Cadas > Accès aux informations environnementales > Décisions
Date: 4/12/2012
Federale Beroepscommissie voor de
toegang tot milieu-informatie
4 december 2012
BESLISSING nr. 2012-10
over de weigering om toegang te geven tot
documenten m.b.t. een inplanting van een gevangenis
(FBC/2012/10)
X/REGIE DER GEBOUWEN
2
1. Een overzicht
Bij mail van 22 augustus 2012 vraagt de heer X aan de Regie der
Gebouwen om toegang tot volgende documenten:
- een digitaal afschrift van alle (inkomende en uitgaande)
correspondentie (brieven, mails en faxen) uit de periode juni 2009
tot en met 29 september 2009 tussen de Regie der Gebouwen en
de gemeente Beveren over de mogelijke locatie van een
gevangenis op het grondgebied van Beveren;
- een digitaal afschrift van de presentatie getoond tijdens de
gemeenteraadscommissievergadering van 29 september 2009,
waarin toelichting werd gegeven over de mogelijke locatie van
een gevangenis op het grondgebied Beveren;
- inzage in de bestuursdocumenten (inkomende en uitgaande
correspondentie en overige documenten) inzake het
vooronderzoek over de locatie voor de bouw van een gevangenis
in Vlaanderen uit de periode oktober 2008 – december 2008.
Omdat hij geen reactie ontvangt dient de heer X door middel van een e-
mail op 24 september 2012 bij de Regie der Gebouwen een verzoek tot
heroverweging in. Diezelfde dag vraagt hij ook bij mail aan de
Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur om een advies.
Tijdens haar vergadering van 8 oktober 2012 brengt deze Commissie een
advies uit over deze aanvraag. Hierin merkt de Commissie op :
“De adviesaanvraag is echter slechts ontvankelijk voor zover de aanvraag
geen betrekking heeft op milieu-informatie. De wet van 5 augustus 2006
betreffende de toegang van het publiek tot milieu-informatie bevat
immers een specifieke regeling en heeft voorrang op de wet van 11 april
1994 betreffende de openbaarheid van bestuur”.
Bij brief van 26 oktober 2012 deelt de administrateur-generaal van de
Regie der Gebouwen haar beslissing tot afwijzing mee aan de heer X.
Voor zover die beslissing betrekking heeft op milieu-informatie worden
volgende argumenten ontwikkeld:
1. Een locatieonderzoek overeenkomstig artikel 4.3.7 DABM heeft
onder meer tot doel na te gaan welke alternatieven er zijn voor
3
een project met het oog op een betere bescherming van het milieu
en aldus uitwerking zou kunnen hebben op de onder artikel 3, 4°
a) en B) van de wet van 5 augustus 2006 betreffende het recht van
toegang van het publiek tot milieu-informatie. Alle gevraagde
informatie moet dus worden geacht milieu-informatie te zijn in
de zin van deze wet.
2. De Regie der Gebouw is sinds geruime tijd verwikkeld in een
juridische strijd met StRaten-generaal en vzw Straatego, naar
aanleiding van de bouw van de gevangenis te Melsele Beveren,
o.m. tegen de stedenbouwkundige- en milieuvergunning voor de
gevangenis, een procedure tegen het gewestelijk ruimtelijk
uitvoeringsplan “Gevangenis Beveren”, een
milieustakingsvordering en een klacht bij de Europese Commissie.
In al deze procedures is de Regie der Gebouwen als opdrachtgever
van de werken tussengekomen ter ondersteuning van de
wettigheid van de respectieve beslissingen.
De door de aanvrager in het kader van de openbaarheid van
bestuur gevorderde documenten, en meer bepaald de inkomende
en uitgaande correspondentie tussen de Regie der Gebouwen en
de gemeente Beveren over de locatie van de gevangenis en het
vooronderzoek, hebben alle betrekking op het voorwerp van
verschillende rechtsgedingen die onder meer door StRaten-
generaal en de vzw Straatego tegen de bouw van de gevangenis
werden ingesteld.
