Cadas > Accès aux informations environnementales > Décisions
Date: 27/6/2016
Federale Beroepscommissie voor de
toegang tot milieu-informatie
27 juni 2016
BESLISSING nr. 2016-11
over de weigering om toegang te geven tot documenten met
betrekking tot een baggerproject in Rusland en de verzekering
ervan
(FBC/2013/4 en FBC/2013/6)
GREENPEACE/NATIONALE DELCREDEREDIENST (2) (3)
2
1. Een overzicht
1.1 Bij mail van 23 mei 2013 vraagt de heer X, namens Greenpeace, aan
de Nationale Delcrederedienst om een kopie van volgende documenten:
- het document waarin de milieu-argumenten, -bezorgdheden en -
voorwaarden worden geformuleerd van het management van de
Nationale Delcrederedienst voor de Raad van Bestuur van de
Nationale Delcrederedienst van 21 mei 2013 met betrekking tot
de aanvraag van Jan De Nul voor een project te Sabetta, Rusland;
- iedere communicatie (brief, mail) met de voogdijministers van de
Nationale Delcrederedienst, en met Jan De Nul met betrekking
tot de milieubezorgdheden en -voorwaarden inzake de aanvraag
van Jan De Nul voor een project te Sabetta, Rusland.
1.2 Bij mail van 21 juni 2013 weigert de Nationale Delcrederedienst
gevraagde informatie vrij te geven om volgende redenen:
- in het kader van de besluitvorming over het betrokken project is de
Nationale Delcrederedienst (ONDD) niet onderworpen aan de wet van
5 augustus 2006 inzake de toegang van het publiek tot milieu-
informatie of de wet openbaarheid van bestuur. De betrokken
beslissingen en bijhorende documenten kaderen immers in
commerciële procedés en kunnen niet als administratieve beslissingen
of het uitoefenen van openbare bestuursfuncties worden beschouwd.
- In elk geval bestaat er geen verplichting om bepaalde documenten op te
stellen die niet bestaan of waarover ONDD niet beschikt (zoals bv. de
communicatie met de betrokken voogdijministers). In de mate het
verzoek op dergelijke documenten betrekking heeft, is het verzoek
zonder voorwerp.
- Indien de ONDD onder de wetgeving valt, is ze van oordeel dat in elk
geval meerdere wettelijke uitzonderingsgronden de openbaarmaking
verhinderen.
- De ONDD is van mening dat indien zij valt onder de openbaarheid van
bestuur, niet de wet van 5 augustus 2006 van toepassing is, maar de wet
van 11 april 1994. Voor zover dit het geval is meent de ONDD dat
volgende uitzonderingsgronden kunnen worden ingeroepen:
o De openbaarmaking van de documenten die worden opgevraagd
zou een grote negatieve weerslag hebben op het geheim
karakter van de beraadslagingen van de federale Regering en
van de ONDD (artikel 6, § 2, 3°). De informatie maakt namelijk
integraal deel uit van de beraadslagingen en de hiermee
inherent verbonden voorbereiding in de schoot van de federale
regering en de Raad van bestuur in ONDD. Voorafgaande
3
besprekingen en documenten opgemaakt met het oog op het
adviseren tot het nemen van een beslissing door een
(voogdij)minister en de Raad van Bestuur van ONDD waarin
diverse politieke, maatschappelijke, economische en financiële
belangen worden afgewogen, zijn geheim en vallen onder deze
uitzonderingsbepaling. Bovendien gaat de voorliggende kwestie
niet enkel over het Noordpoolgebied, maar ook over de
internationale betrekkingen met Rusland en andere noordelijke
landen, de concurrentiepositie van Europa, economische groei
voor België, strategische positie van België als lidstaat van de
Europese Unie, werkgelegenheid, e.d. Als deze informatie zou
moeten worden vrijgegeven, wordt elke besluitvorming en het
bijhorende serene debat, waarbij deze belangen worden
afgewogen, tussen de leden van de Raad van Bestuur en/of de
bevoegde voogdijministers onmogelijk gemaakt. In de aanvraag
wordt ook niet duidelijk gemaakt welk belang in casu in het
gedrang is. Er wordt in de brief van 24 mei 2013 enkel
verwezen naar de kwetsbaarheid van de Noordpoolregio en de
negatieve impact van de baggerwerken op bijvoorbeeld
bedreigde walvissoorten. Deze argumenten worden echter op
geen enkele wijze onderbouwd. In die omstandigheden kan het
belang van de door de aanvrager gewenste openbaarheid in elk
geval niet primeren op het geheim karakter van de
beraadslagingen van de federale regering en van de ONDD.
