Cadas > Accès aux informations environnementales > Décisions
Date: 5/5/2014
Federale Beroepscommissie voor de
toegang tot milieu-informatie
5 mei 2014
BESLISSING nr. 2014-7
over de weigering om toegang te geven het verslag van
breuktaaiheidstesten
(FBC/2014/3)
GREENPEACE/STUDIECENTRUM VOOR KERNENERGIE
2
1. Een overzicht
1.1 Bij mail van 3 april 2014 vraagt de heer Eloi Glorieux, namens
Greenpeace aan SCK•CEN, Studiecentrum voor Kernenergie om een
kopie van het volledige verslag van de breuktaaiheidstesten die recent in
het kader van het onderzoek naar de integriteit van de reactorvaten van
de kernredactoren Doel 3 en Tihange 2 werden uitgevoerd in de BR2
1.2 Bij brief van 7 april 2014 weigert SCK•CEN de toegang tot het
gevraagde document om twee redenen. In de eerste plaats stelt het
SCK•CEN dat het rapport niet werd opgesteld in het kader van enige
openbare bestuursfunctie of in het kader van een openbare
verantwoordelijkheid, functie op openbare dienst met betrekking tot het
milieu. Het rapport is het resultaat van werkzaamheden in uitvoering
van een zuiver privaat contract dat het SCK•CEN met het private bedrijf
Electrabel heeft gesloten. Voor die activiteiten en de documenten die
ermee samenhangen is het SCK•CEN dan ook niet te beschouwen als een
milieu-instantie die onderworpen is aan de wet van 5 augustus.
In tweede instantie wordt gesteld dat zo de wet al van toepassing was de
gevraagde kopie zou moeten worden geweigerd omwille van
verschillende uitzonderingsgronden van de wet, onder meer de fysieke
beveiliging van radioactieve stoffen (artikel 27, § 1, 2° van de wet van 5
augustus 2006) en het vertrouwelijk karakter van commerciële en
industriële informatie (artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5 augustus
2006). In dit laatste verband wordt erop gewezen dat de commerciële en
industriële belangen van de cliënt van het SCK•CEN ernstig zouden
worden geschonden door de openbaarmaking, want als die informatie
niet op correcte en genuanceerde wijze wordt gehanteerd en
geïnterpreteerd kan de operationele en financiële werking van Electrabel
belangrijke schade worden aangebracht. Daarnaast wordt ingeroepen dat
om de betrokken activiteiten te kunnen uitoefenen het SCK•CEN zich
t.a.v. haar medecontractant zich heeft verboden tot een strikte
geheimhouding, gelet o.m. op de gevoelige nucleaire aard van de
informatie. Het SCK•CEN moet die vertrouwelijkheid absoluut
respecteren en dit voor het geheel van de informatie. Zonder deze
vertrouwelijkheidsverbintenis zou het SCK•CEN de betrokken opdracht
niet hebben mogen uitvoeren en zou het SCK•CEN zich bovendien
blootstellen aan sancties wegens schending van haar
vertrouwelijkheidsverplichting. Cliënten zouden bovendien ook niet
3
langer bereid zijn om vergelijkbare opdrachten aan het SCK•CEN toe te
vertrouwen. De bescherming van deze rechtmatige en zwaarwichtige
belangen weegt duidelijk niet op tegen het door de aanvrager niet nader
gepreciseerde belang van de openbaarheid.
1.3 Bij mail van 8 april 2014 dient de heer Eloi Glorieux, namens
Greenpeace, een beroep in bij de Federale Beroepscommissie voor de
toegang tot milieu-informatie, hierna Commissie genoemd.
1.4 Bij mail van 8 april 2014 vraagt de secretaris van de Commissie het
SCK•CEN het betrokken rapport aan haar te bezorgen en eventueel
bijkomende argumenten aan te voeren voor de weigering om toegang te
verlenen.
1.5 Bij mail van 9 april 2014 deelt de heer Eric Van Walle, directeur-
generaal van het SCK•CEN het secretariaat van de Commissie mee dat
het SCK•CEN niet in de mogelijkheid is om het verslag van de
breuktaaiheidstesten met betrekking tot de scheurtjes in de reactorvaten
van de kernreactoren Doel 3 en Tihange 2 aan de Federale
Beroepscommissie te geven en wijst er bovendien op dat deze
omschrijving het bestaan van een dergelijke titel of een dergelijk verslag
bewijst. Het SCK•CEN betwist bovendien dat ze een milieu-instantie is in
de zin van de wet van 5 augustus 2006. Het SCK•CEN heeft een volledig
privaatrechtelijk statuut en heeft als statutaire opdracht om diensten te
verlenen aan de nucleaire industrie, waaronder dit verslag valt. In dit
kader werd een commercieel contract afgesloten met strikte
voorwaarden van vertrouwelijkheid. Aangezien de wet van 5 augustus
2006 niet van toepassing is, kan de Federale Beroepscommissie zich dan
ook niet beroepen op het informatierecht op grond van artikel 40 van
deze wet.
