Cadas > Accès aux informations environnementales > Décisions
Date: 7/7/2014
Federale Beroepscommissie voor de
toegang tot milieu-informatie
7 juli 2014
BESLISSING nr. 2014-11
over de weigering om toegang te geven tot documenten
bezorgd door de Nationale Delcrederedienst aan de OESO
(FBC/2014/1)
GREENPEACE/NATIONALE DELCREDEREDIENST
2
1. Een overzicht
1.1 Bij mail van 6 november 2013 vraagt de heer Jan Cappelle, namens
Greenpeace, aan de Nationale Delcrederedienst (ONDD) om een kopie
van alle aan de OESO bezorgde documenten, sedert juni 2012 met
betrekking tot naleving van artikel 41 van OESO Recommendation of
the Council on common approaches for officially supported export
credits and environmental and social due diligence (THE “COMMON
APPROACHES”): "Members shall report to the ECG ex post on an on-
going basis or at a minimum semi-annually, in accordance with Annex
III of this Recommendation, all projects classified in Category A and
Category B for which a final commitment has been issued."
1.2 Bij brief van 19 december 2013 weigert ONDD de gevraagde
informatie vrij te geven om volgende redenen:
In hoofdorde roept ONDD in dat zij van mening is dat zij geen “milieu-
instantie in de zin van artikel 3, 1°, a)” van de wet van 5 augustus 2006 te
beschouwen is. Ze meent dat het onvoldoende is dat ze bij wet is
opgericht en verwijst hiervoor naar artikel 2 van richtlijn 2003/4/EG en
naar de parlementaire voorbereiding van de wet (Parl. St. Kamer (2005-
2006), stuk 2511/1, 12-14). Ze neemt immers geen beslissingen die
derden binden en maakt bovendien enkel gebruik van
commerciële/privaatrechtelijke contractuele procedés. Het afsluiten van
een verzekeringsovereenkomst met premie is een objectieve daad van
koophandel en ook om die reden geen administratieve of
bestuursfunctie. Dat geen sprake is van een “bestuursfunctie” wordt
verder bevestigd, doordat ONDD zijn activiteiten uitoefent in
concurrentie met andere kredietverzekeraars. ONDD verwijst ook naar
artikel 1, § 2 van de wet op de Nationale Delcrederedienst van 31
augustus 1939 waaruit blijkt dat de missie van ONDD van commerciële
aard is: “De Dienst heeft tot doel de internationale betrekkingen te
bevorderen, hoofdzakelijk door de acceptatie van risico’s op het gebied
van uitvoer, invoer en investeringen in het buitenland”. Ze leest een
bevestiging van deze commerciële aard ook in het feit dat de Nationale
Delcrederedienst een adequate premie moet vragen voor de gedekte
risico’s. Artikel 4 van de wet van 31 augustus 1939 bepaalt in die zin het
volgende: “De waarborg wordt slechts door de Dienst verleend mits
betaling van premiën vastgesteld volgens de aard, de gewichtigheid en de
duur van het gedekte risico”.
3
Voor zover de gevraagde documenten wel onder de wet van 5 augustus
2006 zouden vallen, roept ONDD de uitzonderingsgrond van artikel 27, §
1, 3° van de wet van 5 augustus 2006 in, dat voorziet in het vertrouwelijk
karakter van de federale internationale betrekkingen van België en van
de betrekkingen van België met de supranationale instellingen. De
aanvraag verwijst immers naar rapporteringen van ONDD aan de ECG
(Working Party on Export Credits and Credit Guarantees) van de OESO
onder OESO-aanbeveling van 12 juni 2012 (Recommendation of the
Council on common approaches for officially supported export credits
and environmental and social due diligence). In het kader van de
doelstellingen die deze aanbeveling nastreeft, bepaalt artikel 41 in
rapporteringen aan de ECG. De bedoeling van deze rapportering is op
een geheel transparante wijze, een peer review toe te laten. Dergelijke
peer review is de kern en de sterkte van de OESO. Dit kan niet worden
bereikt als er geen zekerheid bestaat over het lot van documenten die in
deze context zouden worden overgemaakt. Confidentialiteit is bijgevolg
in eerste instantie een basisvoorwaarde opdat dergelijke peer review
mogelijk zou zijn en is eveneens vereist voor een goede samenwerking
tussen de OESO-lidstaten, zodat niet alleen de doelstellingen die de ECG
voorop stelt kunnen worden nagestreefd, maar ook de missie van de
OESO in het algemeen.
