Cadas > Accès aux informations environnementales > Décisions
Date: 30/9/2013
Federale Beroepscommissie voor de
toegang tot milieu-informatie
30 september 2013
BESLISSING nr. 2013-7
over de weigering om toegang te geven tot documenten met
betrekking tot een baggerproject in Rusland en de verzekering
ervan
(FBC/2013/4 en FBC/2013/6)
GREENPEACE/NATIONALE DELCREDEREDIENST (2) (3)
2
1. Een overzicht
1.1. Bij mail van 23 mei 2013 vraagt de heer X, namens Greenpeace,
aan de Nationale Delcrederedienst om een kopie van volgende
documenten:
- het document waarin de milieu-argumenten, -bezorgdheden en –
voorwaarden worden geformuleerd van het management van de
Nationale Delcrederedienst voor de Raad van Bestuur van de
Nationale Delcrederedienst van 21 mei 2013 met betrekking tot
de aanvraag van Jan De Nul voor een project te Sabetta, Rusland;
- iedere communicatie (brief, mail) met de voogdijministers van de
Nationale Delcrederedienst, en met Jan De Nul met betrekking
tot de milieubezorgdheden en –voorwaarden inzake de aanvraag
van Jan De Nul voor een project te Sabetta, Rusland.
1.2. Bij mail van 21 juni 2013 weigert de Nationale Delcrederedienst
gevraagde informatie vrij te geven om volgende redenen:
- in het kader van de besluitvorming over het betrokken project is de
ONDD niet onderworpen aan de wet van 5 augustus 2006 inzake de
toegang van het publiek tot milieu-informatie of de wet
openbaarheid van bestuur. De betrokken beslissingen en bijhorende
documenten kaderen immers in commerciële procedés en kunnen
niet als administratieve beslissingen of het uitoefenen van openbare
bestuursfuncties worden beschouwd.
- In elk geval bestaat er geen verplichting om bepaalde documenten op
te stellen die niet bestaan of waarover ONDD niet beschikt (zoals bv.
de communicatie met de betrokken voogdijministers). In de mate het
verzoek op dergelijke documenten betrekking heeft, is het verzoek
zonder voorwerp.
- Indien de ONDD onder de wetgeving valt, is ze van oordeel dat in elk
geval meerdere wettelijke uitzonderingsgronden de openbaarmaking
verhinderen.
- De ONDD is van mening dat indien zij valt onder de openbaarheid
van bestuur, niet de wet van 5 augustus 2006 van toepassing is, maar
de wet van 11 april 1994. Voor zover dit het geval is meent de ONDD
dat volgende uitzonderingsgronden kunnen worden ingeroepen:
o De openbaarmaking van de documenten die worden
opgevraagd zou een grote negatieve weerslag hebben op het
geheim karakter van de beraadslagingen van de federale
Regering en van de ONDD (artikel 6, § 2, 3°). De informatie
3
maakt namelijk integraal deel uit van de beraadslagingen en
de hiermee inherent verbonden voorbereiding in de schoot
van de federale regering en de Raad van bestuur in ONDD.
Voorafgaande besprekingen en documenten opgemaakt met
het oog op het adviseren tot het nemen van een beslissing
door een (voogdij)minister en de Raad van Bestuur van ONDD
waarin diverse politieke, maatschappelijke, economische en
financiële belangen worden afgewogen, zijn geheim en vallen
onder deze uitzonderingsbepaling. Bovendien gaat de
voorliggende kwestie niet enkel over het Noordpoolgebied,
maar ook over de internationale betrekkingen met Rusland en
andere noordelijke landen, de concurrentiepositie van Europa,
economische groei voor België, strategische positie van België
als lidstaat van de Europese Unie, werkgelegenheid, e.d. Als
deze informatie zou moeten worden vrijgegeven, wordt elke
besluitvorming en het bijhorende serene debat, waarbij deze
belangen worden afgewogen, tussen de leden van de Raad van
Bestuur en/of de bevoegde voogdijministers onmogelijk
gemaakt. In de aanvraag wordt ook niet duidelijk gemaakt
welk belang in casu in het gedrang is. Er wordt in de brief van
24 mei 2013 enkel verwezen naar de kwetsbaarheid van de
Noordpoolregio en de negatieve impact van de baggerwerken
op bijvoorbeeld bedreigde walvissoorten. Deze argumenten
worden echter op geen enkele wijze onderbouwd. In die
omstandigheden kan het belang van de door de aanvrager
gewenste openbaarheid in elk geval niet primeren op het
geheim karakter van de beraadslagingen van de federale
regering en van de ONDD.
o De gevraagde informatie kan niet worden vrijgegeven omwille
van de vertrouwelijke aard van ondernemingsgegevens in de
zin van artikel 6, § 1, 7° van de wet van 11 april 1994. Jan De
Nul heeft als succesvolle ‘tenderee’ van het project in Rusland
kosten en tijd geïnvesteerd in dit project. Een deel van deze
kosten en tijd bestaat uit het succesvol doorlopen van een
aanvraag voor een verzekeringspolis bij ONDD waarin ook
details staan van de tender. Als concurrenten van Jan De Nul
kennis zouden krijgen van specifieke voorwaarden, zouden zij
een concurrentieel voordeel verkrijgen, daar zij hiervoor geen
tijd en kosten zouden moeten investeren om deze informatie
te verkrijgen. Bovendien staat in het betreffende document
4
vertrouwelijke informatie zoals de kostprijs, de duurtijd en de
omvang van het project en de verzekering. Als concurrenten
dergelijke informatie zouden verkrijgen, hebben ze zicht op
een belangrijk project van Jan De Nul en wordt de
concurrentiekracht van Jan De Nul aangetast. De bescherming
van die bedrijfsgeheimen van een belangrijke Belgische
onderneming weegt duidelijk op tegen een eventuele
bezorgdheid over het milieu die als verantwoording voor de
openbaarmaking wordt aangehaald die niet verder is
onderbouwd.