1.6 Bij mail van 10 april 2014 meldt de heer Van Walle dat de Federale
Beroepscommissie van het SCK•CEN een toelichtende nota zal
ontvangen waarin meer uitgebreid de redenen worden toegelicht
waarom in deze zaak de wetgeving niet van toepassing is op het
SCK•CEN of minstens waarom men het SCK•CEN niet kan verplichten
om de testen die nog niet in enig definitief protocol zijn gegoten, publiek
te maken of aan de Beroepscommissie ter beschikking te stellen. Hij
drukt zijn wens uit om de belangen en argumenten volledig bij de
Beroepscommissie te kunnen aanvoeren vooraleer zij een eerste
beslissing neemt en is bereid om aan de Commissie tijdens een
4
hoorzitting nadere toelichting te geven. Hij verzoekt deze vraag om
gehoord te worden aan de Commissie voor te leggen.
1.7 Bij mail en aangetekende brief van 23 april 2014 ontvangt de
Commissie van de heer Jochen Vranckx, optredend namens het
SCK•CEN een toelichtende nota.
In deze nota wordt in de eerste plaats aangevoerd dat de wet van 5
augustus 2006 niet van toepassing is, zodat geen gevolg moet worden
gegeven aan het verzoek tot openbaarmaking noch aan de bevoegdheden
die de Commissie zijn toegekend op grond van artikel 40 van de wet van
5 augustus 2006. Hiervoor worden volgende argumenten aangevoerd:
- Het SCK•CEN kan niet beschouwd worden als een “rechtspersoon
of een orgaan opgericht bij of krachtens de Grondwet, een wet,
een decreet of een regel bedoeld in artikel 134 van de Grondwet”.
Het SCK•CEN is immers niet opgericht op basis van een specifieke
wet, maar is daarentegen opgericht via privaatrechtelijke weg,
met name op basis van het private verenigingsrecht. Op 9 april
1952 werd zij door prominente wetenschappers en deskundigen
inzake het nucleaire opgericht als vereniging zonder
winstoogmerk. Die private rechtsvorm werd vervolgens op 29
mei 1957 gewijzigd in een andere private rechtsvorm, namelijk
die van een instelling van openbaar nut op 29 mei 1957. Als
dusdanig wordt bet statuut van het SCK•CEN in essentie geregeld
door de statuten van het SCK•CEN, net zoals geldt voor andere
privaatrechtelijke stichtingen die onderworpen zijn aan de wet
van 2 mei 2002 betreffende de verenigingen zonder
winstoogmerk, de internationale verenigingen zonder
winstoogmerk en de stichtingen. Daarbij komt dat de
doelstellingen en taken van het SCK•CEN specifiek gericht zijn op
wetenschappelijk onderzoek, alsook de verdere valorisatie van dit
onderzoek naar de industrie toe. Als dusdanig oefent het
SCK•CEN inherent geen enkele administratieve of openbare
bestuursfunctie uit. Volgens de parlementaire voorbereiding bij
de wet van 5 augustus 2006 omvat deze tweede categorie van het
begrip “milieu-instantie” echter enkel “alle instellingen met of
zonder rechtspersoonlijkheid te bestrijken, die per se
administratieve functies uitoefenen” (Kamer, Pan. St. 2005-2006,
nr. 2511/1, p. 12). Dit geldt duidelijk niet voor het SCK•CEN.
5
- Verder kan het SCK•CEN ook niet worden beschouwd als “een
natuurlijke of rechtspersoon die openbare bestuursfuncties
uitoefent, met inbegrip van specifieke taken, activiteiten of
diensten met betrekking tot leefmilieu” of als “een natuurlijke of
rechtspersoon die onder toezicht van een orgaan of persoon als
bedoeld onder a) of b) belast is met openbare
verantwoordelijkheden of functies of openbare diensten met
betrekking tot het milieu verleent“. Zowel uit de parlementaire
voorbereiding bij de wet van 5 augustus 2006, als uit artikel 2 van
de richtlijn 2003/4/EG die met de wet van 5 augustus 2006 werd
omgezet, blijkt duidelijk dat om als één van de voormelde milieu-
instanties te kunnen worden beschouwd, de betrokken
rechtspersoon inherent ‘administratieve of openbare
bestuursfuncties’ moet uitoefenen.
Het kan niet worden betwist dat het SCK•CEN niet instaat (laat
staan belast is) met enige administratieve of openbare
bestuursfunctie:
- de doelstellingen en taken van het SCK•CEN zijn immers
specifiek gericht op wetenschappelijk onderzoek, alsook de
verdere valorisatie van dit onderzoek naar de industrie toe. Als
dusdanig oefent het SCK•CEN inherent geen enkele
administratieve openbare bestuursfunctie uit. Het SCK•CEN
beschikt (als privaatrechtelijke instelling van openbaar nut)
trouwens ook over geen enkele bevoegdheid om administratieve
rechtshandelingen te stellen of eenzijdig bindende beslissingen te
nemen.
