Cadas > Accès aux informations environnementales > Décisions
Date: 11/2/2013
Federale Beroepscommissie voor de
toegang tot milieu-informatie
11 februari 2013
BESLISSING nr. 2013-1
over de weigering om toegang te geven tot
documenten m.b.t. een inplanting van een gevangenis
(FBC/2012/8)
VERHAEGHE/REGIE DER GEBOUWEN
2
1. Een overzicht
Bij mail van 22 augustus 2012 vraagt de heer X aan de Regie der
Gebouwen om toegang tot volgende documenten:
- een digitaal afschrift van alle (inkomende en uitgaande)
correspondentie (brieven, mails en faxen) uit de periode juni 2009
tot en met 29 september 2009 tussen de Regie der Gebouwen en
de gemeente Beveren over de mogelijke locatie van een
gevangenis op het grondgebied van Beveren;
- een digitaal afschrift van de presentatie getoond tijdens de
gemeenteraadscommissievergadering van 29 september 2009,
waarin toelichting werd gegeven over de mogelijke locatie van
een gevangenis op het grondgebied Beveren;
- inzage in de bestuursdocumenten (inkomende en uitgaande
correspondentie en overige documenten) inzake het
vooronderzoek over de locatie voor de bouw van een gevangenis
in Vlaanderen uit de periode oktober 2008 – december 2008.
Omdat hij geen reactie ontvangt dient de heer X door middel van een e-
mail op 24 september 2012 bij de Regie der Gebouwen een verzoek tot
heroverweging in. Diezelfde dag vraagt hij ook bij mail aan de
Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur om een advies.
Tijdens haar vergadering van 8 oktober 2012 brengt deze Commissie een
advies uit over deze aanvraag. Hierin merkt de Commissie op dat voor
zover de aanvraag betrekking heeft op milieu-informatie de
adviesaanvraag niet ontvankelijk is.
Bij brief van 26 oktober 2012 deelt de administrateur-generaal van de
Regie der Gebouwen haar beslissing tot afwijzing mee aan de heer
Verhaeghe. Voor zover die beslissing betrekking heeft op milieu-
informatie worden volgende argumenten ontwikkeld:
1. Een locatieonderzoek overeenkomstig artikel 4.3.7 DABM heeft
onder meer tot doel na te gaan welke alternatieven er zijn voor
een project met het oog op een betere bescherming van het milieu
en aldus uitwerking zou kunnen hebben op de onder artikel 3, 4°
a) en b) van de wet van 5 augustus 2006 betreffende het recht van
toegang van het publiek tot milieu-informatie bedoelde
3
elementen. Alle gevraagde informatie moet dus worden geacht
milieu-informatie te zijn in de zin van deze wet.
2. De Regie der Gebouwen is sinds geruime tijd verwikkeld in een
juridische strijd met StRaten-generaal en vzw Straatego, naar
aanleiding van de bouw van de gevangenis te Melsele Beveren,
o.m. tegen de stedenbouwkundige- en milieuvergunning voor de
gevangenis, een procedure tegen het gewestelijk ruimtelijk
uitvoeringsplan “Gevangenis Beveren”, een
milieustakingsvordering en een klacht bij de Europese Commissie.
In al deze procedures is de Regie der Gebouwen als opdrachtgever
van de werken tussengekomen ter ondersteuning van de
wettigheid van de respectieve beslissingen.
De door de aanvrager in het kader van de openbaarheid van
bestuur gevorderde documenten, en meer bepaald de inkomende
en uitgaande correspondentie tussen de Regie der Gebouwen en
de gemeente Beveren over de locatie van de gevangenis en het
vooronderzoek, hebben alle betrekking op het voorwerp van
verschillende rechtsgedingen die onder meer door StRaten-
generaal en de vzw Straatego tegen de bouw van de gevangenis
werden ingesteld.
