Cadas > Accès aux informations environnementales > Décisions
Date: 8/6/2015
Federale Beroepscommissie voor de
toegang tot milieu-informatie
8 juni 2015
BESLISSING nr. 2015-15
over de weigering om toegang te geven tot documenten met
betrekking tot de verlenging van de levensduur van een
kerncentrale
(FBC/2015/3)
GREENPEACE/MINISTER BEVOEGD VOOR ENERGIE
2
1. Een overzicht
1.1. Bij mail van 14 januari 2015 vraagt de heer Jan Cappelle namens
Greenpeace aan de minister bevoegd voor Energie om een kopie van
volgende bestuursdocumenten:
de conventie met betrekking de levensduurverlenging van
Tihange 1 tot 2025
documenten die de verschillende agendapunten stipuleren van de
gesprekken tussen de FOD Energie en/of minister Energie (al dan
niet vertegenwoordigd door een medewerker van diens
beleidscel) enerzijds en Electrabel - GDF Suez anderzijds met
betrekking tot de levensduurverlenging van Tihange 1 tot 2025,
en dit voor de periode 1 januari 2013 - 14 januari 2015
Alle andere communicatie (inclusief mail, brief) tussen Electrabel
- GDF Suez en de FOD Energie en/of minister Energie (al dan niet
vertegenwoordigd door een medewerker van diens beleidscel)
met betrekking tot de levensduurverlenging van Tihange 1 tot
2025, en dit voor de periode 1 januari 2013 - 14 januari 2015
documenten die de verschillende agendapunten stipuleren van de
gesprekken tussen de FOD Energie en/of minister Energie (al dan
niet vertegenwoordigd door een medewerker van diens
beleidscel) enerzijds en Electrabel - GDF Suez anderzijds met
betrekking tot de levensduurverlenging van Doel 1 en Doel 2, en
dit voor de periode 1 januari 2013 - 14 januari 2015.
1.2. Bij mail van 15 januari 2015 vraagt de heer Jan Cappelle om een
bevestiging te ontvangen van zijn verzoek om toegang te krijgen.
1.3. Bij mail van 16 februari 2015 dient de heer Cappelle een beroep in
bij de Federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-informatie,
hierna Commissie genoemd.
1.4. Bij mail van 16 februari 2015 verzoekt het secretariaat van de
Commissie aan de kabinetschef van de bevoegde minister om de
gevraagde documenten aan de Commissie te verstrekken eventueel
samen met een nota waarin het standpunt van de minister verder wordt
toegelicht.
1.5. Bij mail van 18 februari 2015 bevestigt mevrouw Anne Junion,
kabinetschef van de minister, de ontvangst van de melding van het
3
secretariaat van de Commissie, maar meldt tegelijkertijd dat de
Commissie voortaan enkel nog via briefwisseling en niet langer via e-
mail met het kabinet met de minister mag communiceren.
1.6. Bij beslissing 2015-10 verwijst de Commissie naar artikel 40 van de
wet van 5 augustus 2006 en verzoekt de gevraagde documenten aan haar
te bezorgen.
1.7. Bij brief van 17 maart 2015 meldt de bevoegde minister dat ze niet
beschikt over de documenten werden aangevraagd aangezien de
briefwisseling heeft plaatsgevonden met de voormalige Staatssecretaris
bevoegd voor energie. Verder wordt gesteld dat de gevraagde
documenten geen milieu-informatie in de zin van de wet van 5 augustus
2006 bevatten en dat de getekende overeenkomst en de gevraagde
briefwisseling bestaan uit economische en financiële informatie die
horen te worden beschermd, zelfs al zou men deze kunnen beschouwen
als milieu-informatie in de zin van de wet van 5 augustus 2006. De
overeenkomst heeft immers uitsluitend betrekking op financiële
verplichtingen waaraan Electrabel onderworpen is. Ten slotte wordt
gesteld dat de gevraagde documenten, aangezien zij geen milieu-
informatie bevatten, geen nuttige informatie in de zin van artikel 40 van
de wet van 2006 vormen.
1.8. Bij een tussentijdse beslissing van 13 april 2015 (2015-12) stelt de
Commissie vast dat het antwoord van de minister een tegenstrijdigheid
bevat: enerzijds beweert ze dat ze niet in het bezit is van de gevraagde
documenten; anderzijds haalt ze argumenten aan waarom de gevraagde
document geen milieu-informatie bevatten en waarom de informatie die
de gevraagde document bevat niet openbaar kan worden gemaakt.