ONDD kan deze doelstellingen van de OESO en de goede samenwerking
met de andere OESO-lidstaten niet op het spel zetten door deze
vertrouwensrelatie te doorbreken. Dit zou nochtans het gevolg zijn van
de openbaarmaking van de opgevraagde rapporteringen. Dat dergelijke
openbaarmaking zeker niet de intentie is van de OESO of de ECG, wel
integendeel, blijkt des te meer uit de OESO-aanbeveling. Er wordt in de
OESO-aanbeveling nadrukkelijk een onderscheid gemaakt tussen een
interne rapportering en een openbaarmaking. Deze opdeling verzekert
een proportioneel correcte verhouding tussen enerzijds het informeren
van het publiek enerzijds en anderzijds de mogelijkheid van een peer
review (en sensu lato de bevordering van een degelijk economisch en
sociaal beleid in de verschillende lidstaten). De rapporten die worden
opgevraagd zijn louter intern.
De reputatie van de ONDD, en bij uitbreiding die van het Koninkrijk
België met haar gemeenschappen en gewesten zou daarenboven danig
worden aangetast bij een eventuele openbaarmaking. ONDD die op dit
4
ogenblik een voortrekkersrol speelt bij de ECA’s (Export Credit
Agency’s) zou namelijk niet meer als een betrouwbare partner kunnen
worden beschouwd. Daarentegen heeft een openbaarmaking maar
weinig toegevoegde waarde voor de maatschappij vermits de ECA’s reeds
de kernelementen publiceren van deze transacties.
Hierbij dient te worden opgemerkt dat de OESO wel op regelmatige basis
informatiesessies biedt voor externe stakeholders waaronder milieu-
NGO’s.
Verder licht ONDD in dit verband toe wat zij al uitvoerig mondeling en
schriftelijk heeft toegelicht, en zoals ook door de OESO wordt bevestigd,
dat korte termijn en cash transacties niet onder het toepassingsgebied
van de Common Approaches vallen. ONDD brieft de OESO op geheel
vrijwillige basis, ten gepaste tijde en op een informele wijze over
transacties zoals het Sabetta-dossier. Hiermee gaat ONDD al veel verder
dan wat de OESO normen voorschrijven. Deze rapporteringen zijn
informeel en brengen niet noodzakelijkerwijze een schriftelijke
rapportering mee.
1.3 Bij mail van 6 januari 2014 dient de heer Capelle namens Greenpeace
een beroep in bij de Federale Beroepscommissie voor de toegang tot
milieu-informatie, hierna Commissie genoemd.
1.4 Bij mail van 7 januari 2014 brengt het secretariaat van de Commissie
ONDD op de hoogte van het ingediende beroep en vraagt dat ONDD de
gevraagde document(en) aan de Commissie zou bezorgen of op zijn minst
de Commissie de mogelijkheid te geven om de inhoud van deze
documenten te kunnen inzien om tot een afgewogen beslissing te
kunnen komen.
1.5 Omdat de Nationale Delcrederedienst niet ingaat op het verzoek van
het secretariaat van de Commissie, neemt de Commissie op 3 februari
2014 een tussentijdse beslissing waarin ze ONDD oproept om haar de
gevraagde documenten zoals de wet van 5 augustus 2006 in artikel 40
voorschrijft aan haar uiterlijk tegen 20 februari 2014 te bezorgen of haar
ten minste ter plaatse inzage te verlenen, zodat zij kan onderzoeken of de
informatie erin als milieu-informatie moet worden beschouwd en indien
dit het geval is in welke mate al dan niet uitzonderingsgronden kunnen
of moeten worden ingeroepen om de openbaarmaking te weigeren.
5
1.6 Bij brief van 11 februari 2014 richt ONDD zich tot de Commissie
waarin ze oordeelt dat het niet opportuun is dat de Commissie de
opgevraagde documenten, waarvan er een schriftelijk spoor bestaat,
reeds komt inzien. Ze roept daarbij drie elementen in:
- De schorsing van de debatten in afwachting van het arrest van de
Raad van State
ONDD is van mening dat uit het beroep dat Greenpeace heeft ingediend
bij de Raad van State tegen beslissing 2013-7 van de Commissie zal
blijken of de wet van 5 augustus 2006 al dan niet van toepassing is. Als de
Raad van State vaststelt dat de wet niet van toepassing is, zijn alle
lopende en nieuwe procedures onontvankelijk.
- De opgevraagde informatie is op dit ogenblik onvoltooid
Er is extra input ontvangen van de contactpersonen van ONDD bij de
OESO met betrekking tot de rapporteringsplicht onder artikel 41 van de
OESO Recommendation. De informatie die werd opgesteld, wordt
gecompileerd in samenspraak met het secretariaat van de OESO. Het
secretariaat van de OESO zal aan de hand van deze informatie een finaal
rapport opstellen dat enerzijds wordt gehanteerd voor peer review
binnen de OESO en anderzijds wordt bijgewerkt om voor te stellen
tijdens een civil society meeting voor externe stakeholders. ONDD
meent dat hierbij een beroep kan worden gedaan op artikel 32, § 1 van
de wet van 5 augustus 2006 dat bepaalt dat een aanvraag kan worden
afgewezen wanner de aanvraag betrekking heeft op milieu-informatie
die onvoltooid is of die niet af is en waarvan de openbaarmaking
aanleiding kan geven tot misvatting.