Vermits verschillende van deze procedures nog hangende zijn,
dient het verzoek te worden afgewezen op grond van artikel 27, §
1, 6° van de wet van 5 augustus 2006. Het recht op openbaarheid
van bestuur kan er immers niet toe leiden dat een bij de zaak
betrokken partij op grond van deze openbaarmaking zou worden
verplicht stukken in het gerechtelijk debat te brengen die tegen
haar zaak zouden kunnen pleiten. Dit zou een schending
uitmaken van het recht op een eerlijk proces in het algemeen het
nemo tenetur-beginsel in het bijzonder. Ook kan de Regie geen
informatie vrijgeven die een risico zou kunnen opleveren voor
een schending van het fundamenteel recht op een eerlijk proces
van de overige bij de zaak betrokken partijen, zoals de nv Poort
van Beveren. Het publiek belang bij de openbaarmaking van de
gevorderde documenten weegt niet op tegen het risico dat deze
openbaarmaking oplevert voor de fundamentele rechten en
belangen van de verschillende bij de rechtsgedingen betrokken
4
partijen. De Regie der Gebouwen roept echter niet artikel 27, § 1,
1° van de wet van 5 augustus 2006 in, maar verwijst wel naar een
gelijkaardige bepaling in de wet van 11 april 1994.
Bovendien heeft een deel van de briefwisseling tussen de Regie
der Gebouwen en de gemeente Beveren betrekking op de
beraadslagingen en discussies hierover, zodat de Regie zich voor
wat de afwijzing van de vraag betreft ook kan beroepen op de
wettelijke uitzonderingsgrond van artikel 27, § 1, 6° van de wet
van 5 augustus 2006. De Regie der Gebouwen meent hiertoe
steun te kunnen vinden in artikel 11 van het Huishoudelijk
Reglement van het Directiecomité van de Regie der Gebouwen
dat expliciet stelt : “de documenten en beraadslagingen met
betrekking tot punten die een vertrouwelijk karakter hebben
worden alsdusdanig beschouwd; allen die bij het uitoefenen van
hun functie er kennis van krijgen, zijn tot geheimhouding
verplicht”. Daarbij verwijst de Regie der Gebouwen in voetnoot
naar de uitzonderingsgrond vermeld in artikel 27, § 1, 6° van de
wet van 5 augustus 2006.
Tegen deze beslissing stelt de heer X op 29 oktober 2012 een beroep in
bij de Federale Beroepscommissie. Hij voert aan dat het niet
vanzelfsprekend is dat de volledige correspondentie gevraagd in de eerste
vraag als milieu-informatie conform de wet van 5 augustus 2006 kan
worden beschouwd. Bovendien meent hij dat gezien het tijdstip van de
gevraagde correspondentie, juni 2009 – 29 september 2009 de kans
uiterst klein is dat deze documenten milieu-informatie bevatten.
Met betrekking tot de gevraagde presentatie stelt hij dat ze getoond werd
op een openbare zitting. Omwille van die actieve openbaarmaking kan
niet langer meer aangevoerd dat de inhoud van het document geheim
zou zijn.
Verder stelt hij dat de uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 5° van de
wet van 5 augustus 2006 niet kan worden ingeroepen op stukken die
dateren van voor de aanvang van het rechtsgeding. Het zou immers
betekenen dat een burger gedwongen is om alle relevante stukken voor
een proces voorafgaandelijk op te vragen. Het bestrijden van een
administratieve handeling zonder het behoud van het recht om stukken
te kunnen verwerven over het dossier die dateren van voor het tijdstip
5
van de start van het rechtsgeding, ontneemt de burger de mogelijkheid
van een eerlijk proces.
De verwijzing naar artikel 11 van het huishoudelijk reglement van het
directiecomité van de Regie der gebouwen om de toegang tot de
documenten onder vraag 1 en 2 te weigeren is niet relevant omdat dit
reglement ondergeschikt is aan de wetgeving openbaarheid van bestuur.
Bij mail van 6 november 2011 meldde de secretaris namens de
Commissie aan de Regie der Gebouwen dat een beroep door de heer X
was ingediend en verzocht de Regie de gevraagde documenten aan de
Commissie over te maken.
In een mail van 13 november 2012 meldt de heer Antoon Demynck
namens de Regie der gebouwen aan de Commissie het volgende:
“In overleg met het directiecomité van de Regie kom ik terug
op uw mail dd 6 november laatsleden. (zie copy hieronder).