o De gevraagde informatie kan niet worden vrijgegeven omwille
van de vertrouwelijke aard van ondernemingsgegevens in de zin
van artikel 6, § 1, 7° van de wet van 11 april 1994. Jan de Nul
heeft als succesvolle ‘tenderee’ van het project in Rusland
kosten en tijd geïnvesteerd in dit project. Een deel van deze
kosten en tijd bestaat uit het succesvol doorlopen van een
aanvraag voor een verzekeringspolis bij ONDD waarin ook
details staan van de tender. Als concurrenten van Jan De Nul
kennis zouden krijgen van specifieke voorwaarden, zouden zij
een concurrentieel voordeel verkrijgen, daar zij hiervoor geen
tijd en kosten zouden moeten investeren om deze informatie te
verkrijgen. Bovendien staat in het betreffende document
vertrouwelijke informatie zoals de kostprijs, de duurtijd en de
omvang van het project en de verzekering. Als concurrenten
dergelijke informatie zouden verkrijgen, hebben ze zicht op een
belangrijk project van Jan De Nul en wordt de
concurrentiekracht van Jan De Nul aangetast. De bescherming
van die bedrijfsgeheimen van een belangrijke Belgische
onderneming weegt duidelijk op tegen een eventuele
4
bezorgdheid over het milieu die als verantwoording voor de
openbaarmaking wordt aangehaald die niet verder is
onderbouwd.
o De gevraagde openbaarmaking van documenten weegt
bovendien niet op tegen het door de ONDD te beschermen
vertrouwelijk karakter van de federale internationale
betrekkingen van België (artikel 6, § 1, 3° van de wet van 11
april 1994). De gevraagde documenten bevatten immers politiek
vertrouwelijke informatie. Informatie inzake
kredietverzekering gegarandeerd door de Belgische staat houdt
verband met de Belgische internationale betrekkingen en het
zonder meer vrijgeven van deze in vertrouwen meegedeelde
informatie, zal leiden tot vragen van de betrokken landen
waarop de transactie betrekking heeft. Bovendien staan ook de
(handels)relaties met andere Noordelijke staten op het spel en
de strategische positie van de Europese Unie. De internationale
betrekkingen met Rusland zijn bijzonder belangrijk voor België
en de Europese Unie. Het gaat niet op om documenten vrij te
geven die deze betrekkingen in gevaar zouden kunnen brengen
op grond van niet nader omschreven (milieu)overwegingen.
o De gevraagde openbaarmaking weegt niet op tegen de door
ONDD te beschermen federale economische en financiële
belangen (artikel 6, § 1, 6° van de wet van 11 april 1994). De
documenten bevatten informatie over de internationale
betrekkingen met Rusland en andere noordelijke landen, de
concurrentiepositie van Europa, economische groei voor België,
de strategische positie van België als lidstaat van de Europese
Unie, werkgelegenheid, e.d.m. De openbaarmaking kan ertoe
leiden dat kredietverzekering die wordt verstrekt door ONDD
om Belgische bedrijven op internationaal niveau te bevorderen,
belemmerd wordt.
o Het verzoek kan onredelijk worden genoemd (artikel 6, § 3, 3°
van de wet van 11 april 1994). Los van de bemerking dat ONDD
niet in het bezit is van een groot deel van de informatie die
wordt opgevraagd, dient te worden opgemerkt dat het in elk
geval onmogelijk is om alle communicatie met de
voogdijministers, de leden van de Raad van Bestuur en Jan De
Nul te verzamelen. Deze communicatie wordt niet systematisch
geklasseerd en gaat uit van verschillende interne afdelingen en
bevat soms ook andere informatie.
- In ondergeschikte orde voor zover de wet van 5 augustus toch van
toepassing zou zijn, dan geldt dat in het kader van deze wet
gelijkaardige of dezelfde uitzonderingsgronden gelden.
5
1.3 Tegen deze beslissing stelt de heer X bij mail van 21 juni 2013 een
beroep in bij de Federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-
informatie, hierna Commissie genoemd.
1.4 Bij mail van 24 juni 2013 vraagt het secretariaat van de Commissie
dat de ONDD de Commissie het gevraagde document zou verstrekken.
1.5 Omdat de Commissie geen reactie ontvangt op deze mail neemt ze op
8 juli 2013 een tussentijdse beslissing (Beslissing nr. 2013-5), waarin ze
het beroep ontvankelijk verklaart, beslist dat de ONDD onder het
toepassingsgebied van de wet van 5 augustus 2006 betreffende de toegang
van het publiek tot milieu-informatie valt en de Nationale
Delcrederedienst verzoekt om haar de documenten te bezorgen en haar
uitnodigt op een hoorzitting op 29 juli 2013 om 14 u.