Aangezien de minister aan het hoofd staat van de administratie die
bevoegd is voor energie, moet ‘in het bezit van’ op die wijze worden
opgevat dat de aanvraag niet enkel betrekking heeft op de documenten
die de minister in die hoedanigheid in haar bezit heeft, maar ook tot alle
documenten van haar kabinet en van haar administratie. Het is weinig
aannemelijk dat deze administratie niet in het bezit zou zijn van het
gevraagde convenant. Voor zover het gaat om documenten die zich
enkel bij kabinetsleden bevonden van de vorige staatssecretaris bevoegd
voor Leefmilieu en deze documenten niet aan de administratie werden
overgedragen, sluit de Commissie niet uit dat bepaalde communicatie
niet langer bij een milieu-instantie voorhanden is en bijgevolg ook niet
4
onder het toepassingsgebied van de wet valt. Dit kan echter zeker niet
worden veralgemeend voor alle gevraagde documenten.
Verder wijst de Commissie er de minister op dat op grond van artikel 21,
§ 2 van de wet van 5 augustus 2006 een milieu-instantie die niet over de
milieu-informatie beschikt de aanvraag zo spoedig mogelijk moet
doorsturen naar de milieu-instantie die vermoedelijk over de milieu-
informatie beschikt. Bovendien moet de aanvrager hiervan onmiddellijk
op de hoogte worden gebracht.
Daarnaast beklemtoont de Commissie dat of informatie al dan niet als
milieu-informatie kan worden beschouwd, steeds in concreto moet
worden beoordeeld en bijgevolg met controle van de verschillende
gevraagde documenten. Die taak heeft de wet van 5 augustus 2006 in dit
stadium van de procedure aan de Commissie toevertrouwd. De
Commissie benadrukte dat het niet verlenen van toegang tot het
gevraagde document door de minister aan de Commissie gelijk staat met
het miskennen van een wettelijke verplichting, aangezien zij verhinderd
wordt haar door de wetgever opgelegde taak uit te voeren.
De Commissie riep de Minister nogmaals op om de gevraagde
documenten zoals de wet van 5 augustus 2006 in artikel 40 voorschrijft
aan haar te bezorgen tegen uiterlijk 20 april 2015, zodat zij kan
onderzoeken of deze als milieu-informatie moeten worden beschouwd
en indien dit het geval is in welke mate al dan niet uitzonderingsgronden
kunnen of moeten worden ingeroepen om de openbaarmaking te
weigeren.
1.9. Tijdens haar vergadering van 4 mei 2015 stelt de Commissie vast dat
de minister nagelaten heeft de gevraagde documenten aan haar te
bezorgen en dat zij zelfs niet de moeite heeft genomen om op de derde
tussentijdse beslissing in deze zaak te reageren.
1.10. Door de Commissie werd contact opgenomen met het kabinet van
de minister. Tijdens het gesprek werd duidelijk dat de minister - omwille
van de politieke gevoeligheid van het dossier - niet bereid is om de
gevraagde documenten aan de Commissie te bezorgen, noch de
Commissie de mogelijkheid te geven om de documenten ter plaatse te
komen inzien. Nochtans heeft de Commissie naar aanleiding van deze
ontmoeting er opnieuw uitdrukkelijk op gewezen dat de
5
uitzonderingsgronden bepaald in de wet van 5 augustus 2006 niet tegen
haar kunnen worden ingeroepen. Op grond van artikel 40 van deze wet
heeft de Commissie een recht van toegang tot alle informatie waarom zij
verzoekt.
2. De ontvankelijkheid van het beroep
De Commissie is van oordeel dat het beroep ontvankelijk is. Artikel 35
van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat de aanvrager beroep kan
instellen bij de federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-
informatie tegen een beslissing van een milieu-instantie bedoeld in
artikel 4, § 1, of na het verstrijken van de termijn waarbinnen de
beslissing moest worden genomen, of in geval van weigering van
uitvoering of een onwillige uitvoering van een beslissing of enige andere
moeilijkheid die hij ondervindt bij de uitoefening van de rechten die
deze wet toekent. Het beroep moet worden ingediend binnen een
termijn van zestig dagen. Het beroep werd ingediend op 16 februari 2015
tegen een niet tijdig genomen beslissing.
3. De gegrondheid van de aanvraag
3.1 Het personeel toepassingsgebied
De Commissie dient vooraf te bepalen of de gevraagde informatie onder
het toepassingsgebied van de wet van 5 augustus 2006 valt. De wet van 5
augustus 2006 is van toepassing op milieu-instanties bedoeld in artikel 3,
1°, a) en b), waarvan de organisatie en de werking worden geregeld door
de federale overheid, alsook op milieu-instanties vermeld in artikel 3, 1°,
c), die onder hun toezicht staan (art. 4, § 1 van de wet van 5 augustus
2006) en over milieu-informatie beschikken (artikel 18, § 1 van de wet).
