziging van diverse wettelijke bepalingen ( BS 28
februari 2001) het volgende: “Onverminderd de ambtsbevoegdheden van
de officieren van gerechtelijke politie zien de daartoe door de minister
aangewezen statutaire en contractuele personeelsleden van het Federaal
Agentschap voor de veiligheid van de voedselketen toe op de uitvoering
van de bepalingen van dit besluit, van de wet van 4 februari 2000
houdende oprichting van het Federaal Agentschap voor de veiligheid van
de voedselketen en van de uitvoeringsbesluiten daarvan, van de wetten
bedoeld in artikel 5 van diezelfde wet van 4 februari 2000 en van de
uitvoeringsbesluiten daarvan evenals van de verordeningen van de
Europese Unie en die behoren tot de bevoegdheden van het
Agentschap.” (artikel 3, § 1 van het koninklijk besluit van 22 februari
2001).
Er kan geen twijfel over bestaan dat het FAVV een milieu-instantie is in
de zin van artikel 3, 1°, a) van de wet van 5 augustus 2006, hetgeen
trouwens ook niet wordt ontkend door het FAVV.
4.1.2. Het materieel toepassingsgebied
De wet van 5 augustus 2006 kent een recht van toegang tot milieu-
informatie toe. Het begrip “milieu-informatie” wordt in artikel 3, 4°
omschreven als:
“elke informatie, ongeacht de drager en in welke materiële vorm ook,
waarover een milieu-instantie beschikt, betreffende:
10
a) de toestand van elementen van het milieu, zoals de atmosfeer, de
lucht, de bodem, het land, het water, het landschap, de
natuurgebieden, met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en
zeegebieden, de biologische diversiteit en haar componenten met
inbegrip van de genetisch gemodificeerde organismen en de interactie
tussen deze elementen;
b) de toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens met
inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, de
levensomstandigheden van personen, voorzover zij worden of kunnen
worden aangetast door de onder a) bedoelde elementen van het
milieu of, via deze elementen, door een van de factoren zoals bedoeld
onder d) of door de maatregelen en activiteiten zoals bedoeld onder
e);
c) de toestand van waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken,
voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a)
bedoelde elementen van het milieu of, via deze elementen, door een
van de factoren zoals bedoeld onder d) of door de maatregelen en
activiteiten zoals bedoeld onder e);
d) factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met
inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen
in het milieu van stoffen die de toestand van elementen van het
milieu zoals bedoeld onder a) of de toestand van de gezondheid en de
veiligheid van de mens zoals bedoeld onder b) aantasten of
waarschijnlijk aantasten;
e) maatregelen en activiteiten die uitwerking hebben of kunnen
hebben op de onder a), b), c) of d) bedoelde elementen;
f) maatregelen en activiteiten die tot doel hebben de toestand van
elementen van het milieu zoals bedoeld onder a), de toestand van de
gezondheid en de veiligheid van de mens zoals bedoeld onder b) of de
waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken zoals bedoeld onder c)
in stand te houden, te beschermen, te herstellen, te ontwikkelen, en
druk erop te voorkomen, in te perken of te compenseren;
g) kosten-baten- en andere economische analyses en
veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder e)
en f) bedoelde maatregelen en activiteiten;
h) verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving”.
De Commissie wenst te onderstrepen dat het begrip milieu-informatie
een heel ruime invulling heeft. Het feit dat in de definitie een veelheid
aan exemplarische opsommingen voorkomt duidt erop dat aan het begrip
geen enge invulling mag worden gegeven.
11
Om onder het toepassingsgebied van de wet van 5 augustus 2006 te
vallen, is echter vereist dat de betrokken informatie bestaat, zich op een
drager bevindt en in het bezit is van het FAVV. In dat verband voert het
FAVV aan dat « nous ne disposons d’aucune donnée nous permettant
d’identifier les bovins destinés à la production de lait ou de viande. » In
zoverre de aanvraag inhoudt dat de opgevraagde gegevens « doivent
permettre de pouvoir identifier les bovins élevés pour leur viande et les
vaches élevées pour leur lait », is het beroep dan ook ongegrond.
