Cadas > Accès aux informations environnementales > Décisions
Date: 9/10/2012
Federale Beroepscommissie voor de
toegang tot milieu-informatie
9 oktober 2012
BESLISSING nr. 2012-6
over het niet tijdig ingaan op de vraag tot
openbaarmaking van provinciale nood- en
interventieplannen en de interne noodplannen van de
exploitant van de nucleaire centrales
(FBC/2012/5)
GREENPEACE/FOD Binnenlandse Zaken
2
1. Een situering
Bij brief van 12 juli 2012 vraagt de heer Jan Cappelle, namens
Greenpeace, aan de FOD Binnenlandse Zaken om een kopie van
volgende documenten:
- de meest geactualiseerde provinciale nucleaire rampenplannen;
- het meest geactualiseerde interne noodplan van de exploitant van
de Belgische kerncentrales;
- de adviezen van het Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle
(FANC) op elk van de meest geactualiseerde (nationale,
provinciale en interne) nucleaire noodplannen;
- de bestuursdocumenten die meer informatie verschaffen over het
nucleair fonds:
o de heffingen die weden geïnd bij de kernenergieproducent
m.b.t. de jaren 2009, 2010, 2011 en 2012;
o voor welke doeleinden de geïnde bedragen werden
gebruikt uitgavenkredieten op de begroting van het
departement van Binnenlandse Zaken.
Omdat hij geen reactie krijgt op zijn aanvraag dient de heer Cappelle,
namens Greenpeace, bij brief van 14 augustus 2012 een verzoek om
advies in bij de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur. Diezelfde dag
stuurt hij bij brief ook een verzoek tot heroverweging aan de FOD
Binnenlandse Zaken.
Bij mail van 30 augustus 2012 dient de heer Jan Cappelle bij de Federale
Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-informatie, hierna
Commissie genoemd, een beroep in.
Bij brief van 3 september 2012 verzoekt het secretariaat van de
Commissie bij brief aan mevrouw De Knop, voorzitster van de FOD
Binnenlandse Zaken om de gevraagde documenten aan de Commissie te
bezorgen en nodigt haar of haar vertegenwoordiger uit het standpunt
van de FOD Binnenlandse Zaken nader toe te lichten op een hoorzitting
op maandag 10 september 2012 om 15 uur.
Namens de FOD Binnenlandse Zaken komen mevrouw Angélique
Gérard en de heer Hans De Neef op de vergadering van 10 september
2012 een korte toelichting geven bij het ingediende beroep. Mevrouw
3
Gérard neemt in deze zaak geen deel aan de beraadslagingen van de
Commissie. Tijdens de hoorzitting hebben mevrouw Angélique Gérard
en de heer Hans De Neef de Commissie uitgenodigd om ter plaatse
kennis te nemen van de beschikbare documenten. De Commissie heeft
haar secretaris aangeduid om deze taak op zich te nemen en hierover te
rapporteren aan de Commissie.
Bij brief van 18 september 2012 bezorgt de FOD Binnenlandse Zaken de
Commissie haar standpunt. Dit standpunt kan als volgt worden
samengevat:
1. De meest geactualiseerde provinciale rampenplannen
De uitwerking van de noodplannen vindt zijn grondslag in artikel 2ter
van de wet van 31 december 1963 en meer specifiek in § 3:
§ 3. De algemene rampenplannen voor hulpverlening van de
gemeenten, van de provincies en van het administratief
arrondissement Brussel-Hoofdstad kunnen worden aangevuld
met bijkomende specifieke bepalingen over bijzondere risico's.
Zij worden opgenomen in bijzondere rampenplannen voor
hulpverlening.
Onder voorbehoud van de wet van 22 mei 2001 houdende
instemming met het samenwerkingsakkoord van 21 juni 1999
tussen de Federale Staat, het Vlaams, het Waals en het
Brussels Hoofdstedelijk Gewest betreffende de beheersing van
de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen
betrokken zijn en van de wet van 15 april 1994 betreffende de
bescherming van de bevolking en van het leefmilieu tegen de
uit ioniserende stralingen voortspruitende gevaren en
betreffende het Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle,
kan de Koning bepalen, bij een besluit vastgesteld na overleg
in de Ministerraad, voor welke risico's door de gemeenten, de
provincies en het administratief arrondissement Brussel-
Hoofdstad een bijzonder rampenplan voor hulpverlening
moet worden opgesteld.
Het koninklijk besluit van 16 februari 2006 betreffende de nood- en
interventieplannen (BS. 15 maart 2006) verduidelijkt de regels die van
4
toepassing zijn op de nood- en interventieplannen evenals bepaalt
eveneens hun inhoud.
De vraag van Greenpeace m.b.t. de provinciale nucleaire rampenplannen
moet worden begrepen als een vraag om toegang tot de provinciale
nucleaire nood- en interventieplannen.
De FOD Binnenlandse Zaken beschikt op vandaag over verschillende
versies van deze provinciale nood- en interventieplannen. Een niet
langer actuele versie die door de minister werd goedgekeurd en
ontwerpen die nog niet zijn goedgekeurd.
Als de Commissie beslist dat deze plannen moeten worden openbaar
gemaakt dan is de FOD van mening dat zij zowel de goedgekeurde versie
als de geactualiseerde versies zal openbaar maken om een meer getrouwd
beeld te geven van hoe de overheid zich voorbereidt op eventuele
ongevallen.
De FOD Binnenlandse Zaken voert aan dat zij van oordeel is dat heel wat
informatie niet als milieu-informatie in de zin van artikel 3, 4° van de
wet van 5 augustus 2006 kan worden beschouwd. Als voorbeelden
worden opgesomd: de diverse coördinaten van personen en diensten,
mechanismen van strategische en operationele coördinatie, informatie
over de buurt, algemene informatie over de onderneming, lijsten van de
ontvangst- en verblijfcentra in geval van evaluatie, lijst van
gemeenschappen. Bovendien verwijst de FOD Binnenlandse Zaken naar
beslissing 2012/1 van 2 juli 2012 m.b.t. de vraag om toegang tot de nood-
en interventieplannen van Pukkelpop van de stad Hasselt.
