Cadas > Accès aux informations environnementales > Décisions
Date: 2/3/2015
Federale Beroepscommissie voor de
toegang tot milieu-informatie
2 maart 2015
BESLISSING nr. 2015-09
over de moeilijkheden om toegang te krijgen tot een kopie van
inspectieverslagen
(FBC/2015/2)
VOORHOOF/FAVV
2
1. Een overzicht
1.1 Bij mail van 24 januari 2015 vraagt de heer X in toepassing van de
openbaarheidswetgeving om een afschrift van de meest recente
inspectieverslagen in de periode 1 januari 2012 – 23 januari 2015
uitgevoerd door het FAVV van de volgende restaurants in Gent in zijn
omgeving:
- Het Gouden Hoofd, Slachthuisstraat 96, 9000 Gent
- De Pantomiene, Vlasmarkt 13, 9000 Gent
- Per Bacco, Sint-Jacosnieuwstraat 56, 9000 Gent.
1.2 Bij mail van 28 januari 2015 antwoordt mevrouw Godelieve
Busschots namens het FAVV dat de aanvrager een aanvraagformulier
dient te gebruiken die zich op de website van het FAVV bevindt. De
mail vermeldt dat hij na het invullen van het formulier zal worden
uitgenodigd op het Hoofdbestuur van het Agentschap waar hij de meest
recente resultaten (=inspectie‐ en analyseresultaten) van individuele
operatoren kan opzoeken. Hij dient hiervoor wel te beschikken over het
nummer van de vestigingseenheid (VEN‐nummer) of het nummer van
het controlepunt (CP‐nummer) van de individuele operator. Als hij hier
niet over beschikt, dan kan hij dit via de publieke pagina van Foodweb
opzoeken. Verder bevat de mail informatie over een nieuw project
waarmee het FAVV informatie op een meer transparante wijze ter
beschikking wenst te stellen. Hij wordt ook doorverwezen naar de
verslagen die hierop betrekking hebben en waar hij die kan terugvinden.
1.3 Bij mail van 29 januari 2015 meldt de heer X dat de mail van het
FAVV geen antwoord op zijn vraag bevat.
1.4 Bij mail van 2 februari 2015 meldt mevrouw Godelieve Busschots
namens het FAVV dat zij meent wel voldoende te hebben gereageerd op
de aanvraag en meldt ze dat de Gedelegeerd bestuurder bereid is om hem
meer uitleg te verstrekken.
1.5 Bij mail van 2 februari 2015 herhaalt de heer X zijn vraag om toegang
en benadrukt dat hij wenst een kopie te krijgen via post of mail een
kopie te ontvangen van de gevraagde documenten.
1.6 Bij mail van 5 februari 2015 herhaalt mevrouw Busschots dat ze in
haar vorige mails de procedure die moet gevolgd worden heeft
3
omschreven en dat die conform de wet op de openbaarheid van bestuur
is.
1.7 Bij mail van 9 februari 2015 dient de heer X een beroep in bij de
Federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-informatie,
hierna Commissie genoemd.
1.8 Bij mail van 20 februari 2015 bezorgt mevrouw Busschots aan de
Commissie een kopie van het register met aanvragen voor toegang tot
bestuursdocumenten. De secretaris van de Commissie reageert hierop
door te melden dat het FAVV de gevraagde documenten aan de
Commissie dient te bezorgen.
1.9 Bij mail van 23 februari 2015 bezorgt mevrouw Busschots aan de
Commissie digitaal de drie documenten.
2. De ontvankelijkheid van het beroep
De Commissie is van oordeel dat het beroep ontvankelijk is. Artikel 35
van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat de aanvrager beroep kan
instellen bij de federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-
informatie tegen een beslissing van een milieu-instantie bedoeld in
artikel 4, § 1, of na het verstrijken van de termijn waarbinnen de
beslissing moest worden genomen, of in geval van weigering van
uitvoering of een onwillige uitvoering van een beslissing of enige andere
moeilijkheid die hij ondervindt bij de uitoefening van de rechten die
deze wet toekent. Het beroep moet worden ingediend binnen een
termijn van zestig dagen. Het beroep werd ingediend op 9 februari 2015.
