Cadas > Accès aux informations environnementales > Décisions
Date: 16/12/2014
Federale Beroepscommissie voor de
toegang tot milieu-informatie
16 december 2014
BESLISSING nr. 2014-29
over de weigering om toegang te geven tot milieu-informatie
in het bezit van de Federale Participatie- en
Investeringsmaatschappij
(FBC/2014/19)
GREENPEACE/FEDERALE PARTICIPATIE- EN
INVESTERINGSMAATSCHAPPIJ
2
1. Een overzicht
1.1 Bij mail van 1 september 2014 vraagt mevrouw X, namens
Greenpeace aan de Federale Participatie- en Investeringsmaatschappij
een kopie van volgende bestuursdocumenten en dit voor elke investering
en participatie in een bedrijf vanuit de FPIM sinds 01/01/2011 tot op
heden, met inbegrip van deze die voorbereid worden om goedkeuring te
krijgen:
de lijst van investeringen en participaties in bedrijven door FPIM
sinds 01/01/2011 tot op heden, met inbegrip van dewelke die in
aanloop zijn om goedkeuring te verkrijgen;
de milieu-elementen van het beoordelingsdossier ter beschikking
gesteld aan FPIM, en de door de FPIM uitgevoerde beoordeling
van deze elementen op basis van de door FPIM gehanteerde
milieuprocedures;
elk bestuursdocument dat de milieugevoeligheid van een
investering of participatie in bedrijven definieert;
het bestuursdocument dat de milieuprocedures uitlegt;
de milieu-informatie in de relevante adviezen van het strategisch
comité van de FPIM;
de milieu-elementen in de relevante beslissingen van de Raad van
Bestuur.
1.2 Bij brief van 2 oktober 2014 meldt de Federale Participatie- en
Investeringsmaatschappij dat zij geen gunstig gevolg kan geven aan het
verzoek omdat ze van oordeel is dat ze niet onder de definitie van
“milieu-instantie” valt in de zin van artikel 3, 1° van de wet van 5
augustus 2006 betreffende de toegang van het publiek tot milieu-
informatie. De redenering is de volgende:
Het is vooral het organiek criterium onder punt a) van de wet van 5
augustus 2006 die van belang is. Deze definitie beoogt volgens de
wetgever “alle instellingen met of zonder rechtspersoonlijkheid te
bestrijken, die per se administratieve functies uitoefenen” (Parl. St.
Kamer, 2005-2006), nr. 2511/1, 12). De definities onder b) en c) betreffen
natuurlijke of rechtspersonen die openbare diensten verstrekken of die
activiteiten uitoefenen die betrekking hebben op het milieu.
De FPIM zou in principe als een milieu-instantie volgens de wet van
2006 te kwalificeren zijn in de mate dat men tot de conclusie zou kunnen
3
komen dat ze bij of krachtens een wet, een decreet of een regel bedoeld
in artikel 134 van de Grondwet opgerichte rechtspersoon is. Er wordt
bovendien opgemerkt dat de FPIM geen administratieve functies
uitoefent. Ze neemt immers geen beslissingen die derden binden en
maakt bovendien enkel gebruik van commerciële/privaatrechtelijke
contractuele procedés.
Het huidige FPIM is met ingang van 1 november 2006 tot stand gekomen
door een fusie tussen de vroegere FIM en de FPM (daarvoor de “ASLK-
Holding”). De wet van 26 augustus 2006 houdende fusie tussen de FIM
en de FPM bepaalt in artikel 3 dat de FPM en de FIM de opdracht
krijgen om met elkaar te fuseren door overneming van de FPM door de
FIM in overeenstemming met de bepalingen van het Wetboek van
vennootschappen. De huidige FPIM is dus de opvolger van de FIM en
heeft alle rechten en plichten van deze laatste overgenomen. Na de
bovenvermelde fusie is de FIM als rechtspersoon blijven bestaan. Het is
immers zo dat de wet van 26 augustus 2006, in artikel 4, § 5 bepaalt dat
de algemene vergadering van de FIM onmiddellijk na de fusiebeslissing
haar naam in FPIM zal wijzigen.