1.6 Bij mail van 16 juli 2013 meldt de heer Nabil Jijakli, secretaris-
generaal van de ONDD de Commissie dat hij de mail van 24 juni 2013 en
de tussentijdse beslissing van 8 juli heeft ontvangen en dat de zaak verder
nog intern wordt besproken.
1.7 Bij mail van 17 juli 2013 nodigt de heer Nabil Jijakli de secretaris van
de Commissie uit voor een verkennend gesprek. Dit gesprek vindt plaats
in de kantoren van de ONDD op 24 juli 2013. Uit dit gesprek blijkt dat de
zaak voor de ONDD heel gevoelig ligt. Verder meldt de heer Jijakli dat
hij de dag ervoor een nieuw verzoek om toegang heeft geweigerd die op
dezelfde informatie betrekking heeft, ook al bevinden die zich in andere
documenten. Omwille van de gevoeligheid van het dossier wenst de heer
Jijakli ook zelf het dossier toe te lichten aan de Commissie. Dit kan
echter niet op de voorgestelde datum. Gezien de vakantieperiode kan
niet meteen een datum worden gevonden in de maand augustus om de
zaak te behandelen.
1.8 Bij mail van 24 juni 2013 vraagt de heer X, namens Greenpeace, aan
de ONDD om een kopie van volgende documenten:
- De beslissing van de Raad van bestuur van de ONDD met
betrekking tot de milieu-elementen in de aanvraag van Jan De
Nul voor haar activiteiten te Sabetta;
- De milieu-elementen met betrekking tot dit dossier zoals
opgenomen in de verslagen van de vergaderingen van de Raad
6
van Bestuur van de ONDD van 15 april 2013, 21 mei 2013 en 18
juni 2013;
- De milieu-elementen in de polisaanvraag van Jan De Nul met
betrekking tot het project in Sabetta;
- De milieu-elementen in de afgegeven polis met betrekking tot het
project in Sabetta.
1.9 Bij mail van 23 juli 2013 verwerpt de ONDD dit verzoek op grond
van dezelfde argumenten als deze die waren ingeroepen met betrekking
tot de aanvraag van 23 mei 2013.
1.10 Op haar vergadering van 29 juli 2013 neemt de Commissie akte van
het verslag van de secretaris, beslist de behandeling van het dossier te
verdagen en belast haar secretaris een geschikte datum te zoeken voor
een volgende vergadering.
1.11 Op haar vergadering van 2 september 2013 houdt de Commissie een
hoorzitting met de Nationale Delcrederedienst waarop de beide beroepen
gebundeld aan bod komen. Namens de ONDD waren aanwezig: de heer
F. Vanwingh, adjunct-directeur, de heer Bernard Vanhoutte, juridisch
adviseur en mevrouw Nathanaëlle Kiekens, advocate.
De heer Vanwingh licht toe dat de ONDD een openbare instelling is met
rechtspersoonlijkheid opgericht door de wet van 31 augustus 1939 op de
ONDD (BS 4 oktober 1939). Hij heeft tot doel de internationale
economische betrekkingen te bevorderen, hoofdzakelijk door de
acceptatie van risico’s op het gebied van uitvoer, invoer en investeringen
in het buitenland. Om zijn doel te verwezen kan de ONDD:
1° alle waarborgen verlenen die strekken tot beperking van de risico's,
inzonderheid de politieke risico's, de kredietrisico's en de financiële
risico's, die de ondernemingen lopen bij de uitoefening van hun
activiteit;
2° alle waarborgen verlenen die strekken tot beperking van de risico's
verbonden aan internationale investeringen;
3° alle waarborgen verlenen die strekken tot beperking van de
koersrisico's;
4° zijn medewerking verlenen aan de financiering van
uitvoerrichtingen wanneer de financieringsbronnen geheel of
gedeeltelijk van openbare oorsprong zijn, of door zijn tussenkomst de
eventuele ontoereikendheid van de aangeboden financiële hulp
7
aanvullen;
5° zowel in België als in het buitenland, alle nevenactiviteiten of
aanvullende activiteiten uitoefenen die het verwezenlijken van zijn doel
vergemakkelijken;
6° voor rekening van de Regering elke opdracht vervullen, zowel
technisch of financieel als op het vlak van de vertegenwoordiging, in
verband met internationale handels- of inversteringsverrichtingen,
welke zij besluit hem toe te vertrouwen.