Ik was toen in de onmogelijkheid om zelf te antwoorden,
vandaar deze mail. Verder contact over dit onderwerp kan
met mij en mijn team gebeuren. Gelieve in bijlage eveneens
de bijlagen te willen vinden.”
"[…]
Wij verwijzen naar uw bericht van 6 november 2012.
Op uw verzoek om u alle informatie over te maken die
verband houdt met het beroep van de heer X tegen de
beslissing van de Regie der Gebouwen van 26 oktober 2012,
kan de Regie der Gebouwen om procedurele redenen niet
ingaan.
De beslissing van de Regie der Gebouwen van 26 oktober
2012 kadert immers in een procedure tot openbaarmaking
van documenten op grond van de wet van 11 april 1994
betreffende de openbaarheid van bestuur.
Op 22 augustus 2012 richtte de heer X een eerste verzoek tot
openbaarmaking aan de Regie, gevolgd door een verzoek tot
6
heroverweging op 24 september 2012. In het verzoek tot
heroverweging stelt de heer X zelf dat hij gelijktijdig met zijn
vraag tot heroverweging eveneens een “vraag aan de
commissie voor het uitbrengen van een advies over deze
vraag” zendt.
Hiermee volgt de heer X onmiskenbaar de procedure zoals
voorgeschreven overeenkomstig artikel 8, § 2, van de wet van
11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur.
Voormeld artikel stelt dat ter zelfder tijd met de vraag tot
heroverweging ook een verzoek aan de Commissie voor de
toegang tot en het hergebruik van bestuursdocumenten wordt
gericht.
Binnen de voorgeschreven termijn van dertig dagen, m.n. op
8 oktober 2012, bracht de Commissie voor de toegang tot en
het hergebruik van bestuursdocumenten in casu een advies
uit (ref. Advies 2012-88, CTB/2012/82). Dit advies werd op 11
oktober 2012 ontvangen. Vanaf de termijn van ontvangst
beschikte de Regie over een termijn van dertig dagen om een
beslissing tot inwilliging of resp. afwijzing te nemen. Deze
beslissing werd tijdig want op 26 oktober 2012 genomen. De
Regie der Gebouwen besloot omstandig tot de afwijzing van
het verzoek van de heer X. Op 26 oktober 2012 werd de heer
X per e-mail en per aangetekende zending in kennis gesteld
van de beslissing tot afwijzing van het verzoek.
Uit hetgeen voorafgaat, blijkt de procedure van de wet van 11
april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur te zijn
gekozen door de heer X en ook nadien te zijn gevolgd. De
beslissing van de Regie der Gebouwen van 26 oktober 2012 is
een eindbeslissing waartegen enkel bij de Raad van State kan
worden opgekomen (artikel 8, § 2, in fine, van de wet van 11
april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur). Zulks
wordt in de beslissing van 26 oktober 2012 ook uitdrukkelijk
aangegeven.
De Regie is van oordeel dat de door u beschreven vraag om
documenten, die zich steunt op de wet van 5 augustus 2006
7
betreffende de toegang tot milieu-informatie, onontvankelijk
is.
De Federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-
informatie is immers niet bevoegd om kennis te nemen van
een beslissing die op grond van artikel 8, § 2 van de wet van
11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur is
genomen. Indien een andersluidend standpunt zou worden
aangenomen, zou dit immers tot gevolg hebben dat de Regie
der Gebouwen niet in de mogelijkheid wordt gesteld om zich
over de aanvraag van de heer X uit te spreken met
inachtname van de uitzonderingsgronden die in de wet van 5
augustus 2006 betreffende de toegang tot milieu-informatie
zijn voorzien. Er wordt dan als het ware een administratieve
aanleg overgeslagen. Dit is in strijd met artikel 8, § 2, in fine
van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid
van bestuur, dat de Raad van State als bevoegde instantie
aanduidt.
Dat de Regie meent thans niet te kunnen ingaan op uw vraag
tot het overmaken van documenten met het oog op de
beoordeling van de vraag of zij in het kader van de
openbaarheid van bestuur kunnen worden vrijgegeven,
betekent niet dat de Regie daartoe niet bereid zou zijn in een
later stadium.