Vermits verschillende van deze procedures nog hangende zijn,
dient het verzoek te worden afgewezen op grond van artikel 27, §
1, 6° van de wet van 5 augustus 2006. Het recht op openbaarheid
van bestuur kan er immers niet toe leiden dat een bij de zaak
betrokken partij op grond van deze openbaarmaking zou worden
verplicht stukken in het gerechtelijk debat te brengen die tegen
haar zaak zouden kunnen pleiten. Dit zou een schending
uitmaken van het recht op een eerlijk proces in het algemeen het
nemo tenetur-beginsel in het bijzonder. Ook kan de Regie geen
informatie vrijgeven die een risico zou kunnen opleveren voor
een schending van het fundamenteel recht op een eerlijk proces
van de overige bij de zaak betrokken partijen, zoals de nv Poort
van Beveren. Het publiek belang bij de openbaarmaking van de
gevorderde documenten weegt niet op tegen het risico dat deze
openbaarmaking oplevert voor de fundamentele rechten en
belangen van de verschillende bij de rechtsgedingen betrokken
partijen. De Regie der Gebouwen roept echter niet artikel 27, § 1,
1° van de wet van 5 augustus 2006 in, maar verwijst wel naar een
gelijkaardige bepaling in de wet van 11 april 1994.
4
Bovendien heeft een deel van de briefwisseling tussen de Regie
der Gebouwen en de gemeente Beveren betrekking op de
beraadslagingen en discussies hierover, zodat de Regie zich voor
wat de afwijzing van de vraag betreft ook kan beroepen op de
wettelijke uitzonderingsgrond van artikel 27, § 1, 6° van de wet
van 5 augustus 2006. De Regie der Gebouwen meent hiertoe
steun te kunnen vinden in artikel 11 van het Huishoudelijk
Reglement van het Directiecomité van de Regie der Gebouwen
dat expliciet stelt : “De documenten en beraadslagingen met
betrekking tot punten die een vertrouwelijk karakter hebben
worden alsdusdanig beschouwd; allen die bij het uitoefenen van
hun functie er kennis van krijgen, zijn tot geheimhouding
verplicht.” Daarbij verwijst de Regie der Gebouwen in voetnoot
naar de uitzonderingsgrond vermeld in artikel 27, § 1, 6° van de
wet van 5 augustus 2006.
Tegen deze beslissing stelt de heer X een beroep in bij de Federale
Beroepscommissie. Hij voert aan dat het niet vanzelfsprekend is dat de
volledige correspondentie gevraagd in de eerste vraag als milieu-
informatie conform de wet van 5 augustus 2006 kan worden beschouwd.
Bovendien meent hij dat gezien het tijdstip van de gevraagde
correspondentie, juni 2009 – 29 september 2009 de kans uiterst klein is
dat deze documenten milieu-informatie bevatten.
Met betrekking tot de gevraagde presentatie stelt hij dat ze getoond werd
op een openbare zitting. Omwille van die actieve openbaarmaking kan
niet langer meer worden aangevoerd dat de inhoud van het document
geheim zou zijn.
Verder stelt hij dat de uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 5° van de
wet van 5 augustus 2006 niet kan worden ingeroepen op stukken die
dateren van voor de aanvang van het rechtsgeding. Het zou immers
betekenen dat een burger gedwongen is om alle relevante stukken voor
een proces voorafgaandelijk op te vragen. Het bestrijden van een
administratieve handeling zonder het behoud van het recht om stukken
te kunnen verwerven over het dossier die dateren van voor het tijdstip
van de start van het rechtsgeding, ontneemt de burger de mogelijkheid
van een eerlijk proces.
5
De verwijzing naar artikel 11 van het huishoudelijk reglement van het
directiecomité van de Regie der Gebouwen om de toegang tot de
documenten onder vraag 1 en 2 te weigeren is niet relevant omdat dit
reglement ondergeschikt is aan de wetgeving openbaarheid van bestuur.
Op haar vergadering van 19 november 2012 behandelt de Federale
Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-informatie, hierna
Commissie genoemd, voor het eerst het beroep.
Met haar beslissing 2012-10 van 4 december 2012 oordeelt de Commissie
dat het beroep ontvankelijk is en dat de Regie der Gebouwen ertoe
gehouden is tegen uiterlijk 15 december 2012 de gevraagde documenten
te bezorgen.
Bij mail van 10 januari 2013 laat de heer Jan Bouckaert, raadsman van de
Regie der Gebouwen de Commissie weten dat “Gelet op de
eindejaarsactiviteiten het voor cliënte immers niet mogelijk bleek om
hier onmiddellijk op te reageren.”
Bij brief van 28 januari 2013, ontvangen op 31 januari 2013, bezorgt de
heer Jan Bouckaert namens de Regie der Gebouwen de Commissie de
beschikbare documenten en een argumentatie waarom de toegang moet
worden geweigerd. Deze argumentatie kan als volgt worden samengevat:
1. De Regie beschikt niet over enige correspondentie met de
gemeente Beveren uit de betreffende periode.