Om te beoordelen of de FPIM bij of krachtens een wet werd opgericht,
dient er dus gekeken te worden naar de oprichting van de FIM. Artikel 1
van het KB van 10 juni 1994 tot oprichting van de Federale
Investeringsmaatschappij luidt als volgt: “De Nationale
Investeringsmaatschappij wordt ertoe gelast om een naamloze
vennootschap op te richten met de naam “Federale
Investeringsmaatschappij” en met als doel het nemen en beheren van
participaties in ondernemingen van de publieke of particuliere sector tot
uitvoering of ondersteuning van beleidsacties van de federale overheid”.
De FIM werd dus door de Nationale Investeringsmaatschappij opgericht,
nadat de NIM via het KB van 10 juni 1994 de opdracht heeft gekregen
om de NV FIM op te richten. De oprichting van de NV FIM gebeurde bij
een authentieke akte met de tussenkomst van een notaris volgens de
regels die van toepassing zijn op de naamloze vennootschappen.
De FPIM werd niet bij of krachtens een wet, een decreet of een regel
bedoeld in artikel 134 van de Grondwet opgericht en valt dus niet onder
de definitie van “milieu-instantie” in de zin van artikel 3, 1° van de wet
van 2006.
4
1.3 Omdat ze het niet eens is met dit standpunt, dient mevrouw X bij
mail van 6 oktober 2014 een beroep in bij de Federale Beroepscommissie
voor de toegang tot milieu-informatie.
1.4 Bij mail van 17 september 2014 verzoekt het secretariaat van de
Commissie dat de Federale Participatie- Investeringsmaatschappij de
gevraagde documenten aan de Commissie zou verstrekken eventueel
samen met een nota waarin het standpunt van de FPIM wordt toegelicht.
1.5 Op haar zitting van 27 oktober 2014 besliste de Commissie in haar
beslissing nr. 2014-24 dat de FPIM als een milieu-instantie in de zin van
de wet van 5 augustus 2006 moet worden beschouwd en heeft ze de
FPIM opgeroepen haar de betrokken documenten te bezorgen.
1.6 Bij brief van 13 november 2014 die de Commissie via mail ontving op
14 november en per aangetekende zending op 17 november 2014 betwist
de FPIM dat zij een milieu-instantie is. Desondanks in het kader van een
geest van overleg is het FPIM bereid toelichtingen te verstrekken over de
werking van de FPIM en is ze bereid de Commissie inzage te geven in de
lokalen van de FPIM in de documenten die de Commissie pertinent zou
vinden.
1.7 De Commissie delegeert op haar vergadering van 25 november 2014
dat haar secretaris contact opneemt met de FPIM om kennis te nemen
van de verschillende documenten.
1.8 Op 9 december 2014 raadpleegt de secretaris bij de FPIM een aantal
documenten die het voorwerp uitmaken van het ingediende beroep. Er
wordt meteen een nieuwe afspraak belegd voor 19 december om een
aantal documenten die verspreid zijn bij verschillende medewerkers, in
te kijken.
2. De ontvankelijkheid van het beroep
De Commissie is van oordeel dat het beroep ontvankelijk is. Artikel 35
van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat de aanvrager beroep kan
instellen bij de federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-
informatie tegen een beslissing van een milieu-instantie bedoeld in
5
artikel 4, § 1, of na het verstrijken van de termijn waarbinnen de
beslissing moest worden genomen, of in geval van weigering van
uitvoering of een onwillige uitvoering van een beslissing of enige andere
moeilijkheid die hij ondervindt bij de uitoefening van de rechten die
deze wet toekent. Het beroep moet worden ingediend binnen een
termijn van zestig dagen. Bij afwezigheid van de vermelding van de
beroepstermijn neemt deze geen aanvang. Het beroep werd ingediend op
6 oktober 2014 tegen een beslissing genomen op 2 oktober 2014 zonder
dat op enige wijze de mogelijkheid om beroep in te stellen ter kennis
werd gebracht aan de aanvraagster. Bijgevolg werd het beroep binnen de
wettelijk bepaalde termijn ingediend.