- Daarbij komt nog dat zeker voor de in deze zaak opgevraagde
informatie en documenten geldt dat ze niet werden opgesteld of
verworven in het kader van enige openbare bestuursfunctie of in
het kader van de uitoefening van een openbare
verantwoordelijkheid, functie of openbare dienst met betrekking
tot het milieu. Het betreft in deze daarentegen een louter private
opdracht die door het SCK•CEN werd uitgevoerd in opdracht en
tegen betaling door een privaat bedrijf. De basis voor die
dienstverlening is bovendien niet een of andere
administratiefrechtelijke of publiekrechtelijke regeling, maar een
zuiver privaat contract. Voor dergelijke activiteiten kan het
SCK•CEN sowieso niet beschouwd worden als een milieu-
instantie die onderworpen is aan de wet van 5 augustus 2006 en
valt zij buiten het toepassingsgebied van deze wet. Zulks werd
6
ook expliciet bevestigd in de parlementaire voorbereiding bij de
wet van 5 augustus 2006: “Toevoeging van deze voorwaarde strekt
ertoe de louter privé-activiteiten van die personen uit te sluiten
vermits het doel van het Verdrag van Aarhus en van de richtlijn
nooit is geweest om voor deze activiteiten een
openbaarheidsregime te voorzien. Mochten die personen
daarentegen openbare functies bekleden, (bijvoorbeeld bij
onderaanneming met een openbaar bestuur, dan zouden zij onder
het toepassingsgebied van de wet vallen voor dat gedeelte van
hun activiteiten dat verband houdt met deze openbare
activiteiten “. (Parl. St. Kamer, 2005-06, nr. 2511/1, p. 13).
Het SCK•CEN (des te meer voor de activiteiten en documenten die hier
aan de orde zijn) valt onder geen van de 3 categorieën van bet begrip
“milieu-instantie”. Om die reden is het beroep niet ontvankelijk.
In tweede orde voert het SCK•CEN aan dat voor zover de Commissie zou
oordelen dat de wet toch van toepassing is, het opgevraagde “verslag” een
document is dat nog niet bestaat, of minstens te beschouwen is als een
document dat nog niet af is en waarbij de openbaarmaking
onvermijdelijk aanleiding kan geven tot misvattingen. In de huidige
stand van het door het SCK•CEN uitgevoerde onderzoek, is er immers
nog geen sprake van een afgerond of definitief uitgewerkt verslag,
waarin het geheel van de onderzoeksresultaten zou zijn samengebracht
en voorzien zijn van conclusies en analyses. De bestaande communicatie
betreft daarentegen een geheel van verspreide documenten (zoals mails,
brieven, telefoongesprekken, samenvattingen, ...). Een rapport dat het
geheel van die informatie, verder aangevuld met de nog lopende
onderzoeksresultaten, moet dus nog worden opgesteld. Het verzoek tot
openbaarmaking moet dus in ieder geval worden afgewezen, omdat dit
betrekking heeft op een document dat niet bestaat. Het gevraagde
“volledige verslag van de breuktaaiheidstesten die recent in het kader
van het onderzoek naar de integriteit van de reactorvaten van de
kernreactoren Doel 3 en Tihange 2 werden uitgevoerd in de BR2” bestaat
inderdaad nog niet. De wet van 5 augustus 2006 verplicht verder ook niet
om bepaalde niet-bestaande documenten op te stellen, laat staan om die
vervolgens ook openbaar te maken. Ook om die reden moet het verzoek
dus worden afgewezen. Er wordt aangevoerd dat het verzoek niet
ambtshalve kan worden uitgebreid tot andere documenten dat het
gevraagde verslag.
7
Het SCK•CEN heeft in opdracht van Electrabel testen naar de integriteit
en de veiligheid van de reactorvaten van Doel 3 en Tihange 2 uitgevoerd.
Zo kreeg het SCK•CEN opdracht om een bestralingscampagne uit te
voeren op materialen die representatief moeten worden geacht voor het
kuipstaal van de reactoren in kwestie. Uit een test op bestraalde
materialen is gebleken dat sommige resultaten mogelijks niet voldoen
aan de verwachtingen. Deze testen en de hieruit voorlopig afgeleide
resultaten zijn evenwel nog geenszins definitief en ook niet uitgewerkt
of opgenomen in een (ontwerp)verslag met definitieve status (het is
m.a.w. nog niet voltooid of “af”). Er dienen - opnieuw in opdracht van
Electrabel - immers nog bijkomende proeven te worden uitgevoerd en
de resultaten hiervan zullen nog in de betrokken testen en documenten
moeten worden verwerkt. Het geheel van die informatie zal vervolgens
ook nog moeten worden samengebracht, gesynthetiseerd worden en
worden voorzien van eventuele conclusies en duiding. Het vrijgeven van
de huidige gegevens die derhalve nog voorwerp van bevestiging, verdere
testing, synthese en duiding moeten uitmaken, zal zeker aanleiding
geven tot misvattingen. Vermoed kan immers worden dat verzoeker de
betrokken data wenst te bekomen om te gebruiken in haar campagnes
tot sensibilisering van de publieke opinie tegen nucleaire energie.
Onafgewerkte data in zo’n kader kunnen onvermijdelijk tot misvattingen
en verkeerde conclusies leiden, niet alleen bij verzoeker zelf maar ook bij
de publieke opinie. De verdere tests en metingen beogen immers net na
te gaan of er geen bijsturingen, preciseringen of nuanceringen van de
eerste onderzoeksresultaten nodig zijn. Daarbij moet bovendien rekening
worden gehouden met de techniciteit van de materie en de data, die
maakt dat het risico op (al te) snelle en foutieve conclusies op basis van
slechts voorlopige en niet afgewerkte gegevens zeer groot is.