o De gevraagde openbaarmaking van documenten weegt
bovendien niet op tegen de ONDD te beschermen
vertrouwelijk karakter van de federale internationale
betrekkingen van België (artikel 6, § 1, 3° van de wet van 11
april 1994). De gevraagde documenten bevatten immers de
politiek vertrouwelijke informatie. Informatie inzake
kredietverzekering gegarandeerd door de Belgische staat
houdt verband met de Belgische internationale betrekkingen
en het zonder meer vrijgeven van deze in vertrouwen
meegedeelde informatie, zal leiden tot vragen van de
betrokken landen waarop de transactie betrekking heeft.
Bovendien staan ook de (handels)relaties met andere
Noordelijke staten op het spel en de strategische positie van de
Europese Unie. De internationale betrekkingen met Rusland
zijn bijzonder belangrijk voor België en de Europese Unie. Het
gaat niet op om documenten vrij te geven die deze
betrekkingen in gevaar zouden kunnen brengen op grond van
niet nader omschreven (milieu)overwegingen.
o De gevraagde openbaarmaking weegt niet op tegen de door
ONDD te beschermen federale economische en financiële
belangen (artikel 6, § 1, 6° van de wet van 11 april 1994). De
documenten bevatten informatie over de internationale
betrekkingen met Rusland en andere noordelijke landen, de
concurrentiepositie van Europa, economische groei voor
België, de strategische positie van België als lidstaat van de
Europese Unie, werkgelegenheid, e.d.m. De openbaarmaking
kan ertoe leiden dat kredietverzekering die wordt verstrekt
door ONDD om Belgische bedrijven op internationaal niveau
te bevorderen, belemmerd wordt.
5
o Het verzoek kan onredelijk worden genoemd (artikel 6, § 3, 3°
van de wet van 11 april 1994). Los van de bemerking dat
ONDD niet in het bezit is van een groot deel van de
informatie die wordt opgevraagd, dient te worden opgemerkt
dat het in elk geval onmogelijk is om alle communicatie met
de voogdijministers, de leden van de Raad van Bestuur en Jan
De Nul te verzamelen. Deze communicatie wordt niet
systematisch geklasseerd en gaat uit van verschillende interne
afdelingen en bevat soms ook andere informatie.
- In ondergeschikte orde voor zover de wet van 5 augustus 2006 toch
van toepassing zou zijn, dan geldt dat in het kader van deze wet
gelijkaardige of dezelfde uitzonderingsgronden gelden. Zo wijst de
Nationale Delcrederedienst op artikel 27, § 1, 3° van deze wet (de
bescherming van het vertrouwelijk karakter van de federale
internationale betrekkingen van België en van de betrekkingen van
België met de supranationale instellingen en van de betrekkingen van
de federale overheid met de gemeenschappen en gewesten), op
artikel 27, § 1, 6° van deze wet (het vertrouwelijk karakter van de
beraadslagingen van de federale regering en van de Nationale
Delcrederedienst) en artikel 27, § 1, 7° van deze wet (de
vertrouwelijke aard van ondernemingsgegevens). Er kan worden
gevreesd dat als een onderneming als Jan De Nul, met een eigen
uitgebouwde divisie milieuspecialisten, dit soort projecten bij gebrek
aan ONDD-steun niet meer zou kunnen uitvoeren, waardoor andere
ondernemingen, die technisch veel minder ver staan bij de beperking
van de milieugevolgen, dit project uitvoeren, waardoor de
openbaarmaking een averechts effect veroorzaakt dan gewenst.
1.3. Tegen deze beslissing stelt de heer X bij mail van 21 juni 2013 een
beroep in bij de Federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-
informatie, hierna Commissie genoemd.
1.4. Bij mail van 24 juni 2013 nodigt het secretariaat van de
Commissie de Nationale Delcrederedienst uit om de Commissie in het
bezit te stellen van de gevraagde documenten.
1.5. Omdat de Nationale Delcrederedienst hierop niet ingaat, neemt
de Commissie op 8 juli 2013 een tussentijdse beslissing (beslissing 2013-
5) waarin ze het beroep ontvankelijk verklaart en de Nationale
6
Delcrederedienst oproept om haar de documenten te bezorgen en haar
standpunt verder te verduidelijken.
1.6. Bij mail van 24 juni 2013 vraagt de heer X, namens Greenpeace, aan de
Nationale Delcrederedienst om een kopie van volgende documenten:
- De beslissing van de Raad van bestuur van de Nationale
Delcrederedienst met betrekking tot de milieu-elementen in de aanvraag
van Jan De Nul voor haar activiteiten te Sabetta;
- De milieu-elementen met betrekking tot dit dossier zoals opgenomen in
de verslagen van de vergaderingen van de Raad van Bestuur van de
Nationale Delcrederedienst van 15 april 2013, 21 mei 2013 en 18 juni
2013;
- De milieu-elementen in de polisaanvraag van Jan De Nul met
betrekking tot het project in Sabetta;
- De milieu-elementen in de afgegeven polis met betrekking tot het
project in Sabetta.
1.6. Bij mail van 21 juni 2013 weigert de Nationale Delcrederedienst
gevraagde informatie vrij te geven om dezelfde redenen waarom zij de
aanvraag van 23 mei 2013 heeft afgewezen.