3. De gegrondheid van het beroep
3.1 De toepasselijkheid van de wet van 5 augustus 2005 betreffende
de toegang van het publiek tot milieu-informatie
Om na te gaan of de wet van 5 augustus 2006 van toepassing is, gaat de
Commissie na of de Federale Participatie- en Investeringsmaatschappij
een milieu-instantie is in de zin van deze wet en of de gevraagde
informatie kan beschouwd worden als milieu-informatie.
3.1.1 Het personeel toepassingsgebied
De wet van 5 augustus 2006 is van toepassing op milieu-instanties
bedoeld in artikel 3, 1°, a) en b), waarvan de organisatie en de werking
worden geregeld door de federale overheid, alsook op milieu-instanties
vermeld in artikel 3, 1°, c), die onder hun toezicht staan (art. 4, § 1 van
de wet van 5 augustus 2006) en over milieu-informatie beschikken
(artikel 18, § 1 van de wet).
Het begrip milieu-instantie wordt door deze wet gedefinieerd als “a) een
rechtspersoon of een orgaan opgericht bij of krachtens de Grondwet, een
wet, een decreet of een regel bedoeld in artikel 134 van de Grondwet;
b) een natuurlijke of rechtspersoon die openbare bestuursfuncties
uitoefent, met inbegrip van specifieke taken, activiteiten of diensten met
betrekking tot leefmilieu;
c) een natuurlijke of rechtspersoon die onder toezicht van een orgaan of
persoon als bedoeld onder a) of b) belast is met openbare
6
verantwoordelijkheden of functies of openbare diensten met betrekking
tot het milieu verleent.
Organen en instellingen met een gerechtelijke bevoegdheid vallen niet
onder deze definitie, tenzij ze optreden in een andere functie dan de
rechterlijke. De wetgevende vergaderingen en de daaraan verbonden
instellingen vallen buiten deze definitie, behalve wanneer zij optreden in
een administratieve functie.”
De Commissie wil in de eerste plaats nagaan of de Federale Participatie-
en Investeringsmaatschappij een rechtspersoon of een orgaan is
opgericht bij of krachtens de Grondwet, een wet, een decreet of een
regel bedoeld in artikel 134 van de Grondwet. De Federale Participatie-
en Investeringsmaatschappij (FPIM) is een federale overheidsholding die
een dubbele functie vervult. Ze treedt op als een
investeringsmaatschappij en treedt ook op als holding van de overheid.
De investeringen als openbare holding werden genomen in overleg met
de overheid. In het verlengde van de openbare holdingfunctie kan de
FPIM ook participaties nemen in bedrijven op uitdrukkelijke aanvraag
van de federale overheid. Het gaat om gedelegeerde opdrachten.
Het huidige FPIM is met ingang van 1 november 2006 tot stand gekomen
door een fusie tussen de vroegere FIM en de FPM (daarvoor de “ASLK-
Holding”). De wet van 26 augustus 2006 houdende fusie tussen de FIM
en de FPM bepaalt in artikel 3 dat de FPM en de FIM de opdracht
krijgen om met elkaar te fuseren door overneming van de FPM door de
FIM overeenkomstig de bepalingen van het Wetboek van
vennootschappen. De FIM zelf werd dus door de Nationale
Investeringsmaatschappij (NIM) opgericht, nadat deze via het KB van 10
juni 1994 de opdracht heeft gekregen om de NV FIM op te richten.
De huidige FPIM heeft als rechtsopvolger van de FIM alle rechten en
plichten van deze laatste overgenomen.
Na de bovenvermelde fusie is de FIM als rechtspersoon blijven bestaan.
Het is immers zo dat de wet van 26 augustus 2006, in artikel 4, § 5
bepaalt dat de algemene vergadering van de FIM onmiddellijk na de
fusiebeslissing haar naam in FPIM zal wijzigen.