Op grond van artikel 24, § 1 van het koninklijk besluit van 23 maart
2011 dat betrekking heeft op de registratie van runderen in SANITEL
stelt het volgende:
“Onverminderd artikel 7, eerste lid, streepje, van Verordening (EG)
nr. 1760/2000, stelt de veehouder binnen de 7 dagen na de geboorte
of het vertrek van een rund op de veehouderij, de vereniging
hiervan in kennis. De informatie die aan de vereniging gegeven
wordt over de geboorte van een rund, omvat minstens de volgende
gegevens over dit kalf:
- het identificatienummer;
- de datum van geboorte;
- het geslacht;
- de kleur van het haarkleed;
- het rastype: melk, vlees of gemengd;
- desgevallend het ras;
- het identificatienummer van de moeder;
- het beslagnummer waartoe dit kalf behoort.”
Hoewel het FAVV niet ontkent dat de gevraagde informatie als milieu-
informatie moet worden beschouwd, dient de Commissie zelf te
onderzoeken of dit al dan niet het geval is, gezien zij enkel bevoegd is om
beroepen te behandelen met betrekking tot de toegang tot milieu-
informatie.
Het houden van dieren, en specifiek runderen, is zonder enige twijfel op
zich een activiteit die een uitwerking heeft of kan hebben op de toestand
van de onder a) van de definitie genoemde elementen van het milieu. In
die zin valt de gevraagde informatie onder e) van de definitie.
Artikel 21, § 1 van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt het volgende:
12
“Ze vermeldt duidelijk de aangelegenheid waarover het gaat, indien
mogelijk de milieu-informatie in kwestie, de vorm of het
elektronisch formaat waarin de informatie bij voorkeur ter
beschikking wordt gesteld, alsook de naam en het
correspondentieadres van de aanvrager.”
Greenpeace vroeg aan het FAVV om toegang tot de gegevens die
“doivent permettre de pouvoir identifier les bovins élevés pour leur
viande et les vaches élevées pour leur lait ». Het FAVV oordeelde
hierover « nous ne disposons d’aucune donnée nous permettant
d’identifier les bovins destinés à la production de lait ou de viande. »
De Commissie stelt vast dat in SANITEL het rastype dient te worden
opgenomen. Dit rastype staat niet voor de bestemming waarvoor een dier
wordt gekweekt. Het rund blijft zijn rastype behouden tot de
slachtdatum en kan niet gewijzigd worden, ook al krijgt het rund
uiteindelijk een andere effectieve bestemming.
De Commissie komt dat de vaststelling dat het FAVV inderdaad geen
informatie heeft over de feitelijke bestemming van een rund, maar enkel
over het rastype. De Commissie stelt bovendien vast dat zelf wanneer de
aanvraag van Greenpeace zo zou worden dat de aanvraag betrekking had
op het rastype SANITEL een onderscheid maakt tussen drie classificatie
en niet in twee.
Ondanks het feit dat het FAVV niet beschikt over de gegevens die
Greenpeace heeft opgevraagd inzake de bestemming van rundvee als
melkvee, is ze bereid om de gegevens te verstrekking die vermeld zijn
onder het rastype, informatie die niet correspondeert met de feitelijke
bestemming van de runderen.
4.2. De inroepbaarheid van uitzonderingsgronden
4.2.1. Algemeen
De Commissie is niet enkel ertoe gehouden te onderzoeken of de
uitzonderingsgrond die het FAVV inroept en die betrekking heeft op de
aanwezigheid van persoonsgegevens van toepassing is, maar ook om
eventuele andere mogelijke uitzonderingsgronden te onderzoeken. De
13
wet van 5 augustus 2006 maakt een onderscheid tussen de
uitzonderingsgronden die van toepassing zijn op milieu-informatie in het
algemeen en de uitzonderingsgronden die van toepassing zijn op emissies
in het bijzonder. Noch het Verdrag van 25 juni 1998 betreffende de
toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de
rechter inzake milieuaangelegenheden (het Verdrag van Aarhus), noch
richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28
januari 2003 inzake de toepassing van het publiek tot milieu-informatie
en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad, noch de wet
van 5 augustus 2006 bevatten een definitie van “emissies”. Uit het
rechtspraak van het Hof van Justitie, meer bepaald HvJ nr. C-442/14 van
23 november 2016, overw. 51; 64, 67, 71-73, 79 en 87) kunnen een aantal
objectieve factoren worden afgeleid om het begrip “emissies” in te
vullen. Na onderzoek van die verschillende criteria in het licht van de
gevraagde informatie is de Commissie van oordeel dat de gevraagde
informatie geen betrekking heeft op emissies. De omstandigheid dat de
aanvrager aan de hand van latere verwerkingen, bijvoorbeeld door
combinatie met andere gegevens, alsnog gegevens met betrekking tot
emissies kunnen worden verkregen, doet geen afbreuk aan die
vaststelling. Dat de grootte van de veestapel een verband vertoont met
een toename in emissievorming, maakt van de grootte van de veestapel
op zich beschouwd nog geen gegeven met betrekking tot emissie in het
milieu, net zomin als dit het geval is voor het aantal auto’s, het aantal
mensen, … De Commissie dient dan ook niet de uitzonderingsgronden
onder de voorwaarden van artikel 27, § 2 van de wet van 5 augustus 2006
te onderzoeken.