Het begrip milieu-instantie wordt door deze wet gedefinieerd als “a) een
rechtspersoon of een orgaan opgericht bij of krachtens de Grondwet, een
wet, een decreet of een regel bedoeld in artikel 134 van de Grondwet;
b) een natuurlijke of rechtspersoon die openbare bestuursfuncties
uitoefent, met inbegrip van specifieke taken, activiteiten of diensten met
betrekking tot leefmilieu;
c) een natuurlijke of rechtspersoon die onder toezicht van een orgaan of
persoon als bedoeld onder a) of b) belast is met openbare
6
verantwoordelijkheden of functies of openbare diensten met betrekking
tot het milieu verleent.
Organen en instellingen met een gerechtelijke bevoegdheid vallen niet
onder deze definitie, tenzij ze optreden in een andere functie dan de
rechterlijke. De wetgevende vergaderingen en de daaraan verbonden
instellingen vallen buiten deze definitie, behalve wanneer zij optreden in
een administratieve functie.”
Er kan geen twijfel over bestaan dat de minister bevoegd voor Energie
moet worden beschouwd als orgaan van de rechtspersoon federale staat
en dus moet worden beschouwd als een milieu-instantie in de zin van de
wet van 5 augustus 2006.
3.2 Het materieel toepassingsgebied
De wet van 5 augustus 2006 kent een recht van toegang tot milieu-
informatie toe. Het begrip “milieu-informatie” wordt in artikel 3, 4°
omschreven als:
“elke informatie, ongeacht de drager en in welke materiële
vorm ook, waarover een milieu-instantie beschikt, betreffende:
a) de toestand van elementen van het milieu, zoals de atmosfeer,
de lucht, de bodem, het land, het water, het landschap, de
natuurgebieden, met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en
zeegebieden, de biologische diversiteit en haar componenten
met inbegrip van de genetisch gemodificeerde organismen en de
interactie tussen deze elementen;
b) de toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens
met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, de
levensomstandigheden van personen, voorzover zij worden of
kunnen worden aangetast door de onder a) bedoelde elementen
van het milieu of, via deze elementen, door een van de factoren
zoals bedoeld onder d) of door de maatregelen en activiteiten
zoals bedoeld onder e) ;
c) de toestand van waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden
aangetast door de onder a) bedoelde elementen van het milieu
of, via deze elementen, door een van de factoren zoals bedoeld
onder d) of door de maatregelen en activiteiten zoals bedoeld
onder e) ;
7
d) factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met
inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander
vrijkomen in het milieu van stoffen die de toestand van
elementen van het milieu zoals bedoeld onder a) of de toestand
van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals bedoeld
onder b) aantasten of waarschijnlijk aantasten;
e) maatregelen en activiteiten die uitwerking hebben of kunnen
hebben op de onder a), b), c) of d) bedoelde elementen;
f) maatregelen en activiteiten die tot doel hebben de toestand
van elementen van het milieu zoals bedoeld onder a), de
toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals
bedoeld onder b) of de waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken zoals bedoeld onder c) in stand te houden, te
beschermen, te herstellen, te ontwikkelen, en druk erop te
voorkomen, in te perken of te compenseren;
g) kosten-baten- en andere economische analyses en
veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de
onder e) en f) bedoelde maatregelen en activiteiten;
h) verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving”.
De Commissie wil erop wijzen dat het begrip milieu-informatie een heel
ruime invulling heeft. Het feit dat in de definitie een veelheid aan
exemplarische opsommingen voorkomt duidt erop dat aan het begrip
geen enge invulling mag worden gegeven.
Omdat de Commissie geen inzage heeft gekregen in de betrokken
documenten kan zij niet met zekerheid stellen dat de hierin aanwezige
informatie als milieu-informatie in de zin van de wet kan worden
begrepen.
3.2.1 Wat betreft de conventie met betrekking de
levensduurverlenging van Tihange 1 tot 2025
Voor zover de conventie milieu-informatie bevat is de minister ertoe
gehouden dit document openbaar te maken, eventueel gedeeltelijk voor
zover een uitzondering of uitzonderingen in artikel 27 van de wet van 5
augustus 2006 moet worden ingeroepen en de minister dit inroepen in
concreto kan worden motiveren na een belangenafweging. Het publiek
belang dat gediend is met de openbaarmaking kan immers niet worden
8
ontkend, zeker niet in het licht van de parlementaire vragen en de
debatten in het Parlement over de verlenging van de kerncentrales.