De FOD Binnenlandse Zaken is van mening dat een groot gedeelte van
de inhoud van de provinciale nucleaire nood- en interventieplannen niet
onder het toepassingsgebied van de wet van 5 augustus 2006 valt.
In de mate de wet van toepassing is meent de FOD Binnenlandse Zaken
dat volgende informatie niet kan openbaar worden gemaakt:
- persoonsgegevens m.b.t. autoriteiten en tussenkomende partijen
(gsm-nummers van de autoriteiten, persoonlijke coördinaten, ..):
de mededeling van deze gegevens vormt een inbreuk op het
5
privé-leven en zijn bijgevolg op grond van artikel 27, § 1, 1° van
de wet van 5 augustus 2006 niet openbaar;
- gegevens die ten vertrouwelijke titel werden meegedeeld door de
exploitant en die ontleend werden aan de interne noodplannen:
deze gegevens kunnen niet worden meegedeeld op grond van
artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5 augustus 2006;
- gevoelige gegevens: de communicatie van bepaalde gevoelige
gegevens met inbegrip van deze meegedeeld door de exploitant
zoals de beschrijving van fysische beschermingsmaatregelen,
details over het productieproces, de lokalisatie van stoffen, de
beschrijving van detectiesystemen tegen indringers, … De
openbaarmaking kan immers een gevaar vormen voor de
openbare orde, voor de veiligheid van de bevolking en voor de
fysische bescherming van radioactieve stoffen (artikel 27, § 1, 2°
van de wet van 5 augustus 2006). Deze informatie kan immers
worden misbruikt voor criminele of terroristische doeleinden. Dit
standpunt wordt ondersteund door te verwijzen naar een passage
uit de memorie van toelichting van de wet van 5 augustus 2006:
“Inzake de openbare orde en de veiligheid van de Staat kan
bijvoorbeeld worden verwezen naar milieu-informatie waarin het
beveiligingssysteem van openbare gebouwen wordt beschreven of
die het beschermingsplan van een kerncentrale tegen eventuele
terroristische aanslagen bevatten. Ook bepaalde bedrijfsgegevens,
zoals fabricageprocessen, de aanwezigheid van chemische stoffen,
… kunnen onder deze uitzonderingsgrond vallen, wanneer de
openbaarmaking ervan in een concreet geval een effectieve
bedreiging voor de openbare orde uitmaakt, bijvoorbeeld doordat
het gevaar bestaat dat zij worden aangewend in het kader van een
aanslag. De fysieke beveiliging van radioactieve stoffen kan dus
als onderdeel van de openbare veiligheid van het land worden
beschouwd. Ondermeer het Verdrag inzake externe beveiliging
van kernmateriaal, door België ondertekend op 3 maart 1980 en
goedgekeurd door de wet van 24 juli 1984 legt de verplichting op
om nucleaire stoffen op een bijzondere wijze te beschermen
teneinde een oneigenlijk gebruik ervan tegen te gaan.” (Parl. St.
Kamer, 2005 – 2006, Doc 51 2511/001, p. 36).
De FOD Binnenlandse Zaken is van mening dat de gedeeltelijke
openbaarmaking bovendien onredelijk is op grond van artikel 31,
6
§ 1, van de wet van 5 augustus 2006 omdat zij van oordeel is dat
informatie die onder een uitzonderingsgrond valt en de overige
informatie onmogelijk van elkaar gescheiden kunnen worden.
2. Het meest geactualiseerde interne noodplan van de exploitant van
de Belgische kerncentrales
In het koninklijk besluit van 17 oktober 2003 tot vaststelling van het
nucleair en radiologisch noodplan voor het Belgisch grondgebied (BS 20
november 2003) wordt in 3.2.3 een bepaling gegeven van wat wordt
verstaan onder het interne plan van de exploitant:
“Bij een situatie die leidt tot de afkondiging van het interne
noodplan en/of dit plan, stelt de exploitant op de exploitatiesite
een voorziening ter beschikking die het mogelijk maakt:
- te beschikken over de informatie die nodig is om de ernst van de
situatie in te schatten, om het ongeval onder controle te krijgen
en de installatie opnieuw veilig te maken;
- het interventiepersoneel van de exploitant, alsook de
organismen op welke de exploitant een beroep doet en welke in
dergelijke omstandigheden een rol spelen, te beheren en te
coördineren;
- snel de reële of potentiële radiologische risico's in te schatten;
- het personeel dat op de exploitatiesite aanwezig is, de overheid
en eventueel de media te waarschuwen;
- de nodige maatregelen te treffen ter bescherming van het
personeel en de eventuele bezoekers;
- de reële en potentiële externe radiologische gevolgen van het
ongeval te evalueren; - de overheid regelmatig te informeren over
de evolutie van het ongeval en de gevolgen ervan voor het
leefmilieu;
- indien nodig, de verantwoordelijke overheden te adviseren met
betrekking tot de maatregelen ter bescherming van de bevolking.