4.2.2. De uitzondering vermeld in artikel 27, § 1, 1° van de wet van 5
augustus 2006
De wet van 5 augustus 2006 die enkel op milieu-instanties van toepassing
is, bepaalt dat de openbaarmaking moet worden geweigerd als het
publiek belang van de openbaarmaking niet opweegt tegen de
bescherming van (…) de fundamentele rechten en vrijheden van de
bestuurden en in het bijzonder de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer, tenzij de betrokken persoon met de openbaarmaking instemt
(artikel 27, § 1, 1° van de wet van 5 augustus 2006). De federale wetgever
heeft gekozen voor een formulering die afwijkt van de formulering in
het Verdrag van Aarhus en in richtlijn 2003/4/EG. De federale wetgever
heeft zich immers om het standstill-principe in acht te nemen niet enkel
14
gebaseerd op de bepalingen in deze internationale teksten, maar ook op
die van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van
bestuur (Parl.St. Kamer, 2005-2006, nr. 512511/001, 10). De wetgever
heeft de nodige beoordelingsruimte bij de implementatie van
internationale teksten, voor zover hij bij het invoeren van
uitzonderingsgronden de grenzen in acht neemt die de internationale
teksten opleggen. Voor de uitzonderingsgronden in de wet van 11 april
1994 is niet voorzien in een één-op-één-relatie met de uitzonderingen in
de internationale teksten.
De uitzonderingsgrond vermeld in artikel 27, § 1, 1° van de wet van 5
augustus 2006 geldt niet enkel ten aanzien van natuurlijke personen,
maar evenzeer ten aanzien van rechtspersonen. Volgens het
Grondwettelijk Hof heeft de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer in dit tweede geval niet steeds dezelfde omvang. Zo moet
worden aangenomen dat voor zover de informatie betrekking heeft op
rechtspersonen, de bescherming voornamelijk geldt ten aanzien van
vertrouwelijke ondernemingsgegevens. Dat “de betrokken personen”
eventueel met de openbaarmaking kunnen instemmen, betekent niet dat
“de betrokken personen” enkel natuurlijke personen kunnen zijn. De
formulering wijkt immers bewust af van de verwijzing naar “de
betrokkene”, begrip dat wordt gebruikt in de Verordening 2016/579 van
het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de
bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking
van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens
en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (Pb.EU L. 119/1, 4 mei 2016, 4)
(Algemene Verordening Gegevensbescherming).
Het is evenwel niet voldoende dat de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer aan de orde is. Er moet bovendien worden aangetoond dat er
schade wordt toegebracht aan de persoonlijke levenssfeer. Dit houdt in
dat het FAVV concreet had moeten aantonen hoe de openbaarmaking
schade kan toebrengen aan de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer. Ten slotte moet nog worden nagegaan of het belang dat
gediend is met de openbaarmaking niet zwaarder doorweegt dan het
beschermde belang. Er is immers geen automatische verwerping van de
aanvraag vanaf het moment dat één van de belangen voorzien in één van
de uitzonderingsgronden voorzien in de wet kan worden toegepast op
het verzoek (RvS, arrest nr. 225.549 van 21 november 2013). Het betreft
immers een relatieve uitzonderingsgrond. Een loutere vermelding dat
15
het gaat om persoonsgegevens is dus niet voldoende om de
openbaarmaking af te wijzen. Hetzelfde geldt wanneer de informatie
betrekking heeft op rechtspersonen en deze informatie geacht wordt
beschermd te worden onder de persoonlijke levenssfeer. Het is irrelevant
dat in bepaalde landen van de EU de gevraagde gegevens niet als
vertrouwelijk beschouwd worden. De invulling van de bescherming van
de persoonlijke levenssfeer verschilt immers van land tot land. De
rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens legt de
grenzen vast of bepaalde informatie moet worden geacht onder de
bescherming van artikel 8 EVRM te vallen, maar kent een zekere
appreciatieruimte toe aan de partijen bij het Verdrag.