3.2.2 Wat betreft de documenten die de verschillende
agendapunten stipuleren van de gesprekken tussen de FOD
Energie en/of minister enerzijds en Electrabel - GDF Suez
anderzijds met betrekking tot de levensduurverlenging van
Tihange 1 tot 2025, en dit voor de periode 1 januari 2013 - 14
januari 2015
Met uitzondering van het geval waarin de minister of haar administratie
niet in het bezit zou zijn van deze documenten of deze documenten niet
bestaan, is de Commissie van oordeel dat de documenten die de
verschillende agendapunten stipuleren van de gevoerde gesprekken voor
zover zij milieu-informatie bevatten, openbaar moeten worden gemaakt,
eventueel gedeeltelijk voor zover een uitzondering of uitzonderingen in
artikel 27 van de wet van 5 augustus 2006 moeten worden ingeroepen en
de minister dit inroepen in concreto kan motiveren na een
belangenafweging. Het publiek belang dat gediend is met de
openbaarmaking kan immers niet worden ontkend, zeker niet in het
licht van de parlementaire vragen en de debatten in het Parlement over
de verlenging van de kerncentrales
3.2.3 Wat betreft alle andere communicatie (inclusief mail, brief)
tussen Electrabel - GDF Suez en de FOD Energie en/of
minister Energie met betrekking tot de levensduurverlenging
van Tihange 1 tot 2025, en dit voor de periode 1 januari 2013 -
14 januari 2015
Met uitzondering van het geval waarin de minister of haar administratie
niet in het bezit zou zijn van deze documenten of deze documenten niet
bestaan, is de Commissie van oordeel dat ook alle andere documenten
met betrekking tot de levensduurverlenging van Tihange 1 voor zover zij
milieu-informatie bevatten openbaar moeten worden gemaakt, eventueel
gedeeltelijk voor zover een uitzondering of uitzonderingen in artikel 27
van de wet van 5 augustus 2006 moeten worden ingeroepen en de
minister dit inroepen in concreto kan motiveren na een
belangenafweging. Het publiek belang dat gediend is met de
openbaarmaking kan immers niet worden ontkend, zeker niet in het
9
licht van de parlementaire vragen en de debatten in het Parlement over
de verlenging van de kerncentrales
3.2.4 documenten die de verschillende agendapunten stipuleren
van de gesprekken tussen de FOD Energie en/of minister
Energie enerzijds en Electrabel - GDF Suez anderzijds met
betrekking tot de levensduurverlenging van Doel 1 en Doel 2,
en dit voor de periode 1 januari 2013 - 14 januari 2015
Met uitzondering van het geval waarin de minister of haar administratie
niet in het bezit zou zijn van deze documenten of deze documenten niet
bestaan, is de Commissie van oordeel dat de documenten die de
verschillende agendapunten stipuleren van eventueel gevoerde
gesprekken voor zover zij milieu-informatie bevatten, openbaar moeten
worden gemaakt, eventueel gedeeltelijk voor zover een uitzondering of
uitzonderingen in artikel 27 van de wet van 5 augustus 2006 moeten
worden ingeroepen en de minister dit inroepen in concreto kan
motiveren na een belangenafweging. Het publiek belang dat gediend is
met de openbaarmaking kan immers niet worden ontkend, zeker niet in
het licht van de parlementaire vragen en de debatten in het Parlement
over de verlenging van de kerncentrales.
3.3 Besluit
Bij gebrek aan medewerking van het kabinet en/of de administratie was
de Commissie in deze zaak niet in haar mogelijkheid haar opdrachten die
haar bij wet zijn toevertrouwd, uit te voeren. Deze wet vormt zelf de
omzetting van richtlijn 2003/4/EG en het Verdrag van Aarhus, zodat de
uitvoering van de verplichtingen zich aan België opdringen. De
Commissie kan slechts de keuze van de minister betreuren om haar geen
toegang te geven tot de gevraagde documenten. Hierdoor verhindert ze
de goede werking van de Commissie en brengt ze het Belgische systeem
op het Europese en internationale vlak in diskrediet.
Bovendien en om buitensporige formaliteiten in de contacten tussen het
secretariaat van de Commissie en het kabinet te voorkomen – wat de
vorige gesprekspartners van de Commissie steeds zo hebben begrepen -
vraagt de Commissie dat in de toekomst een contactpersoon zou worden
aangeduid die het mogelijk maakt om een constructieve dialoog met het
secretariaat te voeren en die het gebruik vergemakkelijkt van e-mails, die
10
op vandaag een normale wijze van communicatie en van informatie-
uitwisseling zijn.
Aangezien er geen uitzonderingsgronden kunnen worden ingeroepen,
dienen de gevraagde bestuursdocumenten in principe openbaar te
worden gemaakt.
Brussel, 8 juni 2015
De Commissie was als volgt samengesteld:
Martine Baguet, voorzitster
Frankie Schram, secretaris en lid
Marie De Lombaert, plaatsvervangend lid
Claudia Hildebrand, plaatsvervangend lid
F. SCHRAM M. BAGUET
secretaris voorzitster