1.7. Tegen deze beslissing stelt de heer X bij mail van 28 juli 2013 een
beroep in bij de Federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-
informatie, hierna Commissie genoemd.
1.8. De Commissie heeft beslist om de Nationale Delcrederedienst uit
te nodigen om gehoord te worden en een datum hiervoor werd in
gezamenlijk akkoord vastgelegd op 2 september 2013. De indiener van
het beroep werd hiervan op de hoogte gebracht bij mail van 29 juli 2013.
1.9. Op haar zitting van 2 september 2013 heeft de Commissie een
hoorzitting met de Nationale Delcrederedienst gehouden. Namens de
Nationale Delcrederedienst waren aanwezig: de heer F. Vanwingh,
adjunct-directeur, de heer Bernard Vanhoutte, juridisch adviseur en
mevrouw Nathanaëlle Kiekens, advocate.
Tijdens de hoorzitting hebben de vertegenwoordigers van de Nationale
Delcrederedienst informatie verschaft aan de Commissie m.b.t.:
- De structuur van de Nationale Delcrederedienst en zijn interne
werking;
- Het kader waarin het contract afgesloten door de onderneming
Jan De Nul en een Russische vennootschap waarvan de Russische
7
staat aandeelhouder is met betrekking tot het uitvoeren van
baggerwerken in de haven van Sabetta in Rusland;
- De voorwaarden van de toekenning door de Nationale
Delcrederedienst van het verzekeren van de risico’s voor de
onderneming Jan De Nul voor dit contract tot uitvoeren van
baggerwerken in de haven van Sabetta in Rusland.
Deze informatie werd in een brief van de Nationale Delcrederedienst
heeft gericht aan de Commissie op 30 september 2013 gesystematiseerd,
maar geen enkele van de gevraagde documenten werd op zich
meegedeeld.
2. De ontvankelijkheid van de aanvraag
De Commissie is van oordeel dat het beroep ontvankelijk is. Artikel 35
van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat de aanvrager beroep kan
instellen bij de federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-
informatie tegen een beslissing van een milieu-instantie bedoeld in
artikel 4, § 1, of na het verstrijken van de termijn waarbinnen de
beslissing moest worden genomen, of in geval van weigering van
uitvoering of een onwillige uitvoering van een beslissing of enige andere
moeilijkheid die hij ondervindt bij de uitoefening van de rechten die
deze wet toekent. Het beroep moet worden ingediend binnen een
termijn van zestig dagen. Het beroep werd ingediend op 21 juni 2013
tegen een beslissing van 21 juni 2013 en dus binnen de wettelijk
bepaalde termijn. Bovendien werd geen melding gemaakt van de
beroepsmogelijkheden.
3. De gegrondheid van de aanvraag
3.1 De toepasselijkheid van de wet van 5 augustus 2006
De Nationale Delcrederedienst heeft in de loop van het onderzoek van
het beroep zijn standpunt met betrekking tot het personeel
toepassingsgebied van de wet van 5 augustus 2006 betreffende de toegang
van het publiek tot milieu-informatie opnieuw bevestigd.
Wat dit punt betreft, verwijst de Commissie naar haar beslissingen 2013-
4 van 14 mei 2013 en 2013-5 van 8 juli 2013.
8
De wet van 5 augustus 2006 kent een recht van toegang tot milieu-
informatie toe. Het begrip “milieu-informatie” wordt in artikel 3, 4°
omschreven als:
“elke informatie, ongeacht de drager en in welke materiële
vorm ook, waarover een milieu-instantie beschikt, betreffende:
a) de toestand van elementen van het milieu, zoals de atmosfeer,
de lucht, de bodem, het land, het water, het landschap, de
natuurgebieden, met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en
zeegebieden, de biologische diversiteit en haar componenten
met inbegrip van de genetisch gemodificeerde organismen en de
interactie tussen deze elementen;
b) de toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens
met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, de
levensomstandigheden van personen, voorzover zij worden of
kunnen worden aangetast door de onder a) bedoelde elementen
van het milieu of, via deze elementen, door een van de factoren
zoals bedoeld onder d) of door de maatregelen en activiteiten
zoals bedoeld onder e);
c) de toestand van waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden
aangetast door de onder a) bedoelde elementen van het milieu
of, via deze elementen, door een van de factoren zoals bedoeld
onder d) of door de maatregelen en activiteiten zoals bedoeld
onder e) ;
d) factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met
inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander
vrijkomen in het milieu van stoffen die de toestand van
elementen van het milieu zoals bedoeld onder a) of de toestand
van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals bedoeld
onder b) aantasten of waarschijnlijk aantasten;
e) maatregelen en activiteiten die uitwerking hebben of kunnen
hebben op de onder a), b), c) of d) bedoelde elementen;
f) maatregelen en activiteiten die tot doel hebben de toestand
van elementen van het milieu zoals bedoeld onder a), de
toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals
bedoeld onder b) of de waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken zoals bedoeld onder c) in stand te houden, te
beschermen, te herstellen, te ontwikkelen, en druk erop te
voorkomen, in te perken of te compenseren;
9
g) kosten-baten- en andere economische analyses en
veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de
onder e) en f) bedoelde maatregelen en activiteiten;
h) verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving”.
De Commissie wil erop wijzen dat het begrip milieu-informatie een heel
ruime invulling heeft. Het feit dat in de definitie een veelheid aan
exemplarische opsommingen voorkomt duidt erop dat aan het begrip
geen enge invulling mag worden gegeven.