Deze voorziening, die gedetailleerd wordt omschreven in een
document "Intern noodplan " van elke exploitant, biedt de
mogelijkheid om een onderscheid te maken in de functies en
verantwoordelijkheden. Het document vermeldt de taken van de
verschillende verantwoordelijken en de interventieploeg(en). De
groeperingsmodaliteiten van het niet rechtstreeks betrokken
personeel worden eveneens beschreven. De verantwoordelijken,
hun taken, de interne en externe hulpmiddelen waarop ze
7
kunnen rekenen, worden duidelijk gepreciseerd. Het Intern
Noodplan bevat eveneens de gedetailleerde criteria van elk
notificatieniveau, alsook de formulieren die door de exploitant
gebruikt worden voor de overdracht van de notificatie en van de
latere informatie aan de autoriteiten (zie rubrieken 4.1.1.6, 4.3 en
4.4). Het document voorziet essentieel twee grote types van
situaties: - de situaties waarvan de gevolgen zich beperken tot de
die beperkte gevolgen hebben op de exploitatiesite; - de situaties
die een radiologische invloed (kunnen) hebben buiten de
exploitatiesite. De algemene organisatiestructuur opgezet in geval
van een incident of een ongeval is een evolutieve structuur naar
gelang van de omvang van de gebeurtenis. Zij is voldoende soepel
om, volgens het type van situatie, aangepast te worden aan de
reële behoeften (instelling van bijkomende cellen, zoals interne
technische ondersteuning, externe technische ondersteuning,
behandeling van het afval en van het afvalwater, informatie van
de media ...).”
Om dezelfde redenen m.b.t. de provinciale nucleaire nood- en
interventieplannen is de FOD Binnenlandse Zaken van mening dat
slechts een beperk deel van de informatie onder het begrip milieu-
informatie in de zin van artikel 3, 4° van de wet van 5 augustus 2006 valt.
Wat het inroepen van mogelijke uitzonderingen betreft wijst de FOD
Binnenlandse Zaken erop dat de exploitant op het interne noodplan
“beperkte verspreiding” heeft aangebracht. Dit moet beschouwd worden
als een uitdrukkelijke vraag tot confidentialiteit uitgaande van de
exploitant. Bijgevolg kunnen deze documenten niet worden meegedeeld
op grond van artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5 augustus 2006. Er
bestaat ook geen enkele juridische verplichting in hoofde van de
exploitant om het interne noodplan aan de FOD Binnenlandse Zaken te
verstrekken.
Bijkomstig roept de FOD Binnenlandse Zaken ook de uitzonderingen in
die gelden ten aanzien van de provinciale nood- en interventieplannen.
Zelfs als de Commissie zou beslissen tot gedeeltelijke openbaarmaking,
dan stelt de FOD Binnenlandse Zaken dat de last om dit te realiseren een
onredelijke inspanning inhoudt voor de FOD Binnenlandse Zaken en op
die manier een gevaar inhouden voor de continuïteit van de diensten.
8
Bovendien zouden de documenten onleesbaar en onbegrijpelijk worden
en zou bepaalde informatie zelfs gewijzigd worden, doordat bepaalde
informatie zou worden weggelaten.
3. De adviezen van het FANC over deze plannen
De FOD Binnenlandse Zaken beschikt niet over dergelijke adviezen.
4. De heffingen en de uitgavenkredieten
Deze informatie valt niet onder het begrip milieu-informatie. Bijgevolg is
de wet van 5 augustus 2006 niet van toepassing.
De secretaris heeft ter plaatse kennis genomen van de verschillende
documenten op donderdag 27 september 2012 van 9 tot 13 u 10. Namens
de FOD Binnenlandse Zaken zijn mevrouw Claudia Hildebrand en de
heer Hans De Neef aanwezig die nadere toelichting hebben gegeven.
Voor de bespreking van de rampenplannen is ook de heer Willy
Deroovere, directeur-generaal van het FANC aanwezig. De informatie in
de provinciale nucleaire nood- en interventieplannen is bij koninklijk
besluit vastgelegd en komt bijgevolg in elk plan voor. Wel wordt die
informatie in de verschillende plannen op verschillende wijze
gepresenteerd. Ook de inhoud van de interne noodplannen van de
exploitant is op algemene wijze door de koning vastgelegd. In concreto
bevat het intern noodplan voor de kerncentrales van Doel de volgende
informatie:
- algemene principes;
- alarmsignalen;
- bijzondere consignes voor oefeningen;
- specifieke consignes voor bezoekers en personeel zonder
specifieke noodplantaken;
- consignes voor personeel met specifieke taken in het kader van
het noodplan;
- oproep van wachtrolleden;
- alarmtoestanden bij KCD en Notificatieniveaus bij de Overheid;
- modaliteiten voor het verwittigen van autoriteiten en
operationele hulpdiensten en voor het verschaffen van
informatie;
- nuttige telecommunicatieverbindingen in het kader van het
noodplan;
9
- uitvoeren van radiologische evaluaties van de gevolgen van een
uitwendig nucleair ongeval;
- communicatiemiddelen;
- uitrusting der meetwagens;
- infrastructuur noodplankamer;
- mininoodplan voor conventionele externe risico’s.
De brief waarin de FOD Binnenlandse Zaken haar standpunt uiteenzet is
vergezeld van de inhoudsopgave van een provinciaal nucleair nood- en
interventieplan en van een intern noodplan van de kerncentrale van
Doel.
Bij mail van 1 oktober 2012 ontvangt het secretariaat van de Commissie
volgende bijkomende informatie namens de FOD Binnenlandse Zaken:
- de FOD Binnenlandse Zaken zal de informatie m.b.t. de heffingen
en uitgavenkredieten ter beschikking stellen van de aanvrager;
- de militaire overheid meent dat de informatie m.b.t. het
ontvangstcentrum in de militaire kazerne in de bijlage van het
provinciaal nood- en interventieplan voor de kerncentrale van
Tihange (pp. 444 tot 555) aan de openbaarheid moet worden
onttrokken op grond van artikel 27, § 1, 2° van de wet van 5
augustus 2006.