De vermelding van het aantal dieren van een landbouwer of een
landbouwbedrijf laat toe om informatie te verwerven over het kapitaal
waarover een landbouwer of een landbouwbedrijf beschikt. Financiële
informatie over een persoon wordt geacht verband te houden met de
persoonlijke levenssfeer van een persoon. Dit is evenwel niet voldoende
om deze informatie geheim te houden, zeker niet wanneer het gaat om
een rechtspersoon. Het recht verplicht immers voor bepaalde
rechtspersonen om bepaalde economische gegevens openbaar te maken,
zoals dit het geval is voor de jaarrekeningen. Zelfs wanneer het gaat om
informatie die niet is openbaar gemaakt en die onder het begrip
bedrijfsgeheim valt, dan nog moet een afweging gebeuren met
betrekking tot het algemeen belang dat gediend is met de
openbaarmaking ervan. De Commissie erkent dat informatie over de
veestapel en de groei ervan, gezien de invloed voor het milieu en het
klimaat, een algemeen belang vertoont. De Commissie ziet echter niet in
dat het algemeen belang dat gediend is met de openbaarmaking zwaarder
zou wegen dan het belang van de geheimhouding van deze informatie.
Er is immers geen meerwaarde vanuit het oogpunt van het algemeen
belang dat precies kan worden aangetoond hoeveel en welke runderen
een landbouwer of een landbouwbedrijf heeft. Het is voldoende om over
deze informatie te beschikken op een geaggregeerd niveau (district of
gemeente). Greenpeace toont trouwens niet aan dat het algemeen belang
dat gediend is met de openbaarmaking zwaarder zou wegen dan het
belang dat gediend is met de geheimhouding op grond van artikel 27, § 1,
1° van de wet van 5 augustus 2006. Greenpeace toont enkel aan dat dit
haar zou toelaten om verdere analyses uit te voeren die anders niet
uitgevoerd kunnen worden. Zo haalt in dit verband het volgende aan:
“In de praktijk blijkt bijvoorbeeld dat sommige boerenbedrijven in
16
formeel separate ondernemingen gesplitst worden om onder de
drempelwaarden voor verschillende verplichtingen te blijven. De mate
waarin dit plaatsvindt zou aan de hand van de gevraagde gegevens
onderzocht kunnen worden. Ook ligt het bij het vaststellen van
onregelmatige praktijken bij één veebeslag in de rede om na te gaan of
dezelfde praktijken zich ook voordoen bij andere beslagen van dezelfde
persoon. Naar het oordeel van Greenpeace Belgium weegt het belang van
het kunnen uitvoeren van dergelijke analyses zwaarder dan het hooguit
beperkte belang dat betrokkenen hebben bij het vertrouwelijk blijven
van hun status als verantwoordelijke voor een veebeslag.” Het algemeen
belang dat Greenpeace inroept heeft trouwens geen betrekking op de
gegevens op zich die ze van het FAVV wenst te verkrijgen, maar wel op
de eigen verwerking van de gegevens.
4.2.2. De uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5
augustus 2006
Artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat een milieu-
instantie de aanvraag afwijst “als het publiek belang van de
openbaarmaking niet opweegt tegen de bescherming van een van de
volgende belangen: […] het vertrouwelijk karakter van commerciële en
industriële informatie, wanneer deze informatie wordt beschermd om
een gelegitimeerd economisch belang te vrijwaren, tenzij degene van wie
de informatie afkomstig is met de openbaarmaking instemt.” Als
vertrouwelijke commerciële en industriële informatie die beschermd
wordt om een gelegitimeerd economisch belang te vrijwaren kunnen als
bedrijfsgeheimen worden gekwalificeerd. Een bedrijfsgeheim is volgens
artikel I.17/1 van Boek I van het Wetboek van Economisch recht
“informatie die aan de volgende cumulatieve voorwaarden voldoet:
a) ze is geheim in die zin dat zij, in haar geheel dan wel in de juiste
samenstelling en ordening van haar bestanddelen, niet algemeen
bekend is bij of gemakkelijk toegankelijk is voor personen binnen de
kringen die zich gewoonlijk bezighouden met de desbetreffende soort
informatie;
b) ze bezit handelswaarde omdat zij geheim is;
c) ze is door de persoon die rechtmatig daarover beschikt onderworpen
aan redelijke maatregelen, gezien de omstandigheden, om deze geheim
te houden.“
(ingevoegd door artikel 2 van de wet van 30 juli 2018 betreffende de
bescherming van bedrijfsgeheimen, BS 14 augustus 2018 als omzetting
van richtlijn (EU) 2106/943 van het Europees Parlement en de Raad van
17
8 juni 2016 ‘betreffende de bescherming van niet-openbaar gemaakte
knowhow en bedrijfsinformatie (bedrijfsgeheimen) tegen het
onrechtmatig verkrijgen, gebruiken en openbaar maken daarvan’). Het
spreekt voor zich dat er geen sprake is van een bedrijfsgeheim wanneer
de wetgever een rechtspersoon verplicht bepaalde informatie openbaar
te maken. Het is daarbij niet vereist dat de gevraagde gegevens
betrekking hebben op de volledige commerciële of financiële informatie
van een veeteler of een landbouwbedrijf, maar slechts op een gedeelte
ervan.