Het FAVV heeft trouwens geen melding gemaakt van de
beroepsmogelijkheden, zodat voor de aanvrager de termijnbeperking om
een beroep in te dienen niet geldt.
3. De gegrondheid van de aanvraag
3.1 Het personeel toepassingsgebied
De Commissie dient vooraf te bepalen of de gevraagde informatie onder
het toepassingsgebied van de wet van 5 augustus 2006 valt. De wet van 5
augustus 2006 is van toepassing op milieu-instanties bedoeld in artikel 3,
1°, a) en b), waarvan de organisatie en de werking worden geregeld door
4
de federale overheid, alsook op milieu-instanties vermeld in artikel 3, 1°,
c), die onder hun toezicht staan (art. 4, § 1 van de wet van 5 augustus
2006) en over milieu-informatie beschikken (artikel 18, § 1 van de wet).
Het begrip milieu-instantie wordt door deze wet gedefinieerd als “a) een
rechtspersoon of een orgaan opgericht bij of krachtens de Grondwet, een
wet, een decreet of een regel bedoeld in artikel 134 van de Grondwet;
b) een natuurlijke of rechtspersoon die openbare bestuursfuncties
uitoefent, met inbegrip van specifieke taken, activiteiten of diensten met
betrekking tot leefmilieu;
c) een natuurlijke of rechtspersoon die onder toezicht van een orgaan of
persoon als bedoeld onder a) of b) belast is met openbare
verantwoordelijkheden of functies of openbare diensten met betrekking
tot het milieu verleent.
Organen en instellingen met een gerechtelijke bevoegdheid vallen niet
onder deze definitie, tenzij ze optreden in een andere functie dan de
rechterlijke. De wetgevende vergaderingen en de daaraan verbonden
instellingen vallen buiten deze definitie, behalve wanneer zij optreden in
een administratieve functie.”
Het FAVV werd opgericht door de wet van 4 februari 2000 houdende
oprichting van het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de
Voedselketen als een openbare instelling met rechtspersoonlijkheid,
ingedeeld in categorie A als bedoeld in de wet van 16 maart 1954
betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut. Het
FAVV is een federaal uitvoerend orgaan waarin alle diensten voor
inspectie en controle van de agrovoedingssector zijn samengebracht. Het
heeft als opdracht te waken over de veiligheid van de voedselketen en de
kwaliteit van ons voedsel, ter bescherming van de gezondheid van mens,
dier en plant. Met het oog hierop is het agentschap belast met het
uitwerken, toepassen en controleren van maatregelen die betrekking
hebben op de analyse en de beheersing van de risico's die de gezondheid
van de consumenten kunnen schaden.
In het belang van de volksgezondheid is het agentschap bevoegd voor:
1° de controle, het onderzoek en de keuring van de voedselproducten en
hun grondstoffen in alle stadia van de voedselketen, en dit in het belang
van de volksgezondheid;
2° de controle en de keuring van de productie, de verwerking, de
bewaring, het vervoer, de handel, de in- en uitvoer, de productie-,
5
verwerking-, verpakking-, verhandeling-, opslag- en verkoopplaatsen
van de voedselproducten en hun grondstoffen alsmede alle andere
plaatsen waar zich elk product of elke materie behorend tot de
bevoegdheden van het Agentschap kunnen bevinden of waar zich zaken
kunnen bevinden die toelaten inbreuken vast te stellen;
3° het verlenen, schorsen en intrekken van erkenningen en
vergunningen verbonden aan de uitoefening van zijn opdracht;
4° de integratie van en uitwerking van traceer- en identificatiesystemen
van de voedselproducten en hun grondstoffen in de voedselketen en de
controle erop;
5° de inzameling, de ordening, het beheer, de archivering en de
verspreiding van alle informatie in verband met haar opdracht. De
Koning stelt bij een in de Ministerraad overlegd besluit de regels vast met
betrekking tot de organisatie, de werking en de toegankelijkheid van
databanken, die door het agentschap of met zijn medewerking kunnen
worden uitgebouwd; het Agentschap kan de gegevens aan de
gewestelijke overheden over maken die voor de uitvoering van hun
reglementaire opdrachten noodzakelijk zijn;
6° de uitbouw en de doorvoering van een beleid inzake preventie,
sensibilisatie en informatie, in overleg met de gewesten en de
gemeenschappen;
7° het toezicht op de naleving van de wetgeving betreffende alle schakels
van de voedselketen.