Rekening houdend met de extreme gevoeligheid van de betrokken
informatie (zowel vanuit het oogpunt nucleaire veiligheid, als vanuit het
oogpunt van de rechtmatige commerciële belangen van SCK•CEN en
Electrabel) is verder duidelijk dat de wettelijk vermelde
belangenafweging evenzeer moet leiden tot het weigeren van de
openbaarmaking. Het belang van de openbaarmaking weegt immers niet
op tegen het zeer grote risico dat deze niet-afgewerkte en niet-geduide
gegevens tot misvattingen en verkeerde conclusies leiden en dit
vervolgens onherstelbare schade toebrengt aan o.m. de nucleaire
8
veiligheid en de rechtmatige industriële en commerciële belangen van
het SCK•CEN als Electrabel.
Verder wordt door de verzoekende partij niet geduid welk het belang
zou zijn dat er met de door haar gevraagde openbaarmaking gemoeid is.
Hiertegenover staat dat de openbaarmaking kan leiden tot een directe en
concrete ernstige schade inzake nucleaire veiligheid en aan de werking
van zowel het SCK•CEN als Electrabel.
Om deze redenen moet de toegang tot het gevraagde document worden
afgewezen op grond van artikel 32, § 1 van de wet van 5 augustus 2005.
Gelet op het voorlopige karakter van de tot nu toe uitgevoerde testen en
resultaten hieruit, is het verder ook onmogelijk om een gedeeltelijke
openbaarmaking te verrichten. De voorlopige data kunnen immers
moeilijk in stukjes worden verdeeld. Elk deel heeft betrekking op en
bouwt voort op andere delen. Een gedeeltelijke openbaarmaking zou
enkel en alleen maar meer aanleiding geven tot het ontstaan van
misvattingen, wat gelet op de extreme gevoeligheid van het nucleaire
veiligheidsthema in de publieke opinie, moet vermeden worden.
Subsidiair worden ook nog de uitzonderingsgronden van artikel 27, § 1,
2, van artikel 27, § 1, 7° en van artikel 27, § 1, 8° van de wet van 5
augustus 2006 ingeroepen.
- Artikel 27, § 1, 2° van de wet van 5 augustus 2006
Volgens artikel 27, §1, 2° van de Milieu-informatiewet wijst de milieu-
instantie de aanvraag af als het publiek belang van de openbaarmaking
niet opweegt tegen de bescherming van een van de volgende belangen:
“2° de openbare orde, de openbare veiligheid, hierin begrepen de fysieke
beveiliging van radioactieve stoffen, of de verdediging van het land.”
Volgens de parlementaire voorbereiding bij de wet van 5 augustus 2006
kunnen ook bepaalde bedrijfsgegevens, zoals fabricageprocessen, de
aanwezigheid van chemische stoffen enz. hieronder vallen, indien de
openbaarmaking ervan in een concreet geval een effectieve bedreiging
voor de openbare orde kan uitmaken.
Gelet op het gegeven dat de reeds bestaande informatie betrekking heeft
op de aard van de gebruikte nucleaire materialen en op scheurtjes die in
9
de wanden van de reactorkuipen Doel 3 en Tihange 2 zijn ontdekt, is het
vanzelfsprekend dat dit uiterst gevoelige informatie betreft, die in het
belang van de openbare orde en veiligheid, niet mag worden verspreid.
Vervolgens verwijst de nota naar een eerdere uitspraak van de
Commissie waar zij oordeelde dat de openbaarmaking van een lijst die
betrekking heeft op de exacte site waar een organisatie radioactieve
stoffen bewaart en de vorm waarin de kerntechnische materialen op een
site aanwezig zijn, het veiligheidsrisico aanzienlijk zou verhogen
(beslissing nr. 2009-2). Hetzelfde kan worden gesteld voor de informatie
in kwestie, aangezien de vrijgave ervan by. een verhoogd risico zou
kunnen opleveren voor het uitvoeren van aanslagen, waardoor de
openbare orde en de openbare veiligheid in het gedrang zouden komen.
De reeds bestaande informatie bevat immers ook informatie met
betrekking tot de samenstelling en de sterkte van de materialen die de
veiligheid van de kernreactor moeten garanderen. Die informatie zit
verweven doorheen het geheel van de data en is er ook niet zonder meer
uit te extraheren. Het algemeen belang inzake openbare veiligheid
vereist dan ook dat deze informatie niet naar buiten treedt. Verder is ook
te wijzen op de negatieve impact die de vrijgave en verkeerde
aanwending van de voorlopige en onafgewerkte informatie ter zake zou
kunnen hebben op de voorzieningszekerheid van elektriciteit van ons
land, hetgeen ook inherent verbonden is met de openbare orde.
Eventuele misvattingen of verkeerde interpretaties en aanwending van
de betrokken (onafgewerkte) informatie zou immers kunnen leiden tot
situaties waarbij de heropstart van de betrokken centrales langer dan
nodig wordt uitgesteld. Zeker in de huidige situatie waarin België reeds
kampt met een structureel tekort aan eigen elektriciteitsproductie en er
bij piekverbruiken risico bestaat op een black-out, is het duidelijk dat het
belang van een openbaarheid in deze niet kan opwegen tegen de
negatieve impact die zulks kan hebben op de openbare orde en openbare
veiligheid.