Bij mail van 2 oktober 2012 wordt de FOD Binnenlandse Zaken gevraagd
om nadere toelichting te geven over de redenen die het Ministerie van
Landsverdediging inroept om de openbaarmaking te weigeren. Bij mail
van 2 oktober laat de FOD Binnenlandse Zaken weten dat het Ministerie
van Landsverdediging volgende argumenten inroept : De bijlagen
bevatten informatie die in detail de toegangsmogelijkheid tot het domein
bevatten evenals de plaatsing van de gebouwen. Omdat er ook onder
meer een wapen- en munitiedepot, radiomaterieel evenals
geclassificeerde informatie op de site aanwezig zijn, vormt elke
binnendringing in het domein een belangrijk risico zowel voor de
nationale defensie als voor de openbare veiligheid. De bescherming van
deze belangen heeft voorrang op het algemeen belang dat met de
openbaarmaking is gediend.
De Commissie besprak de zaak opnieuw op haar zitting van 2 oktober
2012.
10
2. De ontvankelijkheid van de aanvraag
De aanvrager stelt een beroep in tegen het niet tijdig beantwoorden op
een vraag om toegang tot milieu-informatie door de FOD Binnenlandse
Zaken.
De Commissie stelt vast dat Greenpeace oorspronkelijk om toegang tot
de rapporten vroeg op grond van de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur. Die wet is echter niet van toepassing op
milieu-informatie, maar wel de wet van 5 augustus 2006. Beide wetten
geven vorm aan het grondwettelijk beginsel inzake openbaarheid van
bestuur zoals dat in artikel 32 van de Grondwet is gegarandeerd. De
Commissie waarbij het beroep is ingesteld, opereert uitsluitend in het
kader van de wet van 5 augustus 2006.
Er mag niet worden verwacht dat de burger meteen op de hoogte is
welke van beide wetten van toepassing is. In wezen vraagt Greenpeace
om toegang tot informatie. De instantie, waaraan de toegang wordt
gevraagd, dient na te gaan welk regime van toepassing is in functie van
de inhoud van de gevraagde informatie. De wet van 5 augustus 2006 sluit
immers de toepassing van de wet van 11 april 1994 uit.
Om de Commissie rechtsgeldig te vatten moest slechts aan twee
voorwaarden zijn voldaan.
Er moet in de eerste plaats blijken dat een milieu-instantie niet is
ingegaan op een aanvraag tot openbaarmaking van milieu-informatie. De
aanvrager kan volgens artikel 35 van de wet van 5 augustus 2006 immers
een beroep instellen bij de federale Beroepscommissie voor de toegang
tot milieu-informatie tegen een beslissing van een milieu-instantie, of na
het verstrijken van de termijn waarbinnen de beslissing moest worden
genomen, of in geval van weigering van uitvoering of een onwillige
uitvoering van een beslissing of enige andere moeilijkheid die hij
ondervindt bij de uitoefening van de rechten die deze wet toekent.
Bovendien moet de aanvrager zich binnen de zestig kalenderdagen tot de
Commissie wenden voor zover de milieu-instantie in overeenstemming
met artikel 8 van de wet van 5 augustus 2006 betreffende de toegang van
het publiek tot milieu-informatie de beroepsmogelijkheden in haar
beslissing ter kennis heeft gebracht. De Commissie stelt vast dat aan deze
11
voorwaarde is voldaan aangezien de FOD Binnenlandse Zaken nagelaten
heeft op de vraag in te gaan en bijgevolg ook de beroepsmogelijkheden
niet heeft vermeld.
Opdat de wet van 5 augustus 2006 van toepassing is, moet een milieu-
instantie over milieu-informatie beschikken. Dit veronderstelt op zijn
minst dat de milieu-instantie in het bezit is van de gevraagde informatie.
De Commissie stelt vast dat de FOD Binnenlandse Zaken niet in het bezit
is van adviezen die het FANC zou hebben uitgebracht over bepaalde van
de gevraagde noodplannen. Voor wat bijgevolg de vraag om toegang tot
die adviezen betreft is het beroep niet ontvankelijk.
Voor wat de vraag om toegang tot de overige documenten betreft vereist
de wet niet dat een belang wordt aangetoond, zodat wat de vraag om
toegang tot deze documenten betreft het beroep ontvankelijk is.
3. De gegrondheid van de aanvraag
3.1 De toepasselijkheid van de wet van 5 augustus 2006 betreffende de
toegang van het publiek tot milieu-informatie
De Commissie dient vooraf te bepalen of de gevraagde informatie onder
het toepassingsgebied van de wet van 5 augustus 2006 valt. De wet van 5
augustus 2006 is van toepassing op milieu-instanties bedoeld in artikel 3,
1°, a) en b), waarvan de organisatie en de werking worden geregeld door
de federale overheid, alsook op milieu-instanties vermeld in artikel 3, 1°,
c), die onder hun toezicht staan (artikel 4, § 1 van de wet van 5 augustus
2006) en over milieu-informatie beschikken (artikel 18, § 1 van de wet).
Artikel 4, § 1 van de wet van 5 augustus 2006 betreffende de toegang van
het publiek tot milieu-informatie bepaalt dat ze van toepassing is op
milieu-instanties bedoeld in artikel 3, 1°, a) en b), waarvan de organisatie
en de werking worden geregeld door de federale overheid, evenals op
milieu-instanties vermeld in artikel 3, 1°, c), die onder hun toezicht
staan. Het begrip milieu-instantie wordt door deze wet gedefinieerd als
“a) een rechtspersoon of een orgaan opgericht bij of krachtens de
Grondwet, een wet, een decreet of een regel bedoeld in artikel 134 van
de Grondwet;
12
b) een natuurlijke of rechtspersoon die openbare bestuursfuncties
uitoefent, met inbegrip van specifieke taken, activiteiten of diensten met
betrekking tot leefmilieu;
c) een natuurlijke of rechtspersoon die onder toezicht van een orgaan of
persoon als bedoeld onder a) of b) belast is met openbare
verantwoordelijkheden of functies of openbare diensten met betrekking
tot het milieu verleent.