Dergelijke misvatting bij een eventuele openbaarmaking van de
onvoltooide rapporteringen is evident. Het is vanzelfsprekend dat als
Greenpeace als belangenorganisatie onvoltooide rapporteringen zou
verkrijgen dit een vertekend beeld zal geven van de situatie. In
afwachting van de verdere afwerking van deze rapporten lijkt het niet
opportuun dat de Commissie inzage krijgt in deze onafgewerkte
documenten.
6
- Bijkomende argumentatie tot weigering van de aanvraag van
Greenpeace
In de beslissing van 3 februari 2014 oordeelde dat Commissie dat heel
wat van de informatie niet schriftelijk voorhanden is. Voor de informatie
die wel schriftelijk bestaat, is op grond van de concrete argumentatie een
inzage niet nodig om een weloverwogen en gemotiveerde beslissing te
nemen. ONDD verwijst daarbij naar zijn weigeringsbeslissing van 19
december 2013 die op zelfstandige basis – in samenlezing met de
common approaches – duidelijk aantoont dat het belang van deze
openbaarheid in deze zaak niet opweegt tegen het belang van de
internationale betrekkingen van België.
Bovendien meent ONDD dat gelet op de hoeveelheid vragen en
beroepsprocedures - die zij roekeloos noemt – om randinformatie te
bekomen van milieu-informatie die al het voorwerp uitmaakte van
voorbije procedures – beroep kan worden gedaan op artikel 32, § 2, 1°
van de wet van 5 augustus 2006, dat bepaalt dat een aanvraag wordt
afgewezen als de aanvraag kennelijk onredelijk is. ONDD meent tot deze
conclusie te komen op grond van de gangbare rechtspraak en rechtsleer
met als uitgangspunt de definitie die werd gehanteerd tijdens de
parlementaire voorbereiding van de wet van 5 augustus 2006.
ONDD meent om bovenvermelde redenen dat een inzage of vrijgave (op
dit ogenblik) niet aan de orde is, maar ter beschikking blijft om haar
standpunt met de Commissie te bespreken.
1.7 Op basis van de voorhanden zijnde informatie beslist de Commissie
in een tussentijdse beslissing (beslissing nr. 2014-4) nadat ze in haar
beslissing 2014-3 al had geoordeeld dat het beroep van Greenpeace
ontvankelijk was. Daarnaast heeft ze geoordeeld dat de Nationale
Delcrederedienst onder het toepassingsgebied van de wet van 5 augustus
2006 valt en dat de vraag of de gevraagde documenten als milieu-
informatie kan worden beschouwd, kan worden beperkt tot de vraag in
welke mate de beschikbare informatie in een gematerialiseerde vorm
bestaat. In elk geval blijkt uit de informatie die op grond van Annex III
van de Common Approaches dat op zijn minst een gedeelte van de
informatie die in het kader van artikel 41 wordt verstrekt, als milieu-
informatie in de zin van de wet van 5 augustus 2006 moet worden
beschouwd. Verder heeft ze in deze tussentijdse beslissing geoordeeld dat
7
zij niet kan ingaan op het verzoek van ONDD om de beslissing uit te
stellen tot dat de Raad van State zich heeft uitgesproken over een andere
zaak waarin Greenpeace een beroep tegen een beslissing van de
Commissie heeft ingesteld. Tenslotte heeft de Commissie geoordeeld dat
noch artikel 32, § 1, noch artikel 32, § 2, 1° van de wet van 5 augustus
2006 dienstig kunnen worden ingeroepen om de toegang tot de
gevraagde informatie te weigeren.
1.8. In antwoord op de tussentijdse beslissing nr. 2014-4 heeft ONDD bij
bief van 28 maart 2014 volgende informatie aan de Commissie bezorgd.
Met betrekking tot de OESO-aanbevelingen licht ONDD toe dat de
OESO een rapportering aanbeveelt die per project de volgende
informatie zou moeten bevatten:
- classificatie van het project;
- type van geanalyseerde informatie (EIA, actieplan, vragenlijst,
….);
- andere betrokken Export Credit Agencies;
- internationale milieu- en sociale standaarden waartegen het
project werd gebenchmarked;
- belangrijkste impact van het project (keuze uit een lijst: waste
management, child labour, gender issues, climate change
considerations);
- status van het project (beantwoordt het project al dan niet of
gedeeltelijk aan de (internationale) normen;
- of de dekking wordt voorgesteld met of zonder bijkomende
voorwaarden;
- aanduiding of er verdere rapportering volgt gedurende het
project.