Er valt niet in te zien hoe desgevallend een gedeeltelijke
openbaarmaking mogelijk zou zijn. Alle informatie is immers inherent
verbonden en de openbaarmaking van een deel ervan kan eenzelfde
negatieve impact hebben op de openbare orde en veiligheid.
- Artikel 27, § 1, 7° en artikel 27, § 1, 8° van de wet van 5 augustus
2006
10
De openbaarmaking moet ook worden afgewezen op grond van het
vertrouwelijke industriële en commerciële karakter van deze informatie
(waarbij een en ander ook inherent samenhangt met informatie die op
vrijwillige en strike vertrouwelijke wijze aan het SCK•CEN werd
meegedeeld).
Volgens artikel 27, §1, 7° van de wet van 5 augustus 2006 wijst de milieu-
instantie de aanvraag immers af als het publiek belang van de
openbaarmaking niet opweegt tegen de bescherming van één van de
volgende belangen: “7° het vertrouweljjk karakter van commerciële en
industriële informatie, wanneer deze informatie wordt beschermd om
een gelegitimeerd economisch belang te vrijwaren, tenzij degene van wie
die informatie afkomstig is met de openbaarmaking instemt.”
In casu betreft het informatie over het gedrag van het kuipstaal van de
kernreactor op lange termijn die bekomen werd na het uitvoeren van
testen op bestraalde materialen. Uit de aard van de zaak betreft het hier
commerciële en industriële gegevens die betrekking hebben op de
werking van twee kerncentrales die onder het beheer van Electrabel
vallen. De uitgevoerde onderzoeken en testen (alsook de nog verder door
te voeren testen) zullen mede kunnen bepalen wanneer de betrokken
centrales weer kunnen worden opgestart en of in dat kader nog bepaalde
andere maatregelen dienen te worden genomen. Dit houdt rechtstreeks
verband met het productieproces van Electrabel, alsook haar prijszetting
en de leveringszekerheid die ze in het kader van haar contracten met
cliënten op zich heeft genomen. Ook zou de openbaarmaking schade
kunnen toebrengen aan de lopende productieprocessen,
aansprakelijkheden en verzekeringsdekkingen. Er dient dan ook
vastgesteld te worden dat de concurrentiepositie van Electrabel in de
energiemarkt door het naar buiten brengen van dergelijke gegevens sterk
in het gedrang zou kunnen komen.
De openbaarmaking van de betrokken vertrouwelijke gegevens zou
bovendien niet enkel Electrabel ernstige schade toebrengen maar ook het
SCK•CEN zelf. Die schade zal voorts ook niet beperkt blijven tot dit
concrete dossier. In geen geval zal Electrabel nog contractuele relaties
met het SCK•CEN willen aangaan, mocht het SCK•CEN verplicht worden
om de gegevens openbaar te maken. Ook de overige industriële cliënten
van het SCK•CEN zullen zich in voorkomend geval ernstige vragen
11
stellen bij de betrouwbaarheid van het SCK•CEN als contractspartij en
een en ander zal dus ongetwijfeld een negatieve impact hebben op de
bereidheid van deze en nieuwe partijen om nog onderzoeksopdrachten
aan het SCK•CEN toe te vertrouwen. De confidentialiteit van de
gegevens is immers cruciaal voor dergelijk nucleair
veiligheidsonderzoek. De reputatie van het SCK•CEN en de financiële
stabiliteit van het SCK•CEN (dat immers vanuit contractonderzoek een
belangrijk deel van haar middelen haalt) zou met andere woorden in het
gedrang kunnen komen.
Al het voorgaande geldt des te meer en wordt in deze ook bevestigd
doordat het SK het betrokken onderzoekscontract maar heeft kunnen
bekomen, op voorwaarde dat ze een strikte
vertrouwelijkheidsverbintenis op zich nam. Vooraleer de betrokken
materialen te mogen ontvangen en hierop onderzoek uit te voeren, heeft
het SCK•CEN inderdaad een geheimhoudingsovereenkomst moeten
tekenen. Het spreekt voor zich dat het SCK•CEN hierbij absoluut die
vertrouwelijkheid moet respecteren en dit voor het geheel van de
informatie, zodat ook een gedeeltelijke openbaarmaking niet mogelijk is.
Zonder deze vertrouwelijkheidsverbintenis had het SCK•CEN de
opdracht nooit hebben mogen uitvoeren en zou het SCK•CEN zich
bovendien blootstellen aan sancties wegens schending van haar
vertrouwelijkheidsverplichting. De openbaarmaking zou dus ook de
contractuele aansprakelijkheid van het SCK•CEN in het gedrang kunnen
brengen.