Ondanks het feit dat de gevraagde documenten niet aan de Commissie
werden overhandigd, kan de Commissie omdat de gevraagde
documenten betrekking hebben op een aanvraag tot het verzekeren van
baggerwerken in Rusland niet anders besluiten dan dat er op zijn minst
bepaalde informatie in de betrokken documenten als milieu-informatie
moet worden gekwalificeerd. Bovendien heeft de Commissie zelf kunnen
vaststellen dat bepaalde documenten uitdrukkelijk informatie bevatten
die onder een hoofd “milieu” zijn samengebracht.
De Commissie wenst echter op te merken dat bepaalde documenten
waarom Greenpeace de toegang verzoekt niet bestaan. Zo heeft de
Nationale Delcrederedienst tegenover de Commissie uitdrukkelijk
bevestigd dat zij niet in het bezit is van communicatie (brief, mail) met
de voogdijministers van de Nationale Delcrederedienst, en met Jan De
Nul met betrekking tot de milieubezorgdheden en –voorwaarden inzake
de aanvraag van Jan De Nul voor een project te Sabetta, Rusland. De wet
van 5 augustus 2006 is slechts van toepassing op bestaande documenten,
zodat bijgevolg wat deze documenten betreft het beroep niet gegrond is.
3.2 De uitzondering voorzien in artikel 27, § 1, 1° van de wet van 5
augustus 2006 betreffende de toegang van het publiek tot milieu-
informatie
Deze bepaling stelt dat
“Voor elke milieu-informatie die het voorwerp uitmaakt van een vraag
tot openbaarmaking, gaat de milieu-instantie die de aanvraag ontvangst
na of er uitzonderingen van toepassing zijn. Ze wijst de aanvraag af als
het publiek belang van de openbaarmaking niet opweegt tegen de
bescherming van een van de volgende belangen:
10
1° de fundamentele rechten en vrijheden van de bestuurden en in het
bijzonder de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, tenzij de
betrokken persoon met de openbaarmaking instemt.”
In zijn brief van 30 september 2013 preciseert de Nationale
Delcrederedienst in dit verband het volgende:
“In de eerste plaats dringt de uitzonderingsgrond voorzien in
artikel 27, § 1, 1° van de wet van 2006 zich op voor alle informatie
die betrekking heeft op de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer van de leden van de Raad van Bestuur, het personeel
van ONDD en van Jan De Nul zoals namen, adressen, ed. Deze
informatie kan niet worden openbaar gemaakt omdat er in deze
geen redenen worden aangevoerd – en ONDD deze zelf ook niet
ziet – waarom het belang van de openbaarheid in deze zou
opwegen tegen de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van
de betrokkenen. Dit geldt des te meer aangezien niet gebleken is
dat betrokkenen met een openbaarmaking van die gegevens
kunnen instemmen. ONDD moet bijgevolg de openbaarmaking
hiervan weigeren.”
De Commissie kan moeilijk aannemen hoe de verstrekking van de
gevraagde informatie en documenten onder de ingeroepen
uitzonderingsgrond kan vallen. De onderneming Jan De Nul is immers
gekend bij het publiek en voor zover de namen van het personeel van de
onderneming voorkomingen en de gevraagde informatie en documenten,
kan de Nationale Delcrederedienst, bij afwezigheid van een instemming
van deze personen wat betreft de verspreiding van hun persoonlijke
gegevens, deze informatie en documenten anonimiseren, omdat deze
gegevens duidelijk geen enkel cruciaal karakter vertonen ten aanzien van
de vraag om toegang.
Hetzelfde kan echter worden gesteld voor de leden van de Nationale
Delcrederedienst voor zover zij niet al bekend zijn bij het publiek,
bijvoorbeeld doordat hun namen gepubliceerd zijn in het Belgisch
Staatsblad of op de website van de Nationale Delcrederedienst
(http://www.ondd.be/webondd/website.nsf/webnl/Who+are+we_Organi
zation+chart?OpenDocument).
11
Voor het gaat om de namen van de leden van de Raad van Beheer geldt
evenzeer dat ze publiekelijk bekend zijn en de ingeroepen uitzondering
ook voor hen niet kan worden ingeroepen.
Slechts in de mate privé-adressen in de gevraagde documenten zouden
zijn vermeld - wat de Commissie weinig waarschijnlijk lijkt - kunnen
deze op grond van deze uitzonderingsgrond aan de openbaarmaking
worden onttrokken.
3.3 De uitzondering voorzien in artikel 27, § 1, 3° van de wet van 5
augustus 2006 betreffende de toegang van het publiek tot milieu-
informatie
Volgens deze uitzonderingsgrond geldt het volgende:
“Voor elke milieu-informatie die het voorwerp uitmaakt van een vraag
tot openbaarmaking, gaat de milieu-instantie die de aanvraag ontvangst
na of er uitzonderingen van toepassing zijn. Ze wijst de aanvraag af als
het publiek belang van de openbaarmaking niet opweegt tegen de
bescherming van een van de volgende belangen:
(…)
3° het vertrouwelijk karakter van de federale internationale
betrekkingen van België en van de betrekkingen van België met de
supranationale instellingen en van betrekkingen van de federale
overheid met de gemeenschappen en gewesten.”
In dit verband herinnerde de Nationale Delcrederedienst in zijn brief
van 29 september 2013 aan het volgende:
“Daarnaast dringt de uitzonderingsgrond van artikel 27, § 1, 3° van
de milieu-informatiewet zich op om uw aanvraag af te wijzen.
Gelet op de politiek vertrouwelijke informatie die is vervat in de
door u opgevraagde documenten weegt de openbaarmaking van
documenten duidelijk niet op tegen het belang van de door ONDD
te beschermen federale internationale betrekkingen van België.