2. Wat de openbaarmaking van het afschrift van de presentatie
getoond tijdens de gemeenteraadscommissievergadering van 29
september 2009 betreft, waarin toelichting werd gegeven over de
mogelijke locatie van een gevangenis op het grondgebied van
Beveren, werden geen bijkomende argumenten aangevoerd.
2. De ontvankelijkheid van de aanvraag
De Commissie heeft geoordeeld in beslissing nr. 2012-10 dat het beroep
ontvankelijk is, zodat wat dit aspect betreft, naar deze beslissing kan
worden doorverwezen.
6
3. De gegrondheid van de aanvraag
3.1 De toepasselijkheid van de wet van 5 augustus 2006
De Commissie dient vooraf te bepalen of de gevraagde informatie onder
het toepassingsgebied van de wet van 5 augustus 2006 valt. De wet van 5
augustus 2006 is van toepassing op milieu-instanties bedoeld in artikel 3,
1°, a) en b), waarvan de organisatie en de werking worden geregeld door
de federale overheid, alsook op milieu-instanties vermeld in artikel 3, 1°,
c), die onder hun toezicht staan (artikel 4, § 1 van de wet van 5 augustus
2006) en over milieu-informatie beschikken (artikel 18, § 1 van de wet).
Artikel 4, § 1 van de wet van 5 augustus 2006 betreffende de toegang van
het publiek tot milieu-informatie bepaalt dat ze van toepassing is op
milieu-instanties bedoeld in artikel 3, 1°, a) en b), waarvan de organisatie
en de werking worden geregeld door de federale overheid, evenals op
milieu-instanties vermeld in artikel 3, 1°, c), die onder hun toezicht
staan. Het begrip milieu-instantie wordt door deze wet gedefinieerd als
“a) een rechtspersoon of een orgaan opgericht bij of krachtens de
Grondwet, een wet, een decreet of een regel bedoeld in artikel 134 van
de Grondwet;
b) een natuurlijke of rechtspersoon die openbare bestuursfuncties
uitoefent, met inbegrip van specifieke taken, activiteiten of diensten met
betrekking tot leefmilieu;
c) een natuurlijke of rechtspersoon die onder toezicht van een orgaan of
persoon als bedoeld onder a) of b) belast is met openbare
verantwoordelijkheden of functies of openbare diensten met betrekking
tot het milieu verleent.
Organen en instellingen met een gerechtelijke bevoegdheid vallen niet
onder deze definitie, tenzij ze optreden in een andere functie dan de
rechterlijke. De wetgevende vergaderingen en de daaraan verbonden
instellingen vallen buiten deze definitie, behalve wanneer zij optreden in
een administratieve functie.”
De Regie der Gebouwen valt onder deze categorie (zie Parl. St. Kamer,
2005 – 2006, 51 2511/001, 12 – 13). Het beroep is bijgevolg gericht tegen
een milieu-instantie in de zin van de wet van 5 augustus 2006. Dit aspect
wordt trouwens niet betwist.
7
De wet van 5 augustus 2006 kent een recht van toegang tot milieu-
informatie toe. Het begrip “milieu-informatie” wordt in artikel 3, 4°
omschreven als:
“elke informatie, ongeacht de drager en in welke materiële
vorm ook, waarover een milieu-instantie beschikt, betreffende:
a) de toestand van elementen van het milieu, zoals de atmosfeer,
de lucht, de bodem, het land, het water, het landschap, de
natuurgebieden, met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en
zeegebieden, de biologische diversiteit en haar componenten
met inbegrip van de genetisch gemodificeerde organismen en de
interactie tussen deze elementen;
b) de toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens
met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, de
levensomstandigheden van personen, voorzover zij worden of
kunnen worden aangetast door de onder a) bedoelde elementen
van het milieu of, via deze elementen, door een van de factoren
zoals bedoeld onder d) of door de maatregelen en activiteiten
zoals bedoeld onder e) ;
c) de toestand van waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden
aangetast door de onder a) bedoelde elementen van het milieu
of, via deze elementen, door een van de factoren zoals bedoeld
onder d) of door de maatregelen en activiteiten zoals bedoeld
onder e) ;
d) factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met
inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander
vrijkomen in het milieu van stoffen die de toestand van
elementen van het milieu zoals bedoeld onder a) of de toestand
van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals bedoeld
onder b) aantasten of waarschijnlijk aantasten;
e) maatregelen en activiteiten die uitwerking hebben of kunnen
hebben op de onder a), b), c) of d) bedoelde elementen;
f) maatregelen en activiteiten die tot doel hebben de toestand
van elementen van het milieu zoals bedoeld onder a), de
toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals
bedoeld onder b) of de waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken zoals bedoeld onder c) in stand te houden, te
beschermen, te herstellen, te ontwikkelen, en druk erop te
voorkomen, in te perken of te compenseren;
8
g) kosten-baten- en andere economische analyses en
veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de
onder e) en f) bedoelde maatregelen en activiteiten;
h) verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving”.