Hierbij aansluitend moet de openbaarmaking trouwens ook worden
verworpen op grond van artikel 27, § 1, 8° van de wet milieu-informatie
dat voorziet dat het SCK•CEN een aanvraag kan afwijzen dat een advies
of mening betreft die uit vrije wil en vertrouwelijk aan de overheid is
meegedeeld. De reeds beschikbare informatie is immers verweven met
en bestaat in belangrijke mate uit verschillende adviezen en informatie
die door Electrabel op vrijwillige wijze kenbaar werden gemaakt aan het
SCK•CEN, dit op strikt vertrouwelijke wijze. Electrabel heeft intussen
bovendien ook bij herhaling aan het SCK•CEN meegedeeld dat ze ook
vasthouden aan deze strikte vertrouwelijkheid.
De bescherming van dergelijke rechtsmatige en zwaarwichtige belangen
weegt dan ook zonder twijfel op tegen het niet nader gepreciseerde
belang van de openbaarheid. Tot op heden heeft verzoekende partij op
12
geen enkele manier verduidelijkt waartoe de opgevraagde informatie zou
kunnen dienen, dit terwijl het belang van de vertrouwelijkheid zich wel
heel concreet en specifiek aandient. Ook hier is erop te wijzen dat er niet
valt in te zien hoe desgevallend een gedeeltelijke openbaarmaking
mogelijk zou zijn. Alle informatie is immers inherent verbonden en de
openbaarmaking van een deel ervan kan eenzelfde negatieve impact
hebben op de rechtmatige strikte vertrouwelijkheid van de betrokken
industriële en commerciële informatie.
Uit deze argumentatie wordt besloten dat het SCK•CEN (minstens bij het
uitvoeren van de betrokken onderzoeksopdrachten en het opstellen van
de betrokken documenten) niet als een milieu-instantie te beschouwen
is. Zelfs als de wet van 5 augustus 2006 van toepassing is, dan nog kan
niet tot een openbaarmaking worden besloten. Het belang van de
openbaarheid weegt in casu niet op tegen de schade die zou worden
toegebracht aan verschillende bij wet beschermde belangen, zoals de
openbare orde, de nucleaire veiligheid en de bescherming van de
rechtmatige economische belangen van het SCK•CEN en Electrabel.
In de brief wordt de bereidheid herhaald om een en ander desgewenst
nader toe te lichten tijdens een hoorzitting van de Commissie.
2. De ontvankelijkheid van het beroep
De Commissie is van oordeel dat het beroep ontvankelijk is. Artikel 35
van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat de aanvrager beroep kan
instellen bij de federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-
informatie tegen een beslissing van een milieu-instantie bedoeld in
artikel 4, § 1, of na het verstrijken van de termijn waarbinnen de
beslissing moest worden genomen, of in geval van weigering van
uitvoering of een onwillige uitvoering van een beslissing of enige andere
moeilijkheid die hij ondervindt bij de uitoefening van de rechten die
deze wet toekent. Het beroep moet worden ingediend binnen een
termijn van zestig dagen. Het beroep werd ingediend op 8 april 2014
tegen een beslissing van 7 april 2014 en dus binnen de wettelijk bepaalde
termijn.
13
3. De gegrondheid van de aanvraag
3.1 Het personeel toepassingsgebied van de wet van 5 augustus 2006
De Commissie dient vooraf te bepalen of de gevraagde informatie onder
het toepassingsgebied van de wet van 5 augustus 2006 valt. De wet van 5
augustus 2006 is van toepassing op milieu-instanties bedoeld in artikel 3,
1°, a) en b), waarvan de organisatie en de werking worden geregeld door
de federale overheid, alsook op milieu-instanties vermeld in artikel 3, 1°,
c), die onder hun toezicht staan (art. 4, § 1 van de wet van 5 augustus
2006) en over milieu-informatie beschikken (artikel 18, § 1 van de wet).
Het begrip milieu-instantie wordt door deze wet gedefinieerd als “a) een
rechtspersoon of een orgaan opgericht bij of krachtens de Grondwet, een
wet, een decreet of een regel bedoeld in artikel 134 van de Grondwet;
b) een natuurlijke of rechtspersoon die openbare bestuursfuncties
uitoefent, met inbegrip van specifieke taken, activiteiten of diensten met
betrekking tot leefmilieu;
c) een natuurlijke of rechtspersoon die onder toezicht van een orgaan of
persoon als bedoeld onder a) of b) belast is met openbare
verantwoordelijkheden of functies of openbare diensten met betrekking
tot het milieu verleent.
Organen en instellingen met een gerechtelijke bevoegdheid vallen niet
onder deze definitie, tenzij ze optreden in een andere functie dan de
rechterlijke. De wetgevende vergaderingen en de daaraan verbonden
instellingen vallen buiten deze definitie, behalve wanneer zij optreden in
een administratieve functie.”