Het spreekt voor zich dat informatie inzake kredietverzekering
verstrekt door de ONDD (onderneming die middels haar
maatschappelijk doel “verbonden is” aan de Belgische Staat) en die
betrekking heeft op werken die in opdracht van Rusland worden
12
uitgevoerd, verband houdt met de Belgische internationale
betrekkingen. Het vrijgeven van deze in vertrouwen meegedeelde
informatie, zal in dit geval zo goed als zeker leiden tot ernstige
vragen van de betrokken landen waarop de transactie betrekking
heeft en het verstoren van de internationale betrekkingen van
België met Rusland.
Het betrokken project is immers voor Rusland van groot strategisch
belang. Dit werd bevestigd door het plaatsbezoek van president
Putin in eigen persoon. Het betreft de uitbouw van een haven die
kan bijdragen tot de verdere ontwikkeling van de betrokken regio
en van Rusland in het algemeen. Tegelijkertijd betreft het een
project dat in Europa politiek niet onomstreden is en waarrond de
verhoudingen tussen Greenpeace (voor wie u als
vertegenwoordiger optreedt) en Rusland meer dan gespannen zijn.
Over het betrokken dossier werden zowel in de Kamer van
Volksvertegenwoordigers als in het Europees Parlement reeds
verschillende parlementaire vragen gesteld. Het staat derhalve vast
(en dit wordt ook door het betrokken bedrijf Jan De Nul bevestigd)
dat dit dossier mede gelet op de politieke publiciteit die er aldus
aan gegeven is – met bijzondere aandacht door de Russische
autoriteiten wordt opgevolgd. Het risico dat een openbaarmaking
van de betrokken gegevens, de vertrouwelijkheid van de
internationale betrekkingen ter zake tussen België en Rusland in
het gedrang zouden kunnen brengen is derhalve reëel.
De internationale betrekkingen met Rusland zijn bijzonder
belangrijk voor België en de Europese Unie. Het gaat niet op om
documenten vrij te geven die deze betrekkingen in het gevaar
zouden kunnen brengen op grond van openbaarheidsoverwegingen
die – zoals gezegd – niet worden onderbouwd.”
De Commissie ziet niet in door deze gegevens noch door degene die
mondeling door de Nationale Delcrederedienst werden verstrekt hoe het
verstrekken van deze informatie en documenten met betrekking tot de
engagementen genomen door de onderneming Jan De Nul en van de
Russische maatschappij of risicodekking die door de Nationale
Delcrederedienst is toegekend, van dien aard is dat zij de “internationale
federale relaties van België” met Rusland in gevaar kunnen brengen. Als
13
dit het geval is, dan zou dit slechts indirect kunnen zijn, wat trouwens de
Nationale Delcrederedienst niet concreet aantoont.
In die zin lijken de voorwaarden van de uitzondering niet te zijn
vervuld. Deze uitzondering is dus niet op voldoende wijze
gerechtvaardigd om in casu van toepassing te kunnen worden geacht.
3.4 De uitzonderingsgronden voorzien door artikel 27, § 1, 6e et 7°
van de wet van 5 augustus 2006 betreffende de toegang van het
publiek tot milieu-informatie
Deze bepalingen luiden als volgt:
“Voor elke milieu-informatie die het voorwerp uitmaakt van een vraag
tot openbaarmaking, gaat de milieu-instantie die de aanvraag ontvangst
na of er uitzonderingen van toepassing zijn. Ze wijst de aanvraag af als
het publiek belang van de openbaarmaking niet opweegt tegen de
bescherming van een van de volgende belangen:
(…)
6° het geheim van de beraadslagingen van de federale regering en van de
verantwoordelijke overheden die ervan afhangen;
7° het vertrouwelijk karakter van commerciële en industriële informatie,
wanneer deze informatie wordt beschermd om een gelegitimeerd
economisch belang te vrijwaren, tenzij degene van wie de informatie
afkomstig is met de openbaarmaking instemt.”
In zijn brief van 30 september 2013, herneemt en verdiept de Nationale
Delcrederedienst de redenen voor zijn weigering om toegang tot de door
Greenpeace gevraagde documenten te verlenen op basis van deze
uitzonderingsgronden als volgt:
“Artikel 27, § 1, 6° van de milieu-informatiewet
In de tweede plaats zou de openbaarmaking van de documenten die
in deze specifieke zaak worden opgevraagd een grote negatieve
weerslag hebben op het geheim van de beraadslagingen van de
federale regering en van de ONDD. De toepassing van de
uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 6° van de wet van 2006 dringt
zich derhalve op, dit voor al de overwegingen die tijdens deze
beraadslagingen aan bod kwamen en die doorheen het geheel van
de opgevraagde documenten hun weerslag vinden.
14
Die specifieke overwegingen maken namelijk integraal deel uit van
de beraadslagingen en de hiermee inherent verbonden
voorbereiding in de schoot van de federale Regering (als
toezichthouder) en de Raad van Bestuur in ONDD.
Voorafgaandelijke besprekingen en documenten opgemaakt met
het oog op het adviseren tot het nemen van een beslissing door een
(voogdij)minister en de Raad van Bestuur van ONDD, waarin
diverse politieke, maatschappelijke, economische en financiële
belangen worden afgewogen, zijn inderdaad geheim en vallen
onder deze uitzonderingsbepaling.
In dit verband wordt er gewezen dat (buiten het feit zelf van de
goedkeuring of weigering van een verzekeringsaanvraag) de
beraadslaging en bijhorende overwegingen in dit dossier zelfs niet
bekend worden gemaakt naar de verzekerde toe. Deze
overwegingen uit de verslagen zijn evenmin toegankelijk voor het
personeel van ONDD, met uitzondering van het management en de
afdelingshoofden. De geheimhouding van de besprekingen op de
Raad van Bestuur – en a fortiori – de verslagen waaruit die
beraadslagingen en overwegingen blijken, is dus de regel.