De Raad van Bestuur bestaat uit twintig leden onder wie publieke en
privé-mandatarissen. De publieke mandatarissen komen zowel van het
federale niveau als van de gewesten. De voogdij op federaal niveau wordt
uitgeoefend door de ministers van Financiën, Buitenlandse Handel en
Economie.
De ONDD is commercieel op een dubbele manier. Hij faciliteert of
financiert zelf exportactiviteiten. Hij is een financiële instelling binnen
een volledig concurrentiële context. De ONDD dekt zowel landenrisico’s
(politieke situatie wijzigt bij uitvoering) als commerciële risico’s (bv.
tegenpartij betaalt niet). De Nationale Delcrederedienst is financieel
zelfbedruipend. Hij werkt met een kleine dotatie, maar heeft de taak om
zelf kapitaal te verwerven, premies aan te rekenen en zichzelf dynamisch
te positioneren op de markt. Met de winst worden reserves opgebouwd.
De Nationale Delcrederedienst treedt bij de uitvoering van zijn taken in
concurrentie met andere verzekeraars.
In de concrete ingediende beroepen zou het verlenen van inzage nefast
zijn. Het gaat immers om een markt waarop zeer weinig spelers actief
zijn en die bijzonder gevoelig is voor het lekken van informatie.
Er zijn verschillende beslissingsniveaus volgens het niveau van het
bedrag van het risico. In casu werd de beslissing genomen door het
hoogste orgaan, namelijk de Raad van bestuur.
Bij het verzekeren van activiteiten onttrekt de ONDD zich niet aan
ethische normen m.b.t. milieuzorg. Op het internationaal niveau zijn er
op dit vlak OESO-normen voor kredieten op lange termijn. Ook al vallen
baggerwerken niet onder de toepassing van deze OESO-normen, toch
past de Nationale Delcrederedienst deze toe.
8
De heer Vanwingh bevestigt dat er geen contacten zijn geweest met de
voogdijministers, zodat de vraag om deze informatie geen voorwerp
heeft.
De heer Vanwingh wenst eerst zijn achterban te raadplegen vooraleer de
documenten aan de Commissie ter inzage te geven. De voorzitster wijst
erop dat de Commissie op 30 september opnieuw bijeenkomt en de beide
zaken wenst af te ronden. Bovendien benadrukt ze op de
basisuitgangspunten van de wet: het uitgangspunt is dat alle documenten
openbaar zijn, de niet-openbaarmaking is de uitzondering en moet steeds
in concreto worden gemotiveerd.
1.12 Bij brief van 30 september 2013 verwoordt de ONDD zijn
argumenten die hij naar voor had gebracht op de hoorzitting op een
meer systematische wijze, maar weigert hij de Commissie de gevraagde
documenten te bezorgen.
1.13 Ondanks het feit dat de Commissie niet in het bezit werd gesteld
van de gevraagde documenten, oordeelde ze dat ze toch in de
mogelijkheid was om over beide beroepen een gezamenlijke beslissing te
nemen. Dit gebeurde in beslissing nr. 2013-7 die ze nam op haar
vergadering van 30 september 2013.
1.14 Tegen deze beslissing stelde Greenpeace op 5 december 2013 een
annulatieberoep in bij de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van
State voor zover uitspraak werd gedaan over het beroep tegen de
beslissing van de ONDD van 23 juli 20013 waarbij de aanvraag van
Greenpeace Belgium tot toegang tot milieu-informatie ongegrond wordt
verklaard.
1.15 Bij arrest nr. 234.267 van 25 maart 2016 vernietigde de Raad van
State de beslissing van de Commissie voor zover het beroep was gericht
tegen de beslissing van de Nationale Delcrederedienst van 23 juli 2013
waarbij de aanvraag van de VZW Greenpeace Belgium tot toegang tot
milieu-informatie ongegrond wordt verklaard. De Raad van State
oordeelt dat de Commissie niet met voldoende kennis van zaken
uitspraak kon doen over de mate van openbaarheid die de gevraagde
bestuursdocumenten moesten genieten, en in het bijzonder over de
toepasselijkheid van de wettelijke uitzonderingen waarvan niet wordt
betwist dat zij verschillen als de gevraagde informatie betrekking heeft
9
op emissies in het milieu. De Raad van State stelt eveneens dat uit de
motivering niet kon worden opgemaakt dat de Commissie het vereiste
onderzoek heeft gevoerd en de wettelijk opgelegde afwegingen heeft
gemaakt met betrekking tot de milieu-emissies die verbonden zijn met
het uitvoeren van het project.