Organen en instellingen met een gerechtelijke bevoegdheid vallen niet
onder deze definitie, tenzij ze optreden in een andere functie dan de
rechterlijke. De wetgevende vergaderingen en de daaraan verbonden
instellingen vallen buiten deze definitie, behalve wanneer zij optreden in
een administratieve functie.”
De FOD Binnenlandse Zaken valt onder deze categorie (zie Parl. St.
Kamer, 2005 – 2006, 51 2511/001, 12 – 13). Het beroep is bijgevolg
gericht tegen een milieu-instantie in de zin van de wet van 5 augustus
2006. Dit aspect wordt trouwens niet betwist.
De wet van 5 augustus 2006 kent een recht van toegang tot milieu-
informatie toe. Het begrip “milieu-informatie” wordt in artikel 3, 4°
omschreven als:
“elke informatie, ongeacht de drager en in welke materiële
vorm ook, waarover een milieu-instantie beschikt, betreffende:
a) de toestand van elementen van het milieu, zoals de atmosfeer,
de lucht, de bodem, het land, het water, het landschap, de
natuurgebieden, met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en
zeegebieden, de biologische diversiteit en haar componenten
met inbegrip van de genetisch gemodificeerde organismen en de
interactie tussen deze elementen;
b) de toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens
met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, de
levensomstandigheden van personen, voorzover zij worden of
kunnen worden aangetast door de onder a) bedoelde elementen
van het milieu of, via deze elementen, door een van de factoren
zoals bedoeld onder d) of door de maatregelen en activiteiten
zoals bedoeld onder e) ;
c) de toestand van waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden
aangetast door de onder a) bedoelde elementen van het milieu
of, via deze elementen, door een van de factoren zoals bedoeld
13
onder d) of door de maatregelen en activiteiten zoals bedoeld
onder e) ;
d) factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met
inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander
vrijkomen in het milieu van stoffen die de toestand van
elementen van het milieu zoals bedoeld onder a) of de toestand
van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals bedoeld
onder b) aantasten of waarschijnlijk aantasten;
e) maatregelen en activiteiten die uitwerking hebben of kunnen
hebben op de onder a), b), c) of d) bedoelde elementen;
f) maatregelen en activiteiten die tot doel hebben de toestand
van elementen van het milieu zoals bedoeld onder a), de
toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals
bedoeld onder b) of de waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken zoals bedoeld onder c) in stand te houden, te
beschermen, te herstellen, te ontwikkelen, en druk erop te
voorkomen, in te perken of te compenseren;
g) kosten-baten- en andere economische analyses en
veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de
onder e) en f) bedoelde maatregelen en activiteiten;
h) verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving”.
De Commissie wil erop wijzen dat het begrip milieu-informatie een
ruime invulling heeft, wat bevestigd wordt door de exemplarische
opsomming. Wat de provinciale nucleaire nood- en interventieplannen
betreft mag een plan niet op zich worden geanalyseerd, maar moet ervan
uit worden gegaan, dat zij moet worden beschouwd als een maatregel die
tot doel heeft de toestand van het milieu zoals bedoeld onder a), de
toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals bedoeld
onder b) of de waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken zoals
bedoeld onder c) in stand te houden, te beschermen, te herstellen, te
ontwikkelen, en druk erop te voorkomen, in te perken of te
compenseren. Hetzelfde geldt trouwens ook voor het interne noodplan
die een exploitant van een nucleaire centrale moet opstellen. De
Commissie is bijgevolg van mening dat zowel de provinciale nucleaire
nood- en interventieplannen en de interne noodplannen van de
exploitant van de kerncentrales in België (Doel en Tihange) als milieu-
informatie moeten worden beschouwd.
14
Ook heffingen en budgetten op de begroting zijn in principe niet van het
begrip milieu-informatie uitgesloten. In de mate deze informatie immers
verband houdt met één of meer elementen die onder het begrip milieu-
informatie vallen, moeten zij wel degelijk als milieu-informatie worden
beschouwd. Aangezien de FOD Binnenlandse Zaken de gevraagde
informatie over heffingen en de budgetbestedingen aan de aanvrager ter
beschikking zal stellen, maakt het beroep met betrekking deze
informatie ongeacht het feit of het al dan niet om milieu-informatie gaat,
niet langer deel uit van deze beslissing.
3.2 De inroepbaarheid van uitzonderingsgronden
3.2.1 De inroepbaarheid van uitzonderingsgronden ten aanzien van de
provinciale nucleaire nood- en interventieplannen
a. De uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 1° van de wet van 5
augustus 2006
Artikel 27, § 1, 1° van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat een milieu-
instantie de vraag om toegang afwijst als het publiek belang van de
openbaarmaking niet opweegt tegen de bescherming van de
fundamentele rechten en vrijheden van de bestuurden en in het
bijzonder de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, tenzij de
betrokken persoon met de openbaarmaking instemt.
Op bepaalde specifieke duidelijk te onderscheiden plaatsen in de
provinciale nucleaire nood- en interventieplannen zijn namen van
personen en hun coördinaten opgenomen. Voor het merendeel gaat het
om personen in overheidsdienst en zijn de verstrekte coördinaten
dienstgegevens. Bovendien heeft de Commissie vastgesteld dat heel wat
van die informatie ook publiek beschikbaar is. Op grond van artikel 27, §
1, 1° is het immers niet voldoende dat bepaalde informatie als een
persoonsgegeven te kwalificeren is, opdat de openbaarmaking ervan kan
worden geweigerd. Dit wet van 5 augustus 2006 stelt uitdrukkelijk dat
dit slechts mogelijk is voor zover de openbaarmaking schade toebrengt
aan de persoonlijke levenssfeer. En slechts wanneer dit al het geval is,
moet bovendien worden aangetoond dat er geen algemeen belang
gediend is met de openbaarmaking dat zwaarder doorweegt dan het
beschermde belang.