Daarnaast werd aan het FAVV een adviesbevoegdheid toegekend.
Het FAVV heeft in de eerste plaats controlebevoegdheden, geen
gerechtelijke bevoegdheden. Daarom bepaalt het koninklijk besluit van
22 februari 2001 houdende organisatie van de controles die worden
verricht door het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de
Voedselketen en tot wijziging van diverse wettelijke bepalingen (BS 28
februari 2001) het volgende: “Onverminderd de ambtsbevoegdheden van
de officieren van gerechtelijke politie zien de daartoe door de minister
aangewezen statutaire en contractuele personeelsleden van het Federaal
Agentschap voor de veiligheid van de voedselketen toe op de uitvoering
van de bepalingen van dit besluit, van de wet van 4 februari 2000
houdende oprichting van het Federaal Agentschap voor de veiligheid van
de voedselketen en van de uitvoeringsbesluiten daarvan, van de wetten
bedoeld in artikel 5 van diezelfde wet van 4 februari 2000 en van de
uitvoeringsbesluiten daarvan evenals van de verordeningen van de
6
Europese Unie en die behoren tot de bevoegdheden van het
Agentschap.” (artikel 3, § 1 van het koninklijk besluit van 22 februari
2001).
Er kan geen twijfel over bestaan dat het FAVV een milieu-instantie is in
de zin van artikel 3, 1°, a) van de wet van 5 augustus 2006.
3.2 Het materieel toepassingsgebied
De wet van 5 augustus 2006 kent een recht van toegang tot milieu-
informatie toe. Het begrip “milieu-informatie” wordt in artikel 3, 4°
omschreven als:
“elke informatie, ongeacht de drager en in welke materiële
vorm ook, waarover een milieu-instantie beschikt, betreffende:
a) de toestand van elementen van het milieu, zoals de atmosfeer,
de lucht, de bodem, het land, het water, het landschap, de
natuurgebieden, met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en
zeegebieden, de biologische diversiteit en haar componenten
met inbegrip van de genetisch gemodificeerde organismen en de
interactie tussen deze elementen;
b) de toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens
met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, de
levensomstandigheden van personen, voorzover zij worden of
kunnen worden aangetast door de onder a) bedoelde elementen
van het milieu of, via deze elementen, door een van de factoren
zoals bedoeld onder d) of door de maatregelen en activiteiten
zoals bedoeld onder e) ;
c) de toestand van waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden
aangetast door de onder a) bedoelde elementen van het milieu
of, via deze elementen, door een van de factoren zoals bedoeld
onder d) of door de maatregelen en activiteiten zoals bedoeld
onder e) ;
d) factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met
inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander
vrijkomen in het milieu van stoffen die de toestand van
elementen van het milieu zoals bedoeld onder a) of de toestand
van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals bedoeld
onder b) aantasten of waarschijnlijk aantasten;
7
e) maatregelen en activiteiten die uitwerking hebben of kunnen
hebben op de onder a), b), c) of d) bedoelde elementen;
f) maatregelen en activiteiten die tot doel hebben de toestand
van elementen van het milieu zoals bedoeld onder a), de
toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals
bedoeld onder b) of de waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken zoals bedoeld onder c) in stand te houden, te
beschermen, te herstellen, te ontwikkelen, en druk erop te
voorkomen, in te perken of te compenseren;
g) kosten-baten- en andere economische analyses en
veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de
onder e) en f) bedoelde maatregelen en activiteiten;
h) verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving”.
De Commissie wil erop wijzen dat het begrip milieu-informatie een heel
ruime invulling heeft. Het feit dat in de definitie een veelheid aan
exemplarische opsommingen voorkomt duidt erop dat aan het begrip
geen enge invulling mag worden gegeven.
Uit vroeger onderzoek door de Commissie blijkt evenwel dat de
inspectieverslagen niet noodzakelijk milieu-informatie bevatten en als
dit het geval is, dan gaat het slechts om beperkte informatie.