Bij de concrete invulling van deze aanbevelingen, houdt een Export
Credit Agency rekening met drie basiselementen:
- de grondslag voor de rapportering is slechts een aanbeveling,
waarbij de leden kiezen hoeveel informatie zij willen meedelen
aan de andere leden;
- de rapportering kadert in een internationale vrijwillige
samenwerking tussen leden van de “Working Party on Export
Credits and Credit Guarantees” in de schoot van de OESO;
- de rapportering dient eveneens een ultiem publiek doen, namelijk
de verwerking door de OESO zelf tot een gecompileerd OESO-
8
rapport ten behoeve van de civil society, stakeholders en meer
algemeen het publiek.
De rapportering wordt vaak tot het minimum beperkt om reden van
confidentialiteit van bedrijfsgegevens en om reden van de
concurrentiepositie van zowel ECA als exporteur tegenover andere ECA-
leden.
Deze rapportering en de hieropvolgende communicatie dient vervolgens
als basis voor wat op zogenaamde ‘Practitioners Meetings” wordt
besproken. De deelnemers wegen hierbij voortdurend af hoeveel
informatie zij werkelijk meedelen en welke informatie zij hiervoor in
ruim willen ontvangen van de andere deelnemers.
Met het zich op de verwerking van deze informatie door het OESO-
secretariaat zijn er bilaterale contacten tussen het OESO-secretariaat en
de betrokken ECA om verder in detail de rapportering (mondeling) te
bespreken. Volgens ONDD is de door een EC rapportering nooit volledig
af.
Tenslotte, op basis van de (zowel schriftelijke als mondelinge)
rapportering en deze Practitioners Meetings wordt de informatie van alle
leden verwerkt om hier vervolgens een uitgebreid rapport van op te
stellen dat publiek beschikbaar is. Daarnaast vinden, op regelmatige
basis, stakeholders meetings plaats waar ook NGO’s op aanwezig zijn.
Buiten deze door de Commissie gevraagde informatie voert ONDD
opnieuw argumenten aan om de vraag tot openbaarmaking af te wijzen.
Zo stelt ONDD dat in de praktijk de rapportering die Greenpeace
opvraagt:
- informatie betreft die niet gefinaliseerd is, juist omwille dat dit
verder wordt besproken tijdens de bilaterale contacten tussen
ONDD en het OESO-Secretariaat en tijdens de daaropvolgende
Practitioners Meetings; en
- bij een openbaarmaking, misverstanden creëren vermits er soms
minder informatie wordt gerapporteerd dan eigenlijk beschikbaar
is voor het concrete project. Zo is het mogelijk dat een project
werd getoetst aan verschillende standaarden, maar dat in de
9
rapportering slechts sprake is van een benchmarking aan één
internationale standaard.
ONDD benadrukt nogmaals dat de rapportering in kwestie vrijblijvend is
en bovenal een ‘inter-statelijke’ rapportering. De OESO tracht een
nauwere samenwerking tussen zijn lidstaten aan te moedigen door
dergelijke vormen van interne rapportering. Dit is een langzaam proces
waarbij geleidelijk het vertrouwen tussen de leden moet worden
opgebouwd om zo de communicatiestroom te verbeteren, ervaringen uit
te wisselen en uiteindelijk een optimaal systeem (en evenwicht) te
vinden. Uiteindelijk zal dit systeem ook in het voordeel spelen van het
publiek en het algemeen belang (vermits er een grotere informatiestroom
zal plaatsvinden). Een openbaarmaking in België van de interne
rapportering, berokkent schade aan de reputatie van de federale Staat
België en zijn gewesten (alle vertegenwoordigd in de Raad van Bestuur
van ONDD) en bemoeilijkt een transparante dialoog met de andere ECA.
Hierbij verwijst ONDD naar haar argumentatie aangevoerd in haar
weigeringsbeslissing van 19 december 2013.
De aanvraag, voorwerp van het huidige beroep, brengt het hiervoor
omschreven proces nodeloos in gevaar, te meer er reeds voorzien wordt
in een compilatie van deze interne rapportering in een uitgebreid
document dat wél beschikbaar is voor het publiek en dat een belangrijk
deel van de opgevraagde informatie bevat. In dit rapport wordt de
informatie zelf verwerkt in tabellen en statistieken.
ONDD besluit dat zij meent dat niet kan worden ingegaan op het
verzoek tot openbaarmaking van Greenpeace:
- vermits het onvoltooide informatie betreft en er een groot gevaar
bestaat dat er misverstanden ontstaan;
- gelet op de schade die wordt toegebracht aan het internationaal
belang, is het belang van openbaarheid van de interne “tussen”
rapporteringen ver te zoeken en weegt dit niet op tegen de
bescherming van de internationale betrekkingen;
- vermits het publiek uiteindelijk door middel van een extensief en
omvangrijk rapport geïnformeerd zal worden, is het belang van
openbaarheid in deze minimaal.