15
In casu gaat het om gegevens waarvan het merendeel publiek zijn
gemaakt en op websites kunnen worden geraadpleegd, stelt de
Commissie vast dat de voorwaarden van de uitzondering aanwezig in
artikel 27, § 1, 1° van de wet van 5 augustus 2006 niet zijn vervuld.
Het is slechts in de mate dat de gevraagde plannen louter persoonlijke
telefoonnummers en GSM-nummers of de persoonlijke adressen van
personen vermelden, dat deze informatie niet openbaar moeten worden
gemaakt. Een specifiek algemeen dat gediend is met de openbaarmaking
weegt in elk geval niet zwaarder door dan de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer. Bijgevolg acht de Commissie dat de
uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 1° van de wet van 5 augustus 2006
wel dienstig kan worden ingeroepen om de openbaarmaking te
weigeren.
b. De uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 2° van de wet van 5
augustus 2006
Artikel 27, § 1, 2° van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat een milieu-
instantie de vraag om toegang afwijst als het publiek belang van de
openbaarmaking niet opweegt tegen de bescherming van de openbare
orde, de openbare veiligheid, hierin inbegrepen de fysieke beveiliging
van radioactieve stoffen, of de verdediging van het land. Uit een
zorgvuldige analyse van de gevraagde nood- en interventieplannen blijkt
dat slechts een heel beperkt aantal gegevens in aanmerking komt om
omwille van deze uitzonderingsgrond van de openbaarmaking te worden
uitgesloten. In aanmerking komen de coördinaten van personen voor
zover zij een belangrijke functie in het kader van het nood- en
interventieplan vervullen en hun gegevens ook niet publiek werden
bekend gemaakt. De opname van de coördinaten in de plannen moet
ervoor zorgen dat deze personen door de juiste personen vlot bereikbaar
zijn in geval van een crisis. Het publiek maken van die gegevens kan
voor gevolg hebben dat allerlei personen de aangeduide personen
contacteren in geval van crisis en hierdoor verhinderen dat de aanpak
van de crisis niet meer op een efficiënte wijze verloopt en het
veiligheidsrisico wordt vergroot. Omwille van dezelfde
uitzonderingsgrond kan informatie die betrekking heeft op lijnen die
veiligheidsaspecten op een kaart aangeven, informatie over gasleidingen,
waterinstallaties en informatie met betrekking tot brandblusinstallaties,
informatie over beveiligingsinstallaties worden uitgesloten. Voor deze
16
verschillende aspecten, acht de Commissie dat de voorwaarden van de
uitzondering aanwezig in artikel 27, § 1, 2° van de wet van 5 augustus
2006 zijn vervuld.
De Commissie is van mening dat ook alle informatie die in detail de
toegangsmogelijkheden van de kazerne beschrijven die als
opvangcentrum dient doet bij een crisissituatie en de informatie die
betrekking heeft op de gebouwen voor zover bepaalde informatie niet al
gekend is, aan de openbaarmaking kan worden onttrokken omwille van
deze uitzonderingsgrond. De aanwezigheid van onder meer een wapen-
en munitiedepot, radiomaterieel evenals geclassificeerde informatie heeft
voor gevolg dat elke binnendringing in het domein een belangrijk risico
inhoudt voor de bescherming van de openbare veiligheid, de openbare
orde en de verdediging van het land. De Commissie is van mening dat
het algemeen belang dat gediend is met de openbaarmaking niet
zwaarder doorweegt dan de bescherming van deze belangen..
c. De uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5
augustus 2006
Artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat een milieu-
instantie de vraag om toegang afwijst als het publiek belang van de
openbaarmaking niet opweegt tegen het vertrouwelijk karakter van
commerciële en industriële informatie, wanneer deze informatie wordt
beschermd om een gelegitimeerd economisch belang te vrijwaren, tenzij
degene van wie de informatie afkomstig is met de openbaarmaking
instemt. Waar de FOD Binnenlandse Zaken er in haar standpunt vanuit
ging dat in de provinciale nood- en interventieplannen heel wat
informatie zou worden overgenomen uit de interne noodplannen van de
exploitant, blijkt dit bij nader inzien niet het geval te zijn. Zelfs als dit
het geval wel was, dan nog moet deze uitzonderingsgrond slechts
worden ingeroepen voor welbepaalde informatie van een derde: het
moet gaat om commerciële of industriële informatie. Deze moet
bovendien uit de aard van de zaak een vertrouwelijk karakter vertonen,
wat niet in specie wordt aangetoond.
De Commissie acht bijgevolg dat de voorwaarden van de uitzondering
aanwezig in artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5 augustus 2006 niet
voldoende vervuld zijn om hier te kunnen worden ingeroepen.
17
3.2.1 De inroepbaarheid van uitzonderingsgronden ten aanzien van de
interne noodplannen van de exploitant
a. De uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5
augustus 2006
Artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat een milieu-
instantie de vraag om toegang afwijst als het publiek belang van de
openbaarmaking niet opweegt wanneer de aanvraag betrekking heeft op
een advies of een mening die een derde vrijwillig aan een milieu-
instantie heeft meegedeeld en waarvan hij uitdrukkelijk heeft gevraagd
het als vertrouwelijk te behandelen tenzij hij met de openbaarmaking
instemt. Om deze uitzonderingsgrond te kunnen inroepen moeten een
aantal voorwaarden zijn voldaan. Deze voorwaarden moeten cumulatief
vervuld zijn. De interne noodplannen bevatten feitelijke en operationele
informatie en helemaal geen informatie die onder “een advies of een
mening” valt. Er is bijgevolg niet voldaan aan één van de vereisten en er
moet niet verder worden onderzocht of aan andere voorwaarden is
voldaan.