De inhoud van de inspectieverslagen met betrekking tot restaurant kan
op volgende elementen betrekking hebben:
- Missiegegevens
- Missienummer
- Naam operator
- Onderzochte aspecten
- Type
- DIS 2003: Horeca: rookreglementering
- Gegevens van toepassing op alle horeca-inrichtingen
- Vermelding reglementering
- Commentaar controleur
- Beoordeling controle
- DIS 2094 Horeca: Infrastructuur, inrichting en hygiëne
o Alle lokalen
o Ruimtes waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of
verwerkt
o Ontvangst, stockage, productie, verwerking en distributie van
levensmiddelen
8
o Overige GHP: afval, watervoorziening, persoonlijke hygiëne,
opleiding, reiniging en ontsmetting, ongediertebestrijding,
huisdieren, extern transport
o Vermelding reglementering
o Commentaar controleur
o Commentaar operator
o Beoordeling controle
- DIS 2179: Horeca/collectiviteiten/melkkeukens: traceerbaarheid
o Register in
o Register uit
o Relatie tussen IN en OUT
o Bewaring van documenten
o Vermelding reglementering
o Commentaar controleur
o Commentaar operator
o Beoordeling controle
- DIS 2188: Horeca en grootkeukens: meldingsplicht
o Meldingsplicht
o Vermelding reglementering
o Commentaar controleur
o Commentaar operator
o Beoordeling controle
- DIS 2439 Inspectie autocontrole voor de horeca
o Versoepeld HACCP
o Full HACCP
o Vermelding reglementering
o Commentaar controleur
o Commentaar operator
o Beoordeling controle
In een van de verslagen wordt ook nog het volgende aspect onderzocht:
- DIS 2419: Distributie: Voedingsmiddelen etikettering
o Algemeen/verplichte vermeldingen
o Diepvriesproducten
o Voedingswaarde etikettering
o Reclame
o Vermelding reglementering
o Commentaar controleur
o Commentaar operator
o Beoordeling controle
Voor elk van deze aspecten worden een aantal indicatoren vermeld
gebaseerd op de bestaande Europese of Belgische wetgeving. Voor elke
indicator wordt een beoordeling gegeven. Deze kunnen de volgende zijn:
9
- C: conform
- NC: niet-conform
- NA: niet van toepassing
Bij niet-conform wordt een wegingsfactor opgegeven.
Er is voorzien in de mogelijkheid om commentaar toe te voegen.
Daarvan is in de bezorgde verslagen slechts sporadisch gebruik gemaakt.
Soms is aan het inspectieverslag een waarschuwing toegevoegd.
Hoewel niet uitgesloten kan worden dat in de commentaar van zowel de
controleur als van de operator wel degelijk milieu-informatie zou
kunnen aanwezig zijn, bv. voor zover maatregelen zouden worden
voorgesteld om aan tekortkomingen op het vlak van de hygiëne te
voldoen, moet nader onderzocht of dit voor het geval is voor wat
betreffende de inspectieverslagen voor de drie vermelde restaurants.
Het is niet omdat de informatie betrekking heeft op de toestand van de
gezondheid en de veiligheid van de mens met inbegrip van de
verontreiniging van de voedselketen dat deze als milieu-informatie kan
worden beschouwd. De wet bepaalt immers dat deze informatie maar
onder het toepassingsgebied van de wet valt “voorzover zij worden of
kunnen worden aangetast door de onder a) bedoelde elementen van het
milieu of, via deze elementen, door een van de factoren zoals bedoeld
onder d) of door de maatregelen en activiteiten zoals bedoeld onder e)”.
Bij de interpretatie kan trouwens inspiratie worden gevonden in de
Memorie van Toelichting die het volgende stelt: “De dimensie
Leefmilieu-Gezondheid wordt evenzeer geïdentificeerd als een
onderdeel van milieu-informatie in de mate waarin de gezondheid van
de mens, zijn veiligheid evenals zijn leefomstandigheden zijn of kunnen
worden aangetast door de verschillende elementen zoals de toestand van
het milieu, vervuilende stoffen en/of de activiteiten en maatregelen die
een impact op het milieu in de ruime zin van het woord hebben. De
aantasting van de voedselketen moet eveneens onder het algemeen
begrip van veiligheid van de mens worden begrepen.” (Parl. St. Kamer,
2005-2006, DOC 51 2511/001, 17).
Op basis van het onderzoek kan worden besloten dat de informatie
aanwezig in de drie voormelde verslagen niet als milieu-informatie in de
zin van de wet van 5 augustus 2006 kan worden gekwalificeerd.