1.9. Op haar vergadering van 31 maart 2014 neemt de Commissie kennis
van deze brief en beslist te wachten op de bijkomende toelichting die aan
10
ONDD werden opgevraagd zodat voor de Commissie duidelijk is of de
verstrekte informatie al dan niet betrekking heeft op de
kredietverstrekking aan de onderneming Jan De Nul of ook op andere
kredietverstrekkingen.
1.10. Bij mail van 31 maart 2014 brengt de secretaris-generaal van ONDD
de Commissie ter kennis dat de informatie uitsluitend te maken heeft
met andere dossiers en dat de rapportering voor het Sabetta-dossier
slechts plaatsvond in februari 2014.
1.11. Op 5 mei 2014 neemt de Commissie een tussentijdse beslissing
2014-6 van 5 mei 2014 waarin ze bepaalde argumenten van ONDD
beoordeelt en ONDD oproept om haar zo snel mogelijk toegang tot de
betrokken documenten te verlenen.
1.12. Bij mail van 22 mei 2014 laat de secretaris-generaal van ONDD aan
de Commissie weten dat onder voorbehoud van al hun rechten, ONDD
akkoord gaat om de Commissie op het kantoor van ONDD inzage te
verlenen tot de desbetreffende documenten en worden een aantal data
voorgesteld.
1.13. Omwille van agendaproblemen en in onderling overleg wordt een
ontmoeting ingepland op 7 juli 2014. De aanwezige leden van de
Commissie krijgen inzage in de betrokken documenten.
2. De ontvankelijkheid van het beroep
In navolging van beslissing 2014-3 is de Commissie van oordeel dat het
beroep ontvankelijk is. Artikel 35 van de wet van 5 augustus 2006
bepaalt dat de aanvrager beroep kan instellen bij de federale
Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-informatie tegen een
beslissing van een milieu-instantie bedoeld in artikel 4, § 1, of na het
verstrijken van de termijn waarbinnen de beslissing moest worden
genomen, of in geval van weigering van uitvoering of een onwillige
uitvoering van een beslissing of enige andere moeilijkheid die hij
ondervindt bij de uitoefening van de rechten die deze wet toekent. Het
beroep moet worden ingediend binnen een termijn van zestig dagen. Het
beroep werd ingediend op 6 januari 2014 tegen een beslissing van 19
december 2013 en dus binnen de wettelijk bepaalde termijn.
11
3. De gegrondheid van de aanvraag
3.1 De toepasselijkheid van de wet van 5 augustus 2006
3.1.1 De Commissie heeft in haar beslissing 2014-3 geoordeeld dat er
geen twijfel over kan bestaan dat ONDD moet beschouwd worden als
een milieu-instantie in de zin van 3, 1°, a) van de wet van 5 augustus
2006. Ze bevestigt en herhaalt hierbij haar standpunt.
De wet van 5 augustus 2006 is van toepassing op milieu-instanties
bedoeld in artikel 3, 1°, a) en b), waarvan de organisatie en de werking
worden geregeld door de federale overheid, alsook op milieu-instanties
vermeld in artikel 3, 1°, c), die onder hun toezicht staan (art. 4, § 1 van
de wet van 5 augustus 2006) en over milieu-informatie beschikken
(artikel 18, § 1 van dezelfde wet).
Het begrip milieu-instantie wordt door deze wet gedefinieerd als “a) een
rechtspersoon of een orgaan opgericht bij of krachtens de Grondwet, een
wet, een decreet of een regel bedoeld in artikel 134 van de Grondwet;
b) een natuurlijke of rechtspersoon die openbare bestuursfuncties
uitoefent, met inbegrip van specifieke taken, activiteiten of diensten met
betrekking tot leefmilieu;
c) een natuurlijke of rechtspersoon die onder toezicht van een orgaan of
persoon als bedoeld onder a) of b) belast is met openbare
verantwoordelijkheden of functies of openbare diensten met betrekking
tot het milieu verleent.
Organen en instellingen met een gerechtelijke bevoegdheid vallen niet
onder deze definitie, tenzij ze optreden in een andere functie dan de
rechterlijke. De wetgevende vergaderingen en de daaraan verbonden
instellingen vallen buiten deze definitie, behalve wanneer zij optreden in
een administratieve functie.”
De Nationale Delcrederedienst is een openbare instelling met
rechtspersoonlijkheid opgericht door de wet van 31 augustus 1939 op de
Nationale Delcrederedienst (BS 4 oktober 1939) en valt bijgevolg onder
3, 1°, a) van de wet van 5 augustus 2006. Het loutere feit dat het gaat om
een rechtspersoon die bij wet is opgericht, is de enige voorwaarde op
grond waarvan een rechtspersoon onder de wet wordt gebracht.