Artikel 1, § 3 van de wet van 2 april 1962 betreffende de Federale
Participatie- en Investeringsmaatschappij en de gewestelijke
7
investeringsmaatschappijen bepaalt dat de FPIM een naamloze
vennootschap is waarop het wetboek van vennootschappen van
toepassing is, voor zover hiervan niet wordt afgeweken door deze wet of,
wegens de speciale aard van de vennootschap, door haar statuten.
Volgens artikel 1, § 2 staat de FPIM onder de controle van de Minister
van Financiën en van de Minister van Economischer Zaken. Deze
kunnen zich verzetten tegen de uitvoering van elke maatregel die zou
indruisen hetzij tegen de wetten en besluiten of de statuten, hetzij tegen
de prioritaire doelstellingen van het financieel beleid van de Staat. Deze
controle wordt uitgeoefend door toedoen van een regeringscommissaris.
De Commissie is van mening dat de Federale Participatie- en
Investeringsmaatschappij noch door of krachtens de wet is ontstaan.
Om tot de tweede categorie te behoren, is vereist dat een persoon
openbare bestuursfuncties uitoefent. De parlementaire voorbereiding
bevat geen omschrijving wat moet worden verstaan onder
“bestuursfuncties uitoefenen’. Wel is duidelijk dat verkeerdelijk de
commentaar die verwijst naar artikel 3, 1°, a) in hoofdzaak naar deze
instellingen refereert als ze stelt dat ze via deze definitie alle instellingen
met of zonder rechtspersoonlijkheid beoogt te bestrijken, die per se
administratieve functies beoefenen (Parl. St. Kamer, 2005-2006, nr.
512511/001, 12). Dit standpunt kan worden onderschreven door het feit
dat de instellingen bedoeld onder artikel 3, 1°, a) enkel op
rechtspersonen slaat, terwijl artikel 3, 1°, b) zowel op natuurlijke als op
rechtspersonen slaat.
De Commissie stelt vast dat de wet van 2 april 1962 betreffende de
Federale Participatie- en Investeringsmaatschappij en de gewestelijke
investeringsmaatschappij aan de FPIM duidelijk een aantal taken
opgelegd die als bestuurlijk omschreven kunnen worden. Zo stelt artikel
2, § 1 van deze wet dat de FPIM tot doel heeft enerzijds, in het belang
van de Belgisch economie, en rekening houdend met de industriële
politiek van de Staat, de oprichting, de reorganisatie of de uitbreiding te
bevorderen van privé-bedrijven die de vorm hebben van een
kapitaalvennootschap, de besloten vennootschap met beperkte
aansprakelijkheid of een erkende coöperatieve vennootschap. Daarnaast
heeft de FPIM als doel het economisch overheidsinitiatief te bevorderen
en heeft ze tot doel bij te dragen tot de tenuitvoerlegging van de
industriële politiek van de Staat en tot de afwikkeling van financiële
8
instellingen. Kortom uit deze opsomming blijkt dat de FPIM wel degelijk
bestuurstaken uitvoert in de zin van artikel 3, 1°, b) van de wet van 5
augustus 2006. Het is daarbij niet van belang of deze bestuurstaken
verband houden met het leefmilieu of niet. Artikel 3, 1°, b) van de wet
van 5 augustus 2006 bevat ook geen beperking met betrekking tot het
takenpakket van een instelling. Het feit dat een natuurlijke of
rechtspersoon bestuursfuncties uitoefent en een instrument vormt om
het beleid van de overheid te realiseren, is voldoende opdat alle
activiteiten van die natuurlijke of rechtspersoon zouden gevat zijn door
de wet van 5 augustus 2006. De Commissie wenst wel op te merken dat
deze kwalificatie enkel geldt ten aanzien van de activiteiten die
opgesomd worden in artikel 2 van de wet van 2 april 1962 betreffende de
Federale Participatie- en Investeringsmaatschappij en de gewestelijke
investeringsmaatschappij aan de FPIM. Deze kwalificatie heeft enkel
betrekking op de toegang tot milieu-informatie en betekent niet dat de
Commissie hiermee oordeelt over welke juridische kwalificatie moet
gegeven worden aan de handelingen zelf van de participatie of
investeringen gerealiseerd door de FPIM. Dit betekent bovendien niet
dat dit automatisch inhoudt dat alle informatie ook openbaar moet
worden gemaakt.