De Commissie stelt vast dat haar beslissing slechts deels door de Raad van
State werd vernietigd en geen betrekking heeft op het beroep dat gericht
was tegen de beslissing van de ONDD van 21 juni 2013 (zaak
FBC/2013/4). Voor zover de beslissing van de Commissie op dit beroep
betrekking heeft, is deze nog steeds geldig en zelfs definitief geworden.
Voor de andere zaak (FBC/2013/6) met betrekking tot de beslissing van
de ONDD van 23 juli 2013, moet de Commissie door het
vernietigingsarrest van de Raad van State opnieuw een uitspraak doen
over het beroep na een nieuw onderzoek van de zaak, met inachtneming
van het gezag van gewijsde van het arrest van de Raad van State.
1.16 Op haar vergadering van 23 mei 2016 richt de Commissie een brief
aan de ONDD waarin zij de overhandiging van alle documenten vraagt
die het voorwerp van het beroep uitmaken en van de documenten die
haar in staat kunnen stellen een nieuwe beslissing te nemen na een
onderzoek van de zaak.
1.17 Als gevolg van de treinstakingen wordt de brief van de Commissie
pas verstuurd op maandag 6 juni 2016. De ONDD heeft de brief slechts
op 8 juni ontvangen en stelt dat hij het verzoek van de Commissie
moeilijk kan behandelen voor de door haar gevraagde antwoordtermijn
van 13 juni 2016.
2. Tussentijdse beslissing
Op haar vergadering van 27 juni 2016 stelt de Commissie vast dat zij nog
steeds niet in het bezit is gesteld van de gevraagde documenten.
Aangezien deze documenten in principe deel hadden moeten uitmaken
van het administratief dossier dat diende te worden neergelegd naar
aanleiding van het annulatieberoep voor de Raad van State, komt het de
Commissie voor dat het de ONDD weinig moeite kan kosten om de
documenten waarom de Commissie heeft verzocht in haar brief van 23
mei 2016, aan haar te bezorgen.
10
De Commissie moet een nieuwe beslissing nemen binnen een beperkte
tijd. Ook al gaat het om een termijn van orde, toch kan deze termijn in
het licht van het grondwettelijke beginsel van toegang tot
bestuursdocumenten niet op onredelijke wijze worden gerekt door het
gedrag van een milieu-instantie. Daarom verzoekt de Commissie de
Nationale Delcrederedienst opnieuw om haar de volgende documenten
te bezorgen, en wel uiterlijk tegen 15 juli 2016:
- het document waarin de milieu-argumenten, -bezorgdheden en -
voorwaarden worden geformuleerd van het management van de
ONDD voor de Raad van Bestuur van de ONDD van 21 mei 2013
met betrekking tot de aanvraag van Jan De Nul voor een project
te Sabetta, Rusland;
- iedere communicatie (brief, mail) met de voogdijministers van de
ONDD, en met Jan De Nul met betrekking tot de
milieubezorgdheden en -voorwaarden inzake de aanvraag van Jan
De Nul voor een project te Sabetta, Rusland;
- de beslissing van de Raad van bestuur van de ONDD met
betrekking tot de milieu-elementen in de aanvraag van Jan De
Nul voor haar activiteiten te Sabetta;
- de milieu-elementen met betrekking tot dit dossier zoals
opgenomen in de verslagen van de vergaderingen van de Raad
van Bestuur van de ONDD van 15 april 2013, 21 mei 2013 en 18
juni 2013;
- de milieu-elementen in de polisaanvraag van Jan De Nul met
betrekking tot het project in Sabetta;
- de milieu-elementen in de afgegeven polis met betrekking tot het
project in Sabetta.
De Commissie stipt alvast aan dat, gezien het arrest nr. 234.267 van de
afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State en het vonnis van de
rechtbank van eerste aanleg van 15 juni 2015 er geen twijfel over kan
bestaan dat de ONDD onder het toepassingsgebied van de wet van 5
augustus 2006 valt.
Deze aan de Commissie bezorgde documenten zullen vertrouwelijk
behandeld zullen worden, overeenkomstig artikel 10 van het koninklijk
besluit van 20 december 2006 betreffende de samenstelling en de
werkwijze van de Federale Beroepscommissie voor de toegang tot
milieu-informatie.
Brussel, 27 juni 2016.
11
De Commissie was als volgt samengesteld:
Jeroen Van Nieuwenhove, voorzitter
Frankie Schram, secretaris en lid
Steven Vandenborre, lid
Hrisanti Prasman, lid
Henri Kevers, plaatsvervangend lid
F. SCHRAM J. VAN NIEUWENHOVE
secretaris voorzitter