12
3.1.2 De wet van 5 augustus 2006 kent een recht van toegang tot milieu-
informatie toe. Het begrip “milieu-informatie” wordt in artikel 3, 4°
omschreven als:
“elke informatie, ongeacht de drager en in welke materiële
vorm ook, waarover een milieu-instantie beschikt, betreffende:
a) de toestand van elementen van het milieu, zoals de atmosfeer,
de lucht, de bodem, het land, het water, het landschap, de
natuurgebieden, met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en
zeegebieden, de biologische diversiteit en haar componenten
met inbegrip van de genetisch gemodificeerde organismen en de
interactie tussen deze elementen;
b) de toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens
met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, de
levensomstandigheden van personen, voorzover zij worden of
kunnen worden aangetast door de onder a) bedoelde elementen
van het milieu of, via deze elementen, door een van de factoren
zoals bedoeld onder d) of door de maatregelen en activiteiten
zoals bedoeld onder e);
c) de toestand van waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden
aangetast door de onder a) bedoelde elementen van het milieu
of, via deze elementen, door een van de factoren zoals bedoeld
onder d) of door de maatregelen en activiteiten zoals bedoeld
onder e);
d) factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met
inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander
vrijkomen in het milieu van stoffen die de toestand van
elementen van het milieu zoals bedoeld onder a) of de toestand
van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals bedoeld
onder b) aantasten of waarschijnlijk aantasten;
e) maatregelen en activiteiten die uitwerking hebben of kunnen
hebben op de onder a), b), c) of d) bedoelde elementen;
f) maatregelen en activiteiten die tot doel hebben de toestand
van elementen van het milieu zoals bedoeld onder a), de
toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals
bedoeld onder b) of de waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken zoals bedoeld onder c) in stand te houden, te
beschermen, te herstellen, te ontwikkelen, en druk erop te
voorkomen, in te perken of te compenseren;
13
g) kosten-baten- en andere economische analyses en
veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de
onder e) en f) bedoelde maatregelen en activiteiten;
h) verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving”.
De Commissie wil erop wijzen dat het begrip milieu-informatie een heel
ruime invulling heeft. Het feit dat in de definitie een veelheid aan
exemplarische opsommingen voorkomt duidt erop dat aan het begrip
geen enge invulling mag worden gegeven.
3.1.3 De Commissie heeft de informatie die het voorwerp uitmaakt van
het beroep met ONDD tijdens de ontmoeting die plaatsvond op 6 januari
2014 in het kader van de behandeling van de zaak waarover de
Commissie haar beslissing 2013-1 uitbracht, ter sprake gebracht. Naar
aanleiding hiervan heeft de Commissie vernomen dat bepaalde
informatie niet in een materiële vorm voorhanden is. Op deze
communicatie is de wet van 5 augustus 2006 niet van toepassing, omdat
enkel gematerialiseerde informatie onder het toepassingsgebied van de
wet valt, wat manifest niet het geval is voor - in casu - telefonisch
verstrekte informatie.
3.1.4 De Commissie bevestigt dan ook haar tussentijdse beslissingen
2014-3 en 2014-4 dat zij zich bijgevolg enkel dient over de beschikbare
informatie die in een gematerialiseerde vorm bestaat die het voorwerp
uitmaakt van de aanvraag. In elk geval blijkt uit de informatie die op
grond van Annex III van de Common Approaches aan de OESO dient te
worden verstrekt milieugerelateerd is en in zijn geheel moet worden
beschouwd als milieu-informatie in de zin van de wet van 5 augustus
2006.
3.1.5 De Commissie heeft vastgesteld dat de informatie in de betrokken
documenten vrij beperkt is en het voorwerp uitmaakt van nader
mondeling overleg vanuit het secretariaat van de OESO en van een
werkgroep binnen de schoot van de OESO.
3.2 De mogelijkheid om formele uitzonderingsgronden in te roepen
ONDD heeft een aantal formele uitzonderingsgronden ingeroepen om de
openbaarmaking te weigeren. Deze werden door de Commissie al in
eerdere tussentijdse beslissingen (beslissing 2014-4 en beslissing 2014-6)
14
behandeld en de standpunten die hierbij werden ingenomen, worden
hierna opnieuw bevestigd.
3.2.1 De mogelijkheid om artikel 32, § 2, 1° van de wet van 5
augustus 2006 in te roepen
Artikel 32, § 1 van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat een milieu-
instantie een aanvraag kan afwijzen wanneer de aanvraag betrekking
heeft op milieu-informatie die onvoltooid is of die niet af is en waarvan
de openbaarmaking aanleiding kan geven tot misvatting. Daarbij moet in
elk afzonderlijk geval het algemeen belang dat is gediend met
openbaarmaking te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is
gediend met de weigering om openbaar te maken.