Voor het interpretatie van het begrip is van belang dat de wet van 5
augustus 2006 beoogt de omzetting te realiseren van zowel de eerste
pijler van het Verdrag van Aarhus als van richtlijn 2003/4/EG inzake de
toegang van het publiek tot milieu-informatie. Daarbij mag wel niet uit
het oog worden verloren dat het begrip milieu-instantie niet
noodzakelijk samenvalt met het begrip “overheidsinstantie” in de zin van
het Verdrag van Aarhus en in de zin van richtlijn 2003/4/EG. Zowel het
Verdrag als richtlijn bepalen dat de bepalingen geen afbreuk doen aan
het recht van een lid om maatregelen te handhaven of in te voeren voor
een ruimere toegang tot informatie dan beide teksten garanderen. Het is
dan ook slechts in de mate de definitie in de wet van 5 augustus
overeenkomt met de internationale en supranationale omschrijving dat
14
met hun interpretatie kan worden aangesloten. De Commissie stelt vast
dat wat betreft artikel 3 a) en 3 b) van de wet van 5 augustus 2006 de
wetgever voor het begrip milieu-instantie volledig heeft aangesloten met
de definitie die van het begrip overheidsinstantie in het Verdrag van
Aarhus en richtlijn 2003/4/EG heeft gekregen.
Kwalificatie van het Studiecentrum voor Kernenergie
De wet van 5 augustus 2006 bevat drie categorieën van criteria om een
instelling als een milieu-instantie te kwalificeren. In de eerste plaats is
een rechtspersoon of orgaan opgericht bij of krachtens de Grondwet, een
wet, een decreet of een regel bedoeld in artikel 134 van de Grondwet een
milieu-instantie.
Het Studiecentrum voor Kernenergie (ook aangeduid als SCK•CEN) is
een Stichting van Openbaar Nut in de zin van de wet van 27 juni 1921
betreffende de verenigingen zonder winstoogmerk, de internationale
verenigingen zonder winstoogmerk en de stichtingen. Aan de oorsprong
ervan ligt een op 9 april 1952 opgerichte vzw, die het Centrum heeft
opgericht, en op 29 mei 1957 zijn activa heeft overgedragen aan een op
diezelfde datum opgerichte Instelling van Openbaar Nut “Studiecentrum
voor Kernenergie”. De statuten van die Instelling van Openbaar Nut zijn
goedgekeurd bij koninklijk besluit van 23 juli 1957, bekendgemaakt in
het Belgisch Staatsblad van 28 juli 1957.
Het SCK•CEN kan op grond van dit criterium niet als een milieu-
instantie in de zin van de wet van 5 augustus 2006 worden beschouwd.
De afwezigheid van een publiekrechtelijk statuut verhindert echter niet
dat een instelling vooralsnog als een milieu-instantie kan worden
beschouwd. De wet brengt immers ook twee groepen van “natuurlijke of
rechtspersonen” onder het begrip milieu-instantie voor zover ze voldoen
aan bepaalde subcriteria.
In de eerste plaats geldt dit voor een natuurlijke of rechtspersoon die
bestuursfuncties uitoefent ongeacht de aard van de taken. In het arrest
van 19 december 2013 in de zaak C-279/12 oordeelde het Hof van Justitie
dat om te bepalen of een persoon die “openbare bestuursfuncties” naar
nationaal recht uitoefent in de zin van artikel 2, punt 2, sub b, van
richtlijn 2003/4/EG, moet worden onderzocht of een entiteit krachtens
15
het op hem van toepassing zijnde nationale recht beschikken over
bevoegdheden die verder gaan dan de bevoegdheden die voortvloeien uit
de regels die in de betrekkingen tussen particulieren gelden.
In artikel 3 van de statuten wordt gesteld dat het Centrum tot taak heeft
een excellentiecentrum in stand te houden rond kernenergie en
ioniserende stralingen. Hiertoe zal het SCK•CEN:
* In prioriteit onderzoek verrichten met betrekking tot de aspecten
rond veiligheid, afvalbeheer, bescherming van mens en omgeving, het
beheer van splijtstoffen en andere strategische materialen en
maatschappelijke implicaties in het kader van het streven naar duurzame
ontwikkeling.
* De nodige kennis ontwikkelen, verzamelen en verspreiden via
vorming en communicatie.
* Alle diensten verlenen die gevraagd worden in het betrokken
domein, in het bijzonder door de nucleaire industrie, de medische sector
en de overheid.
* De nodige pluridisciplinaire wetenschappelijke contacten leggen
inzake de energieproblematie.
In het raam van zijn doelstellingen zal het Centrum onder andere
volgende activiteiten ondernemen:
* De wetenschappelijke, technische, technologische en
maatschappelijk relevante documentatie verzamelen, bijhouden en
verspreiden, optredend als een kenniscentrum.
* De opleiding intern en extern in de onderscheiden nucleaire
wetenschappen, technieken en technologieën organiseren alsmede de
kennis ervan bij de bevolking te bevorderen.
* Naar best vermogen zijn technisch en personeelpotentieel benutten
zonder de normale afwikkeling van de in artikel 3, 1° bepaalde
activiteiten te hinderen en dit in coördinatie met de andere bestaande
nucleaire instellingen en industrieën.
* Verrichtingen van toezicht, nazicht en onderhoud uitvoeren, alsook
technische, wetenschappelijke en strategische adviesverlening.
Uit het voorgaande blijkt dat aan het SCK•CEN een taak van algemeen
belang is toevertrouwd (vergelijk met: RvS, nr. 84.739, 18 januari 2000,
Vaste Commissie van Taaltoezicht, http://www.raadvanstate.be). Het feit
dat het SCK•CEN taken van algemeen belang verricht laat evenwel niet
toe om te besluiten dat zij belast is met openbare bestuursfuncties.