De Commissie is bijgevolg van oordeel dat deze uitzonderingsgrond niet
kan worden ingeroepen om de openbaarmaking van de interne
noodplannen van de exploitant aan te weigeren.
b. De uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 1° van de wet van 5
augustus 2006
b.1. Artikel 27, § 1, 1° van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat een
milieu-instantie de vraag om toegang afwijst als het publiek belang van
de openbaarmaking niet opweegt tegen de bescherming van de
fundamentele rechten en vrijheden van de bestuurden en in het
bijzonder de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, tenzij de
betrokken persoon met de openbaarmaking instemt.
b.2. Op bepaalde specifieke duidelijk te onderscheiden plaatsen in de
provinciale nucleaire nood- en interventieplannen zijn namen van
personen en hun coördinaten opgenomen. Voor het merendeel gaat het
om personen die werknemer zijn van de exploitant en hun coördinaten,
die ook buiten het bedrijf niet openbaar zijn gemaakt. Op grond van
artikel 27, § 1, 1° kan de openbaarmaking hiervan wel degelijk
schade toebrengen aan hun persoonlijke levenssfeer. En slechts
18
wanneer dit het geval is, moet bovendien worden aangetoond dat er
geen algemeen belang gediend is met de openbaarmaking dat zwaarder
doorweegt dan het beschermde belang. Slechts in de mate louter
namen van personen die niet publiek bekend zijn gemaakt,
persoonlijke telefoonnummers en GSM-nummers of de persoonlijke
adressen van alle personen in de gevraagde plannen aanwezig zijn,
kan deze informatie niet openbaar worden gemaakt. Een specifiek
algemeen belang dat gediend is met de openbaarmaking weegt in
elk geval niet zwaarder door dan de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer.
Bijgevolg zijn de voorwaarden van de uitzondering die in artikel 27, § 1,
1° van de wet van 5 augustus 2006 voorzien zijn vervuld en de
Commissie is dan ook van oordeel dat deze informatie aan de
openbaarmaking worden onttrokken.
b.3. Aangezien de openbaarmaking van informatie die betrekking heeft
op veiligheidsaspecten van de centrales, en die in volgend punt nader
wordt geïdentificeerd, kan de openbaarmaking ervan ook schade
toebrengen aan andere fundamentele rechten en vrijheden van de
bestuurden, zoals het recht op veiligheid. Ook in dat geval bestaat er
geen algemeen belang dat gediend is met de openbaarmaking dat
zwaarder zou doorwegen dat de bescherming van de rechten en
vrijheden van de bestuurden.
De Commissie is bijgevolg van mening dat de uitzondering aanwezig in
artikel 27, § 1, 1° van de wet van 5 augustus 2006 de openbaarmaking
verhindert van de hiervoor vermelde informatie in de interne
noodplannen van de exploitant.
c. De uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 2° van de wet van 5
augustus 2006
Artikel 27, § 1, 2° van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat een milieu-
instantie de vraag om toegang afwijst als het publiek belang van de
openbaarmaking niet opweegt tegen de bescherming van de openbare
orde, de openbare veiligheid, hierin inbegrepen de fysieke beveiliging
van radioactieve stoffen, of de verdediging van het land. Uit een
zorgvuldige analyse van de gevraagde interne noodplannen blijkt dat
slechts een heel beperkt aantal gegevens in aanmerking komt om
19
omwille van deze uitzonderingsgrond van de openbaarmaking te worden
uitgesloten. In aanmerking komen de coördinaten van personen voor
zover zij een belangrijke functie in het kader van het nood- en
interventieplan vervullen en hun gegevens ook niet publiek werden
bekend gemaakt. De opname van de coördinaten in de plannen moet
ervoor zorgen dat deze personen door de juiste personen vlot bereikbaar
zijn in geval van een crisis. Het publiek maken van die gegevens kan
voor gevolg hebben dat allerlei personen de aangeduide personen
contacteren in geval van crisis en hierdoor verhinderen dat de aanpak
van de crisis niet meer op een efficiënte wijze verloopt en het
veiligheidsrisico wordt vergroot. Omwille van dezelfde
uitzonderingsgrond beschouwt de Commissie dat de informatie die
betrekking heeft op lijnen die veiligheidsaspecten op een kaart aangeven,
informatie over gasleidingen, waterinstallaties en informatie met
betrekking tot brandblusinstallaties, informatie over
beveiligingsinstallaties, de vermelding van de lokalisatie van gevaarlijke
stoffen, telecommunicatiegegevens zoals GSM-nummers en hun
pincodes, en consignes van beveiligingspersoneel aan de openbaarmaking
kan worden onttrokken.
De Commissie is bijgevolg van oordeel dat de uitzondering aanwezig in
artikel 27, § 1, 2° van de wet van 5 augustus 2006 de niet-
openbaarmaking van de hiervoor aangegeven informatie verantwoordt.
d. De uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5
augustus 2006
Artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat een milieu-
instantie de vraag om toegang afwijst als het publiek belang van de
openbaarmaking niet opweegt tegen het vertrouwelijk karakter van
commerciële en industriële informatie, wanneer deze informatie wordt
beschermd om een gelegitimeerd economisch belang te vrijwaren, tenzij
degene van wie de informatie afkomstig is met de openbaarmaking
instemt. Bij een gedetailleerd nazicht van de interne noodplannen van de
exploitant blijkt dat er geen informatie is die als vertrouwelijke
commerciële en industriële informatie kan worden gekwalificeerd Er
moet dan ook niet verder worden onderzocht of voldaan is aan de
voorwaarden om deze uitzonderingsgrond in te roepen.
20
De Commissie is bijgevolg van oordeel dat artikel 27, § 1, 7° van de wet
van 5 augustus 2006 niet dienstig kan worden ingeroepen om de
openbaarmaking van de interne noodplannen van de exploitant.