10
3.3. Algemene opmerkingen
Los van het feit of in de gevraagde bestuursdocumenten milieu-
informatie aanwezig is, meent de Commissie de verzoenbaarheid van een
aantal praktijken van het FAVV met artikel 32 van de Grondwet en de
wet van 5 augustus 2006 te moeten onderzoeken
Artikel 32 van de Grondwet bepaalt dat ieder het recht heeft elk
bestuursdocument te raadplegen en er een afschrift van te krijgen,
behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden bepaald door de wet,
het decreet of de regel bedoeld in artikel 134. Artikel 8, § 1 van de wet
van 5 augustus 2006 bepaalt dat eenieder die erom verzoekt, het recht
heeft om volgens de voorwaarden bepaald in deze wet, alle milieu-
informatie waarover een milieu-instantie beschikt ter plaatse in te zien,
er uitleg over te krijgen en er een kopie van te ontvangen.. Uit deze
bepalingen blijkt dat het recht van toegang tot milieu-informatie op
meerdere wijzen kan worden uitgeoefend en dat de keuze toekomt aan
de aanvrager. Het is niet vereist dat de aanvrager voorafgaandelijk zijn
inzagerecht moet uitoefenen vooraleer hij een kopie van een
bestuursdocument kan ontvangen. Het FAVV miskent dan ook het
fundamenteel recht door geen rekening te houden met de wens van de
vrager om zijn recht van toegang via het verkrijgen van een kopie uit te
oefenen.
De Commissie stelt bovendien vast dat het FAVV de aanvrager verplicht
om gebruik te maken van een aanvraagformulier voor het indienen van
zijn verzoek om toegang. De Commissie wil in dit verband opmerken dat
artikel 21, § 1 van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat de aanvraag
schriftelijk wordt ingediend. Volgens artikel 3, 3° van de wet van 5
augustus 2006 houdt schriftelijk in per brief, per fax, per e-mail of per
web formulier. Voor zover de aanvraag schriftelijk is ingediend, kan het
FAVV geen andere eisen stellen, zoals dat de aanvraag via een
aanvraagformulier moet worden ingediend. Dit moet immers worden
beschouwd als een bijkomende vereiste waaraan het grondrecht
aanwezig in artikel 32 van de Grondwet zou worden onderworpen,
terwijl de wetgever een dergelijke vereiste niet heeft opgelegd. Het
opleggen van een dergelijke vereiste voegt een voorwaarde toe wat niet
tot de bevoegdheid van het FAVV behoort. Hoewel het aanbieden van
een aanvraagformulier op zich niet in strijd is met de wet, betekent dit
niet dat het FAVV de aanvrager ertoe kan verplichten dat hij enkel via
11
een dergelijk formulier zijn aanvraag om toegang tot
bestuursdocumenten zou kunnen indienen.
Verder moet de Commissie vaststellen dat artikel 21, § 1 van de wet van
5 augustus 2006 enkel vereist dat de aanvraag duidelijk de
aangelegenheid vermeldt waarover het gaat, indien mogelijk de milieu-
informatie in kwestie, de vorm of het elektronisch formaat waarin de
informatie bij voorkeur ter beschikking wordt gesteld, alsook de naam en
het correspondentieadres van de aanvrager. De Commissie is van oordeel
dat de aanvraag aan deze door de wet gestelde vereiste voldoet en dat het
FAVV de aanvrager niet kan verplichten bijkomende verrichtingen uit te
voeren naar de gewenste milieu-informatie.
3.4. Besluit
Hoewel de gevraagde documenten geen betrekking hebben op milieu-
informatie in de zin van de wet van 5 augustus 2006, moet de Commissie
opmerken dat het FAVV een aanvrager niet kan verplichten om gebruik
te maken van een aanvraagformulier. Bovendien dient het FAVV
rekening te houden met de vorm waaronder de aanvrager zijn recht van
toegang wenst uit te oefenen.
Brussel, 2 maart 2015
De Commissie was als volgt samengesteld:
Martine Baguet, voorzitster
Frankie Schram, secretaris en lid
Marie De Lombaert, plaatsvervangend lid
F. SCHRAM M. BAGUET
secretaris voorzitster