De Commissie is van oordeel dat het verstrekken van gegevens met
betrekking tot de veestapel enkel onder deze uitzonderingsgrond vallen
wanneer zij gekoppeld zijn aan de identiteit van de veehouder of het
landbouwbedrijf. Slechts in dit geval kan de openbaarmaking ervan
schade berokkenen.
De Commissie is ook wat deze uitzonderingsgrond betreft van oordeel
dat het algemeen belang dat gediend is met de openbaarmaking van de
gevraagde informatie voor zover ze betrekking heeft op bedrijfsgegevens
niet zwaarder doorweegt dan het beschermde belang. Ze is van mening
dat het verstrekken door het FAVV van gegevens op geaggregeerd
niveau voldoende tegemoet komt aan het algemeen belang.
4.3. Toepasselijkheid van de Algemene verordening
gegevensbescherming
Het FAVV beroept zich op verordening (EU) 2016/679 van het Europees
Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van
natuurlijke personen in verband met de verwerking van
persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en
tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (algemene verordening
gegevensbescherming) (hierna: AVG) om haar weigering te motiveren.
De vraag rijst dan ook of de aanvraag naast aan de wet van 5 augustus
2006 ook aan de AVG moet worden getoetst. De Commissie is van
oordeel dat de AVG zich in beginsel niet verzet tegen de toepasselijkheid
van de wet van 5 augustus 2006 in zoverre de gevraagde milieu-
informatie betrekking heeft op persoonsgegevens. Artikel 6, lid 1, van de
AVG bepaalt immers dat een verwerking rechtmatig is indien en voor
zover aan ten minste één van de volgende voorwaarden is voldaan. Een
18
van de gronden houdt in dat de verwerking noodzakelijk is om te
voldoen aan een wettelijke verplichting die op de
verwerkingsverantwoordelijke rust. Het FAVV is gehouden door artikel
32 van de Grondwet en door de wet van 5 augustus 2006 om toegang te
verlenen tot alle milieu-informatie tenzij indien concreet kan worden
gemotiveerd dat een van de uitzonderingsgronden in die wet kunnen
worden ingeroepen.
Bovendien blijkt uit wat voorafgaat dat in zoverre de aanvraag
betrekking heeft op persoonsgegevens, de belangenafweging op grond
van de uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 1° van de wet van 5
augustus 2006 ertoe leidt dat de aanvraag niet kan worden ingewilligd in
zoverre persoonsgegevens over de betrokken landbouwers openbaar
zouden worden gemaakt. Het verweer van het FAVV met betrekking tot
de toepasselijkheid van de AVG is in dit geval dan ook zonder voorwerp.
Indien een aanvrager overigens persoonsgegevens zou hebben verkregen
na aftoetsing van de uitzonderingsgronden in de wet van 5 augustus 2006
is ook die aanvrager onderworpen aan de bepalingen van de AVG en kan
hij bijgevolg de verkregen persoonsgegevens slechts verwerken onder de
voorwaarden die de AVG ter zake oplegt.
4.4. Toepasselijkheid van artikel 10 EVRM
De aanvrager beroept zich ook op artikel 10 van het Europees Verdrag
voor de Rechten van de Mens (EVRM) als rechtsgrondslag voor de
openbaarmaking van de gevraagde gegevens.