Dit belang van het geheim karakter van de beraadslagingen is ook
evident, gelet op de doorgaans politiek erg gevoelige context
waarin ONDD moet werken. Dit is in voorliggende zaak des te
meer het geval aangezien het een dossier is dat zowel op Belgisch
als op internationaal vlak op de politieke agenda werd gezet. Zoals
hieronder (bij de bespreking van de vrijwaring van de
internationale betrekkingen) wordt toegelicht, gaat de
voorliggende kwestie immers niet alleen over een gebied dat
internationaal betwist is (en hierdoor ook politiek gevoelig),
namelijk het Noordpoolgebied. Daarbij komt dat in dit geval ook
moet rekening gehouden worden met de rechtstreekse
betrokkenheid van een buitenlandse mogendheid, namelijk
Rusland, die in dit dossier (via een tussenvennootschap) als
opdrachtgever is op(ge)treden én dat over deze zaak ook al in het
federale en Europese parlement vragen werden gesteld.
Indien de gevraagde informatie zou moeten worden vrijgegeven,
wordt elke besluitvorming en het bijhorende nodige serene debat
15
omtrent het verdere verloop van dit dossier binnen de federale
regering en de raad van bestuur van ONDD onmogelijk gemaakt.
Op deze grond moet ONDD dan ook weigeren om de gevraagde
documenten openbaar te maken, in het bijzonder het document
welke de milieuoverwegingen bevat van de Raad van Bestuur.
Hierin worden immers in essentie strategische standpunten
ingenomen over de verdere behandeling van dit dossier.”
“Artikel 27, § 1, 7° van de milieu-informatiewet:
ONDD kan de gevraagde informatie verder ook niet vrijgegeven
gelet op het vertrouwelijk karakter van commerciële en industriële
informatie die aan de overheid zijn meegedeeld in de zin van
artikel 27, § 1, 7° van de wet van 2006.
De gevraagde documenten bevatten commerciële informatie en
concrete engagementen en verklaringen van een verzekerde.
Dergelijke verklaringen werden in alle vertrouwelijkheid
meegedeeld aan ONDD en hebben gediend om na te gaan of aan de
concrete voorwaarden wordt voldaan om in aanmerking te komen
voor een verzekering. Jan De Nul beschikt, als absolute
wereldleider over een eigen uitgebouwde divisie milieuspecialisten
en heeft als succesvolle ‘tenderee’ van het project in Rusland kosten
en tijd geïnvesteerd in dit project. Jan De Nul stond voor dit
contract in concurrentie met andere grote baggeraars die tevens
geïnteresseerd waren en ook blijven om de werken uit te voeren.
Zodoende kunnen concurrenten die technisch misschien veel
minder ver staan bij de beperking van de milieugevolgen voordeel
halen uit de openbaarmaking van deze documenten daar zij
hiervoor geen tijd en kosten zouden oplopen om deze informatie te
bekomen (free-riding). Deze documenten zijn te kaderen in de
voorwaarden waarbinnen de verzekerde opereert zodat ook een
gedeeltelijke openbaarmaking niet mogelijk en zinvol is. In de
betreffende documenten staat inherent ook voor het overige
vertrouwelijke commerciële informatie zoals de kostprijs, de
duurtijd en de omvang van het project en de verzekering. Indien
concurrenten dergelijke informatie zouden bekomen, wat de facto
het gevolg zou zijn van de openbaarmaking, krijgen zij zicht op een
belangrijk project van Jan De Nul en wordt de concurrentiekracht
16
van Jan De Nul aangetast. De openbaarmaking ervan kan dus
ernstige schade toebrengen aan deze onderneming (zie ook infra).
ONDD heeft terzake een confidentialiteitsverplichting en in casu
wil de verzekerde, Jan De Nul, zeer uitdrukkelijk ook niet dat deze
informatie publiekelijk bekend geraakt. Het strikt confidentiële
karakter van de toevertrouwde informatie werd tussen ONDD en
Jan De Nul herhaaldelijk zowel mondeling, als schriftelijk
benadrukt.
Ten overvloede wijzen we er op dat de (potentieel) verzekerde zelf
deze informatie enkel meedeelt in de veronderstelling dat deze
informatie vertrouwelijk blijft. Het weze duidelijk dat indien deze
gegevens openbaar moeten worden gemaakt, de verzekerde minder
of geen informatie meer zal willen meedelen, waardoor geen
correcte of accurate kredietbeoordelingen meer kunnen worden
gemaakt. De confidentialiteit van de gegevens die aan ONDD ter
analyse van het risico worden toevertrouwd, is dan ook een
hoeksteen van de verzekeringssector en in het bijzonder cruciaal
bij de verzekering van politieke en economische risico’s, verbonden
aan grensoverschrijdende commerciële transacties. In dit verband
merken wij op dat de confidentialiteit ingebouwd zit in de
contractuele voorwaarden van ONDD (en dus een engagement
vormen van ONDD naar zijn – potentiële – klant toe) en zeer vaak
nog geëxpliciteerd worden via “confidentiality agreements”. Dit is
een marktpraktijk zonder dewelke de cliënten van ONDD geen
beroep meer willen of kunnen doen op ONDD en zich tot andere
verzekeraars zullen richten. Inderdaad, niet alleen ONDD hanteert
deze werkingspolitiek, maar ook elke andere kredietverzekeraar,
weze het met een (deels) publieke missie, weze het een pure privé-
actor. Het niet respecteren van haar
vertrouwelijkheidsverplichtingen (die een absolute verwachting
zijn van de cliënten, in het bijzonder ook in voorliggend dossier)
zou dan ook de aansprakelijkheid van ONDD – en zijn werking –
zwaar in het gedrang brengen. De schade hiervan zal dan niet
beperkt blijven tot het concrete dossier van Jan De Nul. Alle
potentiële verzekerden zullen zich veeleer tot andere
kredietverzekeraars wenden indien ze geen zekerheid bekomen dat
de informatie die ze aan ONDD moeten toevertrouwen om een
verzekering te bekomen, vertrouwelijk zal blijven. Dit zou het
model en het economisch evenwicht van het
17
exportkredietverzekeringsmechanisme in België onherroepelijke
zware schade toebrengen.