Deze uitzonderingsgrond kan niet zomaar worden ingeroepen. Er dient
daarbij een onderscheid worden gemaakt tussen het geval waarin ONDD
in het kader van artikel 41 van de Common Approaches al documenten
heeft verstrekt aan de OESO en toekomstig te verstrekken documenten.
Wat de al verstrekte documenten betreft is de Commissie van mening
dat deze niet als onvoltooid of onaf worden beschouwd in hoofde van
ONDD. Dat de OESO de beslissing neemt om op basis van de ontvangen
informatie zelf een rapport op te stellen in functie van de beoogde
doelstellingen van de aanbeveling, verandert daaraan niets. Het beroep
heeft immers geen betrekking op het door de OESO opgestelde rapport,
maar op de documenten die ONDD voor de OESO in het kader van
artikel 41 van de aanbeveling heeft opgesteld en aan de OESO bezorgd.
Aangezien artikel 32, § 1 van de wet van 5 augustus 2006 een
cumulatieve voorwaarde bevat, moet de Commissie niet verder
onderzoeken of de openbaarmaking aanleiding kan vormen tot
misvatting. Voor zover het gaat om nog niet bestaande nog op te stellen
documenten is de wet van 5 augustus 2006 niet van toepassing.
Informatie die door ONDD aan de OESO wordt verstrekt, moet geacht
worden gefinaliseerd te zijn althans vanuit het oogpunt van ONDD, ook
al neemt de OESO geen genoegen met de verstrekte informatie en
verstrekt ONDD nadien opnieuw bijkomende informatie. Het feit dat de
informatie ONDD verlaat en toevertrouwd wordt aan een externe
organisatie, leidt ertoe te besluiten dat ze vanuit het oogpunt van ONDD
op het moment van de verstrekking als afgewerkt moet worden
15
beschouwd. Het feit dat informatie verder wordt aangevuld, doet
daaraan geen afbreuk. Een andere standpunt innemen, zou trouwens
voor gevolg hebben dat deze informatie volledig aan de openbaarmaking
zou ontsnappen. Dit zou de invoering betekenen van een absolute
uitzonderingsgrond, wat volgens het Grondwettelijk Hof in strijd is met
artikel 32 van de Grondwet. Aangezien het niet gaat om onafgewerkte
informatie, moet de Commissie ook niet verder onderzoeken of het
openbaar maken ervan aanleiding tot misvatting kan geven. In het kader
van artikel 32, § 2, 1° van de wet van 5 augustus 2006 moeten immers
alle voorwaarden cumulatief worden vervuld. Het niet voldoen aan één
van de voorwaarden, leidt dan ook tot de niet toepasbaarheid van de
uitzondering.
3.2.2 De mogelijkheid om artikel 32, § 2, 1° van de wet van 5
augustus 2006 in te roepen
Artikel 32, § 2, 1° van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat een milieu-
instantie de openbaarmaking moet weigeren wanneer een verzoek om
toegang kennelijk onredelijk is. De memorie van toelichting bij het
ontwerp van deze wet stelt hierover het volgende:
«Onder onredelijke aanvraag moeten de aanvragen worden
verstaan die duidelijk bedoeld zijn om de goede werking van de
administratie te verhinderen. Een aanvraag die bijvoorbeeld het
verkrijgen van de gehele internationale, Europese en Belgische
milieuwetgeving beoogt, vormt een onredelijke aanvraag. Ook
aanvragen met een kwellend karakter voor de milieu-instanties
worden ongerechtvaardigd geacht.” (Parl. St. Kamer, 2005-2006,
nr. 51 2511/001, 42-43).
De Commissie is van oordeel dat de aanvraag van Greenpeace helemaal
niet als kennelijk onredelijk kan worden beschouwd. Er mag immers niet
worden vermoed en er kan niet worden bewezen dat het de doelstelling
van Greenpeace is om de goede werking van de Nationale
Delcrederedienst te verhinderen. Als NGO actief op het vlak van milieu
is het vanzelfsprekend dat zij probeert informatie te verwerven in het
kader van haar eigen doelstellingen. Bovendien is het irrelevant of de
gevraagde informatie nu al dan niet als randinformatie moet worden
beschouwd, zoals ONDD beweert. Het komt immers enkel de aanvrager
toe om te beoordelen in welke mate de gevraagde milieu-informatie voor
16
hem relevant is. De Commissie wil opmerken dat de wet van 5 augustus
2006 geen specifieke uitzonderingsgrond bevat om herhaalde aanvragen
naar verschillende documenten, ook al bevatten ze dezelfde informatie,
maar wat de aanvrager niet automatisch kan weten, te weigeren. In dit
concrete geval is trouwens zelfs helemaal niet zomaar te beweren dat de
nu gevraagde documenten betrekking heeft op al gevraagde informatie.