Aangezien de Commissie tot het besluit is gekomen dat de FPIM een
milieu-instantie is in de zin van de wet van 5 augustus 2006 dient de
Commissie vervolgens te onderzoeken of de gevraagde informatie als
milieu-informatie in de zin van de wet van 5 augustus 2006 kan worden
beschouwd.
3.1.2 Het materieel toepassingsgebied
De wet van 5 augustus 2006 kent een recht van toegang tot milieu-
informatie toe. Het begrip “milieu-informatie” wordt in artikel 3, 4°
omschreven als:
“elke informatie, ongeacht de drager en in welke materiële
vorm ook, waarover een milieu-instantie beschikt, betreffende:
a) de toestand van elementen van het milieu, zoals de atmosfeer,
de lucht, de bodem, het land, het water, het landschap, de
natuurgebieden, met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en
zeegebieden, de biologische diversiteit en haar componenten
9
met inbegrip van de genetisch gemodificeerde organismen en de
interactie tussen deze elementen;
b) de toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens
met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, de
levensomstandigheden van personen, voorzover zij worden of
kunnen worden aangetast door de onder a) bedoelde elementen
van het milieu of, via deze elementen, door een van de factoren
zoals bedoeld onder d) of door de maatregelen en activiteiten
zoals bedoeld onder e) ;
c) de toestand van waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken,
voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de
onder a) bedoelde elementen van het milieu of, via deze
elementen, door een van de factoren zoals bedoeld onder d) of
door de maatregelen en activiteiten zoals bedoeld onder e) ;
d) factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met
inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander
vrijkomen in het milieu van stoffen die de toestand van
elementen van het milieu zoals bedoeld onder a) of de toestand
van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals bedoeld
onder b) aantasten of waarschijnlijk aantasten;
e) maatregelen en activiteiten die uitwerking hebben of kunnen
hebben op de onder a), b), c) of d) bedoelde elementen;
f) maatregelen en activiteiten die tot doel hebben de toestand
van elementen van het milieu zoals bedoeld onder a), de
toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals
bedoeld onder b) of de waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken zoals bedoeld onder c) in stand te houden, te
beschermen, te herstellen, te ontwikkelen, en druk erop te
voorkomen, in te perken of te compenseren;
g) kosten-baten- en andere economische analyses en
veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de
onder e) en f) bedoelde maatregelen en activiteiten;
h) verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving”.
De Commissie wil erop wijzen dat het begrip milieu-informatie een heel
ruime invulling heeft. Het feit dat in de definitie een veelheid aan
exemplarische opsommingen voorkomt duidt erop dat aan het begrip
geen enge invulling mag worden gegeven.
De informatie die Greenpeace wenst te verkrijgen is duidelijk beperkt tot
informatie die als milieu-informatie betrekking kan gekwalificeerd
10
worden en strekt zich niet uit tot andere informatie, met eventuele
uitzondering van de lijst van investeringen en participaties in bedrijven
door FPIM sinds 01/01/2011 tot op heden, met inbegrip van dewelke die
in aanloop zijn om goedkeuring te verkrijgen.
Door haar aard als federale overheidsholding waarbij zij enerzijds
optreedt als een investeringsmaatschappij en anderzijds als holding van
de overheid is het weinig waarschijnlijk dat de FPIM over milieu-
informatie beschikt in de zin van de wet van 5 augustus 2006. Dit is niet
anders wanneer zij participaties neemt in bedrijven op uitdrukkelijke
aanvraag en mits financiering vanwege de federale overheid (de
zogenaamde gedelegeerde opdrachten).