De Commissie wil erop wijzen dat het begrip milieu-informatie een heel
ruime invulling heeft. Het feit dat in de definitie een veelheid aan
exemplarische opsommingen voorkomt duidt erop dat aan het begrip
geen enge invulling mag worden gegeven. Het document
“Locatieonderzoek nieuwe gevangenis” omvat volgende informatie:
- een beschrijving van het vooronderzoek dat de
randvoorwaarden van de mogelijke locatie bevat, de analyse van
de bestaande ruimtelijke context, de analyse van de planologische
context en de stedenbouwkundige randvoorwaarden en het
toetsen van een maatschappelijk draagvlak;
- een beschrijving van verdere stappen.
Het document bevat geen milieu-informatie in de zin van de wet van 5
augustus 2006. Zo bevat het geen beschrijving van het potentiële terrein,
maar enkel randvoorwaarden waaraan het terrein dient te voldoen. Ook
wat de bestaande ruimtelijke context betreft wordt slechts ingegaan op
de ontsluitingsmogelijkheden via de weg en wordt slechts vermeld dat
het huidig gebruik bestemd is voor landbouwdoeleinden, zonder dat
wordt gepreciseerd of dit de feitelijke doeleinden zijn en wat die
doeleinden specifiek inhouden. Ook de bestaande planologische context
bevat slechts een verwijzing naar de bestaande en in ontwikkeling zijnde
ruimtelijke uitvoeringsplannen. Onder de verdere stappen wordt slechts
een overzicht geboden van de planologische initiatieven die nog moeten
worden genomen en de procedure daartoe. De Commissie is van oordeel
dat de informatie in de presentatie niet als milieu-informatie kan worden
beschouwd en dat bijgevolg de openbaarmaking van dit document op
grond van de wet van 11 april 1994 moet worden beoordeeld.
De Commissie vindt het op zijn minst vreemd dat de Regie der
Gebouwen niet meer beschikt over mail- of briefverkeer die ze met de
gemeente Beveren zou hebben gevoerd. Dit is trouwens in tegenspraak
met wat de administrateur-generaal van de Regie der Gebouwen stelde
in zijn brief van 26 oktober 2012: “Bovendien heeft een deel van de
briefwisseling tussen de Regie der Gebouwen en de gemeente Beveren
betrekking op de beraadslagingen en discussies hierover.”
9
De Commissie wenst er de Regie wel op te wijzen dat
bestuursdocumenten die ook briefwisseling en e-mails bevatten, slechts
rechtsgeldig vernietigd kunnen worden op grond van artikel 5 van de
Archiefwet van 1955. Als deze documenten niet meer bestaan, zijn noch
de wet van 11 april 1994 noch de wet van 5 augustus 2006 van
toepassing, aangezien beide wetten slechts van toepassing zijn op
bestaande documenten.
3.2 Besluit
De Commissie is van mening dat het beroep niet gegrond is, omdat de
wet van 5 augustus 2006 niet van toepassing is op het enige beschikbare
document, namelijk de presentatie getoond tijdens de
gemeenteraadscommissievergadering van 29 september 2009, waarin
toelichting werd gegeven van de mogelijke locatie van een gevangenis op
het grondgebied van Beveren.
Brussel, 11 februari 2013.
De Commissie was als volgt samengesteld:
Martine Baguet, voorzitster
Frankie Schram, secretaris en lid
Claire Piens, lid
Geert Raeymaekers, lid
F. SCHRAM M. BAGUET
secretaris voorzitster