Tenslotte is te benadrukken dat, bijkomend in dit specifieke
dossier, Jan De Nul heeft laten verstaan dat de gevraagde
openbaarmaking niet alleen het risico inhoudt dat vertrouwelijke
informatie terechtkomt bij haar rechtstreekse concurrenten (bij de
verdere uitvoering van) dit project, maar dat dit onvermijdelijk
haar contractuele relaties met de Russische overheid als
opdrachtgever in gedrang zal brengen. Het betreft immers een
dossier dat politiek gevoelig is en waarbij de Russische overheid als
opdrachtgever rechtstreeks betrokken is. De openbaarmaking zou
in dit kader door deze opdrachtgever beschouwd kunnen worden
als een schending van de eigen verplichtingen tot
vertrouwelijkheid van Jan De Nul of zou minstens de verdere
betrokkenheid van Jan De Nul in de verdere uitbouw van dit
project ernstig hypothekeren.
Er moet dan ook worden besloten dat de bescherming van de aan
ONDD meegedeelde bedrijfsgeheimen van een belangrijke
Belgische onderneming, alsook de confidentiële relatie van ONDD
met haar cliënten, in het bijzonder ook gelet op de voormelde
specificiteiten van het dossier, duidelijk opweegt tegen het belang
van de openbaarmaking. Dit geldt dus te meer omdat het belang
van de openbaarmaking in deze niet of nauwelijks wordt
verduidelijkt en ONDD in het kader van de door te voeren
belangenafweging hierbij dan ook een overwegend belang moet
hechten aan het belang van de vertrouwelijkheid, dat zich in deze
wel heel concreet en specifiek aandient.”
Het komt de Commissie voor dat de argumentatie die hier werd
ontwikkeld werd en die kunnen worden aangevuld door de meer
precieze aanvullende antwoorden op de hoorzitting door de
vertegenwoordigers van de Nationale Delcrederedienst, toelaten om aan
te nemen dat de gegevens en documenten die deel uitmaken van de pre-
contractuele fase (tussen het bedrijf Jan De Nul en het Russische bedrijf)
met inbegrip van de bijzondere voorwaarden van het contract en
bijgevolg van de overeenkomst waarmee de Nationale Delcrederedienst
instemt het risico van de onderneming Jan De Nul te dekken, kan
genieten van de uitzondering van artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5
18
augustus 2006 betreffende de toegang van het publiek tot milieu-
informatie. Het gaat om de offerte ingediend door de onderneming Jan
De Nul op een bestek van een Russische organisatie, de voorwaarden
waaronder de Russische onderneming op aanbod van de firma Jan De
Nul is ingegaan, de inhoud van de garanties verleend door de
onderneming Jan De Nul aan de Russische onderneming om aan deze
voorwaarden te voldoen, de vraag aan de Nationale Delcrederedienst om
de risico’s te dekken die de onderneming Jan De Nul heeft aangegaan.
Deze informatie en documenten zijn inderdaad van commerciële en
industriële of technologische en zelf high-level technologische aard,
zodat de openbaarmaking ervan de positie die het bedrijf Jan De Nul
inneemt in de betrokken sector, met inbegrip van de uitvoering van het
contract waarmee ze zich heeft verbonden aan de Russische
onderneming, aanzienlijk zou kunnen verzwakken. De openbaarmaking
van deze informatie en documenten is dus van dien aard dat zij schade
zou toebrengen aan de gelegitimeerde economische belangen van de
onderneming Jan De Nul en de vertegenwoordigers hebben overduidelijk
niet ingestemd met de openbaarmaking waarom werd gevraagd.
Trouwens, in de mate dat de gevraagde notulen informatie bevatten met
betrekking tot de precontractuele en contractuele fase (tussen de
onderneming Jan De Nul en de Russische opdrachtgever) met inbegrip
van de specifieke voorwaarden van de contractaanvraag en bijgevolg van
het contract om het risico te dekken waartoe de Nationale
Delcrederedienst heeft ingestemd aan de onderneming Jan De Nul,
kunnen zij genieten van de uitzondering van artikel 27, § 1, 6° van de
wet van 5 augustus 2006 betreffende de toegang van het publiek tot
milieu-informatie.
De Commissie kan wel de interpretatie van de Nationale
Delcrederedienst niet bijtreden op grond waarvan dat omdat zij zich
contractueel heeft verbonden tot confidentialiteit, dit een grondslag
vormt het inroepen van artikel 27, § 2, 7° van de wet van 5 augustus 2006
te rechtvaardigen. Dit zou immers inhouden dat elke milieu-instantie
door zich contractueel een confidentialiteitsverplichting op te leggen,
zou kunnen ontsnappen aan de openbaarheidsverplichting die namens
artikel 32 van de Grondwet en de wet van 5 augustus 2006 op haar rust.
19
Deze twee uitzonderingen moeten echter strikt worden geïnterpreteerd:
enkel de vermelde informatie en documenten die daadwerkelijk en
concreet onder hun toepassing vallen, kunnen aan de openbaarmaking
worden onttrokken.