De Commissie is van oordeel dat artikel 10 EVRM en de interpretatie die
eraan gegeven is door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens
(EHRM) niet dienstig is voor de beoordeling van de onderhavige
aanvraag. Artikel 10 EVRM vormt immers een afzonderlijke
rechtsgrondslag voor de toegang tot documenten, die niet algemeen van
aard is in de zin dat iedereen er zich op kan beroepen en dat die bepaling
betrekking zou hebben op alle documenten in het bezit van de overheid.
De Commissie is enkel bevoegd om beroepen te beoordelen die in het
kader van de wet van 5 augustus 2006 werden ingediend. De aanvrager
heeft zijn aanvraag om toegang ingediend op grond van de wet van 5
augustus 2006, die geen onderscheid maakt tussen wie een aanvraag om
toegang tot milieu-informatie indient, in tegenstelling tot artikel 10
19
EVRM waarvan het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van
oordeel is dat aan “waakhonden van de democratie” een geprivilegieerd
recht van toegang toekomt. (EHRM, arrest Sdruzeni Jihoieské Matky t.
Tsjechië, 10 juli 2006; EHRM, arrest Damman t. Zwitserland, 25 juli
2006; EHRM, arrest Tarsasag a Szabadsagjogokert t. Hongarije, 17 april
2009; EHRM, arrest Youth Initiative for Human Rights t. Servië, 25 juni
2013; EHRM, arrest Magyar Helsinki Bizottsag t. Hongarije, 8 november
2016)
4.5. Besluit
De beslissing nr. 2019-2 van 7 maart 2019 wordt ingetrokken en
vervangen door deze beslissing.
De Commissie is van oordeel dat het beroep niet gegrond is voor zover
de gevraagde gegevens niet in het bezit zijn van het FAVV, namelijk in
zoverre gevraagd wordt om een onderscheid te maken tussen runderen
naargelang hun effectieve bestemming voor vlees- of melkproductie.
De Commissie oordeelt evenwel dat voor zover Greenpeace enkel tot
doel heeft gehad om de gegevens te verkrijgen die in de SANITEL
databank zijn ondergebracht en die betrekking hebben op de aanduiding
van het rastype (melk/vlees) het beroep gegrond is en er geen
uitzonderingsgronden moeten of kunnen worden ingeroepen om de
openbaarmaking te weigeren.
Voor het overige is de Commissie van oordeel dat artikel 27, § 1, 1° en
artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5 augustus 2006 de openbaarmaking op
het niveau van individuele landbouwers of landbouwbedrijven in de weg
staat wat betreft de naam, de voornaam en het adres van de
verantwoordelijken (voor zover het gaat om natuurlijke personen), het
sanitelnummer (voor zover dit nummer het mogelijk maakt om de
verantwoordelijke natuurlijke personen te identificeren) en de locatie
van de dieren. Het spreekt voor zich dat artikel 27, § 1, 7° slechts kan
worden ingeroepen wanneer de informatie op één of andere wijze
verbonden is met een specifieke veehouder of een specifiek
landbouwbedrijf.
Voor zover artikel 27, § 1, 1° en artikel 27, § 1, 7° niet van toepassing
zouden zijn, is het FAVV gehouden tot de gedeeltelijke openbaarmaking
20
van de gevraagde informatie. Het betreft hier meer bepaald de landcode
van het dier, de naam van rechtspersonen en het nummer van het
oormerk.
De Commissie wenst erop te wijzen dat voor zover zij instemt met de
toegang tot de gevraagde informatie, deze toestemming geen
toestemming inhoudt om de verkregen informatie te hergebruiken. Uit
het beroep dat bij haar werd ingediend blijkt immers dat de aanvrager
hergebruik in de zin van de wet van 4 mei 2016 beoogt. Hergebruik
wordt er gedefinieerd als “het gebruik van bestuursdocumenten
waarover de overheden beschikken, voor commerciële of niet-
commerciële doeleinden andere dan het oorspronkelijke doel van het
vervullen van openbare taken waarvoor de bestuursdocumenten zijn
geproduceerd”. Hergebruik van overheidsinformatie kan enkel
plaatsvonden onder de voorwaarden beschreven in deze wet en voor
zover de procedure in deze wet gevolgd wordt.
Brussel, 24 juni 2019
De Commissie was als volgt samengesteld:
Jeroen Van Nieuwenhove, voorzitter
Frankie Schram, secretaris en lid
Hrisanti Prasman, lid
Brecht Vercruysse, lid
F. SCHRAM J. VAN NIEUWENHOVE
secretaris voorzitter