3.3 De gedeeltelijke openbaarmaking
Omdat openbaarheid het principe is en bijgevolg een uitzondering op het
principe strikt moet worden geïnterpreteerd, geldt dat de niet-
openbaarmaking slechts kan gelden ten aanzien voor informatie die
onder een uitzonderingsgrond valt en niet op andere informatie. Op dit
principe van de gedeeltelijke openbaarmaking bevat artikel 31 van de
wet van 5 augustus 2006: de beschermde informatie en de andere
informatie moeten van elkaar gescheiden kunnen worden. Slechts een
beperkte hoeveelheid informatie komt in aanmerking om niet openbaar
te worden gemaakt. Bovendien is die informatie duidelijk en gemakkelijk
te scheiden van andere informatie. Er kan dan ook niet worden beweerd
dat de scheiding van informatie een zware belasting inhoudt voor de
FOD Binnenlandse Zaken. De FOD Binnenlandse Zaken riep ook in dat
door de gedeeltelijke openbaarmaking ernstig verminkte en zelfs
foutieve informatie zou worden meegedeeld. Dit standpunt vindt geen
bevestiging in de feiten. Bovendien zelfs als dit het geval was, dan bevat
de wet geen grondslag om dat in rekening te nemen. Zoals de Commissie
al eerder stelde en hierin werd bijgetreden door de Raad van State kan
worden gesteld dat als het verwijderen van vertrouwelijke informatie
een rapport minder begrijpelijk of misschien zelfs onleesbaar zou maken,
dat geen reden is om de openbaarmaking integraal te weigeren. In artikel
31 van de wet van 5 augustus 2006 staat niet dat de openbaarmaking kan
worden geweigerd indien de informatie door het weglaten van de
vertrouwelijke onderdelen ervan minder begrijpelijk of misschien zelfs
waardeloos wordt. Het enige criterium slaat op de mogelijkheid om de
vertrouwelijke en de niet-vertrouwelijke informatie te scheiden (RvS,
arrest nr. 192.371 van 14 april 2009).
Evenmin kan worden beweerd dat gezien de werklast die gepaard gaat
met de gedeeltelijke openbaarmaking de aanvraag als onredelijk moet
worden beschouwd (artikel 32, § 2, 1° van de wet van 5 augustus 2006).
Zoals hiervoor aangehaald, is de werklast die gepaard gaat me de
gedeeltelijke openbaarmaking relatief beperkt en zeker niet buitensporig
te noemen. In de praktijk werd trouwens de oefening met betrekking tot
21
de provinciale nood- en interventieplannen en met betrekking tot een
kerncentrale uitgevoerd.
Waar wordt aangenomen dat documenten die door de overheid zelf zijn
opgemaakt, in het kader van de openbaarheid van bestuur niet voor
gevolg kan hebben dat het auteursrecht de mededeling van een afschrift
aan een voorafgaande toestemming kan worden onderworpen, is dit wel
geval als de interne noodplannen van de exploitant voor zover zij
kunnen worden geacht een werk te zijn op grond van de wet van 30 juni
1994 betreffende het auteursrecht en de naburige werken. Die vereiste
geldt echter niet absoluut: zo is ze niet van toepassing wanneer de wet
van 30 juni 1994 betreffende het auteursrecht en de naburige rechten de
voorafgaande toestemming niet nodig acht en wanneer het algemeen
belang dat gediend is met de openbaarmaking zwaarder doorweegt dan
de schending van het auteursrecht (artikel 30 van de wet van 5 augustus
2006). In casu kan worden gesteld dat er een algemeen belang primeert
op de vereiste van een toestemming van de auteursrechthebbende. Het
auteursrecht verhindert wel dat deze werken verder zouden worden
verspreid zonder toestemming van de auteursrechthebbende. Een
dergelijk zwaarwegend belang is niet voorhanden voor het verkrijgen
van een kopie van commerciële kaarten die als bijlage bij de plannen zijn
opgenomen.
De Commissie neemt bijgevolg het standpunt in dat de aanvraag niet
kennelijk onredelijk is en dat gedeeltelijke openbaarmaking mogelijk is.
Voor zover de provinciale nucleaire nood- en interventieplannen en de
noodplannen van de exploitant als een werk in de zin van de wet van 30
juni 1994 moeten worden beschouwd, staat hun auteursrechtelijk
karakter niet de toegang via afschrift in de weg. Dit is wel het geval voor
commerciële plannen.
4. Besluit
De Commissie is van oordeel dat het beroep slechts gegrond is met
betrekking tot de vraag om toegang tot de gevraagde provinciale
nucleaire nood- en interventieplannen en tot de interne noodplannen
van de exploitant van de kerncentrales. Deze plannen kunnen openbaar
worden gemaakt in overeenstemming met artikel 39, § 1 van de wet van
5 augustus 2006 met uitzondering van de informatie die werd
geïdentificeerd die op grond van artikel 27, § 1, 1° en artikel 27, § 1, 2°
22
van de wet van 5 augustus 2006 geheim moet worden gehouden.
Bovendien kan de mededeling in kopie gebeuren van de commerciële
plannen opgesteld door derden die als bijlage bij de provinciale nucleaire
nood- en interventieplannen of de interne noodplannen zijn opgenomen,
slechts gebeuren mits voorafgaande toestemming.
Het beroep is niet gegrond voor zover ze betrekking heeft op informatie
die de FOD Binnenlandse Zaken niet in haar bezit is, meer bepaald
adviezen van het FANC over deze plannen en zonder voorwerp wat
betreft de budgettaire gegevens, omdat de FOD Binnenlandse Zaken die
informatie zal verstrekken.
Brussel, 9 oktober 2012.
De Commissie was als volgt samengesteld:
Martine Baguet, voorzitster
Frankie Schram, secretaris en lid
Claire Piens, lid
Steven Vandenborre, lid
F. SCHRAM M. BAGUET
secretaris voorzitster