Op grond van onderzoek ter plaatse bij de FPIM heeft de Commissie
kunnen vaststellen dat een aantal documenten niet bestaan: een
bestuursdocument dat de milieugevoeligheid van een investering of
participatie in bedrijven definieert en het bestuursdocument dat de
milieuprocedures uitlegt. De wet van 5 augustus 2006 garandeert slechts
het recht van toegang tot milieu-informatie voor zover deze informatie
zich op een drager bevindt. Ze verplicht een milieu-instantie niet tot het
aanmaken van informatie.
Daarnaast bevatten de jaarrapporten 2011, 2012, 2013 van de FPIM
lijsten van de investeringen en participaties in bedrijven door FPIM.
Deze lijsten kunnen echter niet beschouwd worden als milieu-informatie
in de zin van de wet van 5 augustus 2006. Een lijst voor 2014 is op dit
ogenblik niet voorhanden. Wat dit aspect betreft oordeelt de Commissie
dat het beroep niet gegrond is.
Wat de adviezen van het strategisch comité van de FPIM betreft heeft de
Commissie vooreerst kunnen vaststellen dat deze enkel voorhanden zijn
voor het jaar 2014. In deze adviezen kan hoogstens marginaal sprake zijn
van bepaalde milieu-informatie. En zelf wanneer er enige koppeling kan
worden gemaakt met de definitie van milieu-informatie in de zin van de
wet van 5 augustus 2006 is die band met het milieu zo vaag, algemeen en
dermate beperkt dat de Commissie van oordeel is dat deze documenten
niet onder het materieel toepassingsgebied van de wet van 5 augustus
2006 kunnen worden gebracht. Ook wat dit aspect betreft oordeelt de
Commissie dat het beroep niet gegrond is.
11
In de beslissingen van de Raad van Bestuur is al helemaal geen milieu-
informatie terug te vinden, maar worden louter organisatorische en
financiële beschouwingen gemaakt zonder dat enige band met het milieu
kan worden gemaakt. Bijgevolg moet ook hier de Commissie besluiten
dat het beroep niet gegrond is.
Aangezien de documenten die aan de grondslag liggen voor de
beslissingen van de Raad van Bestuur verspreid zijn over de
verschillende medewerkers van het FPIM heeft de Commissie een
nieuwe afspraak gemaakt met het FPIM of na te gaan of in deze
documenten milieu-informatie aanwezig is en als dit het geval is, of
eventuele uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden ingeroepen.
3.2 Besluit
De Commissie is van menig dat de Federale Participatie- en
Investeringsmaatschappij moet beschouwd worden als een milieu-
instantie in de wet van 5 augustus 2006 wat betreft de activiteiten die ze
uitoefent krachtens artikel 2 van de wet van 2 april 1962 en dat bijgevolg
al haar milieu-informatie onder het toepassingsgebied van deze wet valt.
De Commissie heeft evenwel vastgesteld dat voor wat betreft volgende
informatie:
de lijst van investeringen en participaties in bedrijven door FPIM
sinds 01/01/2011 tot op heden, met inbegrip van dewelke die in
aanloop zijn om goedkeuring te verkrijgen;
elk bestuursdocument dat de milieugevoeligheid van een
investering of participatie in bedrijven definieert;
het bestuursdocument dat de milieuprocedures uitlegt;
de milieu-informatie in de relevante adviezen van het strategisch
comité van de FPIM;
de milieu-elementen in de relevante beslissingen van de Raad van
Bestuur
het beroep niet gegrond is.
Voor wat betreft de vraag om toegang tot de milieu-elementen van het
beoordelingsdossier ter beschikking gesteld aan FPIM, en de door de
FPIM uitgevoerde beoordeling van deze elementen op basis van de door
FPIM gehanteerde milieuprocedures beslist de Commissie dit punt op de
12
agenda van haar volgende vergadering te plaatsen nadat inzage werd
gekregen in de betrokken documenten.
Brussel, 16 december 2014
De Commissie was als volgt samengesteld:
Martine Baguet, voorzitster
Frankie Schram, secretaris en lid
Marie De Lombaert, plaatsvervangend lid
Claudia Hildebrand, plaatsvervangend lid
F. SCHRAM M. BAGUET
secretaris voorzitster