3.3 De inroepbaarheid van de inhoudelijke uitzonderingsgronden van
artikel 27, § 1 van de wet van 5 augustus 2006
3.3.1. De Commissie stelt zich heel wat vragen over de risico’s die de
openbaarmaking van de gevraagde informatie volgens ONDD zou
kunnen teweegbrengen in het licht van artikel 27, § 1, 3° (het
vertrouwelijk karakter van de federale internationale betrekkingen van
België en van de betrekkingen van België met de supranationale
instellingen en van betrekkingen van de federale overheid met de
gemeenschappen en gewesten), in het licht van artikel 27, § 1, 7° (het
vertrouwelijk karakter van commerciële en industriële informatie,
wanneer deze informatie wordt beschermd om een gelegitimeerd
economisch belang te vrijwaren, tenzij degene van wie de informatie
afkomstig is met de openbaarmaking instemt).
3.3.2. Zoals ONDD zelf stelt, wordt de rapportering vaak tot het
minimum beperkt om reden van confidentialiteit van bedrijfsgegevens
en om reden van de concurrentiepositie van zowel ECA als de exporteur
tegenover andere ECA-leden. ONDD moet trouwens de nodige
omzichtigheid aan de dag leggen ten aanzien van het verstrekken van
confidentiële bedrijfsgegevens, omdat zij geen enkele garantie heeft dat
de in het kader van de rapportering verstrekte informatie ook
daadwerkelijk geheim wordt gehouden. Er is evenmin in te zien dat de
openbaarmaking schade zou kunnen toebrengen aan de federale
internationale betrekkingen van België en van de betrekkingen van
België met de supranationale instellingen en van betrekkingen van de
federale overheid met de gemeenschappen en gewesten. Het spreekt
voor zich dat ONDD geen informatie aan andere landen kan verstrekken
waardoor zij de federale internationale betrekkingen van België en van
de betrekkingen van België met de supranationale instellingen en van
betrekkingen van de federale overheid met de gemeenschappen en
gewesten schade zou toebrengen, aangezien zij geen enkele garantie
heeft deze informatie geheim wordt gehouden. Bovendien blijkt uit de
17
argumentatie van ONDD zelf dat zij nauwelijks vertrouwelijke
informatie aan de OESO verstrekt, aangezien zij zelf aangeeft dat de
meeste informatie in het eindrapport is opgenomen dat de OESO later
actief openbaar maakt.
3.3.3. De Commissie heeft zelf kunnen vaststellen dat de in de
formulieren aan de OESO verstrekte informatie dermate beperkt is, dat
niet enkel op logische gronden zoals hiervoor uiteengezet, maar evenzeer
uit de documenten zelf blijkt dat geen van de hiervoor vermelde
uitzonderingsgronden de openbaarmaking in de weg staat.
3.3.4. De Commissie wenst er tenslotte op te wijzen dat het niet relevant
is om na te gaan of de openbaarmaking van de gevraagde informatie een
meerwaarde biedt ten opzichte van de door de OESO publiek gemaakte
rapportering. De wet van 6 augustus 2006 laat immers niet hiermee
rekening te houden. Het komt enkel de aanvrager toe om te beoordelen
of de gevraagde informatie voor hem al dan niet een meerwaarde biedt.
4. Besluit
4.1. Op grond van haar onderzoek, op basis de informatie die de
Nationale Delcrederedienst haar heeft verstrekt en na kennisname van
de betrokken documenten, is de Commissie van oordeel dat zij geen
redenen ziet op grond waarvan de gevraagde informatie niet openbaar
zou moeten worden gemaakt voor zover de gevraagde informatie is
gematerialiseerd. In deze zin is het ingediende beroep gegrond.
4.2. Informatie die mondeling is uitgewisseld valt niet onder het
toepassingsgebied van de wet en op dit vlak is het ingediende beroep dan
ook niet gegrond.
4.3. De Commissie wenst de Nationale Delcrederedienst wel te
suggereren om de openbaarmaking van de gevraagde documenten te
vergezellen van een toelichtende nota, waarin ze duidelijk maakt dat de
betrokken documenten slechts minimale informatie bevatten die
nauwelijks of zelfs niet toelaat om hieraan conclusies aan te verbinden
en dat meer verrijkte informatie kan worden teruggevonden in de
jaarlijkse verslagen van de OESO die actief door deze internationale
instelling worden openbaar gemaakt.
18
4.4. Voor zover het beroep gericht tegen de Nationale Delcredere
gegrond is, is de ONDD ertoe gehouden om de gevraagde documenten
aan de aanvrager ter beschikking te stellen binnen de door de wet van 5
augustus 2006 in artikel 39 bepaalde termijn.
Brussel, 7 juli 2014.
De Commissie was als volgt samengesteld:
Martine Baguet, voorzitster
Frankie Schram, secretaris en lid
Claudia Hildebrand, plaatsvervangend lid
F. SCHRAM M. BAGUET
secretaris voorzitster