Met betrekking tot “de vertrouwelijkheid van de beraadslaging van de
federale regering en van de verantwoordelijke overheden die ervan
afhangen”, hebben de vertegenwoordigers van de Nationale
Delcrederedienst tijdens de hoorzitting te kennen gegeven dat er, naar
hun weten, geen enkele briefwisseling van of naar een minister van de
federale regering noch van een beraadslaging in de schoot ervan, in het
bezit is van de Nationale Delcrederedienst. Deze uitzondering is
bijgevolg slechts relevant voor de weigering om mededeling te geven van
de notulen van de raad van bestuur van de Nationale Delcrederedienst in
de mate deze dergelijke informatie bevatten. In elk geval geldt deze
uitzonderingsgrond niet voor de uitkomst van het beraadslagingsproces.
3.5 De uitzonderingsgrond voorzien in artikel 27, § 1, 8° van de wet
van 5 augustus 2006 betreffende de toegang van het publiek tot
milieu-informatie
Deze bepaling verduidelijkt:
“Voor elke milieu-informatie die het voorwerp uitmaakt van een vraag
tot openbaarmaking, gaat de milieu-instantie die de aanvraag ontvangst
na of er uitzonderingen van toepassing zijn. Ze wijst de aanvraag af als
het publiek belang van de openbaarmaking niet opweegt tegen de
bescherming van een van de volgende belangen:
(…)
8° wanneer de aanvraag betrekking heeft op een advies of een mening
die een derde vrijwillig en vertrouwelijk aan een milieu-instantie heeft
meegedeeld en waarvan hij uitdrukkelijk heeft gevraagd het als
vertrouwelijk te behandelen tenzij hij met de openbaarmaking instemt.”
In zijn brief van 30 september 2013 laat de Nationale Delcrederedienst
het volgende weten:
“Tot slot beroept ONDD zich op artikel 27, § 1, 8° dat voorziet dat
ONDD een aanvraag kan afwijzen dat een advies of mening betreft die
uit vrije wil en vertrouwelijk aan de overheid is meegedeeld. De
20
verzekeringsaanvraag bevat namelijk verschillende elementen waarin
geïnformeerd wordt naar situaties zoals de verzekeringsaanvrager deze
inschat. Deze inschatting wordt uit vrije wil kenbaar gemaakt aan
ONDD. Jan De Nul gaat immers op vrijwillige basis een commerciële
relatie aan met ONDD (principe van contractsvrijheid) en heeft
daarnaast meermaals aangedrongen op de confidentialiteit bij ONDD
waarbij Jan De Nul zich consequent verzet tegen elke vorm van
openbaarmaking. Dit staat ook uitdrukkelijk in een schrijven van Jan De
Nul dd. 10 september 2013”.
Als een dergelijk advies of een dergelijke opinie werd uitgedrukt in de
gevraagde documenten of sommige ervan, is het slechts in de mate zij
betrekking hebben op de motivering met betrekking tot de
uitzonderingen van artikel 27, § 1, 6° en 27, § 1, 7° van de wet van 5
augustus 2006 betreffende de toegang van het publiek tot milieu-
informatie, dat de weigering om openbaar te maken toelaatbaar is.
3.6 Besluit
De Commissie oordeelt dat het beroep ingediend door Greenpeace niet
gegrond is voor de informatie die direct, effectief en concreet betrekking
heeft op de precontractuele en contractuele fases, op de voorwaarden
van het contract tussen de onderneming Jan De Nul en de Russische
onderneming, met inbegrip van de specifieke voorwaarden van de
verzekeringsaanvraag en van het contract van dekking van het risico
toegestaan door de Nationale Delcrederedienst aan de onderneming Jan
De Nul.
Hieronder valt ook de offerte ingediend door de onderneming Jan De
Nul op het bestek van de Russische onderneming, de voorwaarden
waaronder de Russische onderneming de offerte ingediend door de
onderneming Jan De Nul heeft gelicht, om te voldoen aan deze
voorwaarden, op de aanvraag van de onderneming Jan De Nul aan de
Nationale Delcrederedienst om een risicodekking te verkrijgen en de
voorwaarden waaronder de Nationale Delcrederedienst heeft ingestemd
om de risico’s te dekken van de onderneming Jan De Nul met betrekking
tot het contract afgesloten met de Russische onderneming.
Het betreft immers commerciële en industriële informatie waarvan de
openbaarmaking ervan afbreuk doet aan de legitieme economische
21
belangen van de onderneming Jan De Nul, en bovendien omdat de
vertegenwoordigers van deze laatste niet hebben ingestemd met de
openbaarmaking ervan. Hetzelfde geldt voor de notulen van de
vergaderingen van de Nationale Delcrederedienst evenals voor eventuele
adviezen en opinies, van zodra ze dezelfde of gelijkaardige informatie
bevatten. Deze informatie heeft betrekking op de in artikel 27, § 1, 6° en
7° vastgelegde uitzonderingen en indien nodig op de in artikel 27, § 1, 8°
vastgestelde uitzonderingsgrond.
Voor alle andere informatie of documenten die niet onder de lijst van
deze vallen die onder de aangegeven uitzonderingen vallen, dringt de
openbaarheid zich op en behoort de Nationale Delcrederedienst deze aan
de aanvrager ter beschikking te stellen.
Brussel, 30 september 2013.
De Commissie was als volgt samengesteld:
Martine Baguet, voorzitster
Frankie Schram, secretaris en lid
Claire Piens, lid
F. SCHRAM M. BAGUET
secretaris voorzitster