16
De Commissie is dan ook van oordeel dat het SCK•CEN geen milieu-
instantie is in de zin van artikel 3, 1° b) van de wet van 5 augustus 2006.
Ten slotte moet ook als een milieu-instantie worden gekwalificeerd een
natuurlijke of rechtspersoon die onder toezicht van een orgaan of
persoon als bedoeld onder a) of b) belast is met openbare
verantwoordelijkheden of functies of openbare diensten met betrekking
tot het milieu. Hier geldt dus een dubbel criterium waaraan cumulatief
moet zijn voldaan: enerzijds moet de betrokken persoon onder toezicht
staan en anderzijds moet ze belast zijn met openbare
verantwoordelijkheden of functies of openbare diensten met betrekking
tot het milieu. In het arrest van 19 december 2013 in de zaak C-279/12
oordeelde het Hof van Justitie dat om te bepalen of een persoon op grond
van artikel 2, punt 2, sub c als een overheidsinstantie moet worden
aangemerkt indien zij niet op daadwerkelijk autonome wijze bepaalt hoe
zij openbare diensten in verband met het milieu verricht, aangezien een
in artikel 2, punt 2, sub a of b van de richtlijn bedoelde
overheidsinstantie het optreden van die persoon op het gebied van het
milieu op beslissende manier kan beïnvloeden. Verder oordeelde het Hof
van Justitie in hetzelfde arrest dat een entiteit die een overheidsinstantie
is in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4/EG voor
zover hij bij het verrichten van openbare diensten op het gebied van het
milieu onder toezicht staat van een in artikel 2, punt 2, sub a of b, van
die richtlijn bedoeld orgaan of persoon, geen milieu-informatie moet
verstrekken, waarvan vaststaat dat zij geen verband houdt met het
verrichten van dergelijke diensten.
De werking van de Stichting van Openbaar Nut SCK wordt door de
federale overheid bepaald. Als Stichting van Openbaar Nut moeten de
statuten door de Koning worden goedgekeurd. De federale overheid
benoemt niet alleen de regeringscommissarissen bij het Centrum (cf.
artikel 19 van de statuten), maar ook de voorzitter, de ondervoorzitters
en de leden van de raad van bestuur van het SCK en kan hen ook wraken
(cf. de artikelen 5 tot 7 van de statuten; zie bijv. het koninklijk besluit
van 11 mei 2005 houdende benoeming van de voorzitter, de vice-
voorzitters en de leden van de raad van bestuur van het Studiecentrum
voor Kernenergie en ontslag en benoeming van een
regeringscommissaris bij dit Centrum, BS 24 mei 2005). Het SCK wordt
structureel gesubsidieerd door de federale overheid en staat onder
toezicht van de federale ministers die bevoegd zijn voor Economische
17
Zaken en Energie (koninklijk besluit van 16 oktober 1991 houdende de
regelen betreffende het toezicht op en de subsidiëring van het
Studiecentrum voor Kernenergie en tot wijziging van de statuten van dit
Centrum, BS 22 november 1991).
Ook al werd vastgesteld dat het SCK•CEN belast is met bepaalde taken
van algemeen belang, dan nog mag niet worden gesteld dat het SCK•CEN
voor alle taken belast werd met openbare verantwoordelijkheden of
functies of openbare diensten. Bovendien moeten die openbare
verantwoordelijkheden of functies of openbare diensten betrekking
hebben op het milieu. De Commissie is van mening dat alhoewel niet
kan worden ontkend dat het SCK•CEN onder toezicht van een orgaan of
persoon als bedoeld onder a) of b) staat, niet kan worden gesteld dat
wanneer zij onderzoek verricht in opdracht van een private
onderneming, een opdracht die weliswaar enkel mogelijk is omdat haar
statuten hierin voorzien, zij belast is met openbare
verantwoordelijkheden of functies of openbare diensten met betrekking
tot het milieu verleent.
3.2 Besluit
De Commissie is bijgevolg van mening dat de wet van 5 augustus 2006
niet van toepassing is en dat het beroep ingediend door Greenpeace
ontvankelijk, maar niet gegrond is. Zij is ook van mening dat zij geen
gevolg moet geven gezien de uitkomst van haar beslissing om een
hoorzitting te organiseren waarop het SCK•CEN. Het het SCK•CEN heeft
trouwens ruimschoots de mogelijkheid gehad om haar argumenten
schriftelijk uiteen te zetten en is hierop ingegaan. De Commissie oordeelt
dat zij over alle informatie beschikt die nodig was om deze beslissing te
nemen. Omdat de Commissie heeft vastgesteld dat het SCK•CEN bij het
uitvoeren van een contract in opdracht van een elektriciteitsproducent
niet als een milieu-instantie kan worden beschouwd, dient zij ook niet te
onderzoeken of de gevraagde informatie als milieu-informatie kan
worden beschouwd of de overige door het SCK•CEN ingeroepen
argumenten te beoordelen.
Brussel, 5 mei 2014.
18
De Commissie was als volgt samengesteld:
Martine Baguet, voorzitster
Frankie Schram, secretaris en lid
Marie De Lombaert, plaatsvervangend lid
F. SCHRAM M. BAGUET
secretaris voorzitster