De Regie is enkel van oordeel dat de heer X de correcte
procedure niet heeft gevolgd. Dat is nochtans van belang
opdat de Regie haar standpunt op nuttige wijze kan bepalen
in het licht van zowel de inhoudelijke criteria van de wet van
5 augustus 2006 betreffende de toegang tot milieu-informatie
als haar procedure.
In concreto betekent dit dat de heer X een nieuwe vraag aan
de Regie der Gebouwen dient te richten waarover de Regie
zich conform de regels van de wet van 5 augustus 2006
betreffende de toegang tot milieu-informatie zal uitspreken.
Tegen die beslissing kan de heer X dan zo nodig
administratief beroep instellen.
8
In die omstandigheden zien wij het nut niet in om de
gevraagde stukken over te maken.
Mocht de Commissie voor de toegang tot milieu-informatie
ons standpunt dat het administratief beroep van de heer X
niet ontvankelijk is, niet delen, dan komt het ons gepast voor
dat de Commissie dat ons bij wege van gemotiveerde en
voorafgaandelijke tussenbeslissing meedeelt, waarna de Regie
zich een oordeel kan vormen omtrent het gevolg dat zij
daaraan zal geven.
[…]”
2. De ontvankelijkheid van de aanvraag
Zoals uit de rechtspraak van de Raad van State blijkt zijn zowel de wet
van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur en de wet
van 5 augustus 2006 betreffende de toegang van het publiek tot milieu-
informatie de uitdrukking van eenzelfde grondrecht gegarandeerd door
artikel 32 van de Grondwet. Artikel 32 van de Grondwet en beide
wetgevingen gaan er van uit dat alle bestuursdocumenten in principe
openbaar zijn. Slechts wanneer geen toegang kan worden verleend
omwille van bij de wetgeving bepaalde uitzonderingen en deze in
concreto en op pertinente wijze kunnen worden gemotiveerd, kan de
toegang worden geweigerd.
De Commissie stelt vast dat de Heer X oorspronkelijk om toegang vroeg
op grond van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van
bestuur. Hij heeft de door die wet ingevoerde procedure gevolgd en op
24 september 2012 een verzoek tot heroverweging ingediend.
Er mag niet worden verwacht dat de burger meteen op de hoogte is
welke van beide wetten van toepassing is. De instantie, waaraan de
toegang wordt gevraagd, dient na te gaan welk regime van toepassing is
in functie van de inhoud van de gevraagde informatie. De wet van 5
augustus 2006 sluit immers de toepassing van de wet van 11 april 1994
uit.
9
In haar beslissing van 26 oktober 2012, riep de Regie der Gebouwen de
niet ontvankelijkheid van de vraag om toegang tot documenten in, meer
bepaald omdat de betrokken documenten milieu-informatie bevatten en
dat bijgevolg de wet van 5 augustus 2006 van toepassing is. Voor zover
deze beslissing voor de eerste keer inroept dat bepaalde informatie als
milieu-informatie moet worden gekwalificeerd, beoogt ze de toegang
ertoe te weigeren. In die zin vormt ze de beslissing waartegen de heer X
in overeenstemming met artikel 35 van de wet van 5 augustus 2005, zijn
beroep richt. In de zin van deze bepaling, kan de aanvrager een “beroep
instellen bij de federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-
informatie tegen een beslissing van een milieu-instantie […] of enige
andere moeilijkheid die hij ondervindt bij de uitoefening van de rechten
die deze wet toekent.” De wetgever heeft geen andere eisen gesteld in
hoofde van de aanvrager.
Uit de wet van 5 augustus 2006 volgt dat, van zodra een aanvrager
beroep instelt tegen een beslissing van een milieu-instantie, de
beslissingsbevoegdheid in handen van de Commissie komt. Wanneer
iemand een beroep instelt tegen een weigering om toegang tot milieu-
informatie te geven, verliest de milieu-instantie elke
beslissingsbevoegdheid.
De Commissie oordeelt dat het beroep van de heer X ontvankelijk is.
3. Tussentijdse beslissing
Artikel 40 van de wet van 5 augustus 2006 verplicht de betrokken
milieu-instantie bovendien om de Commissie toegang te geven tot alle
nuttige informatie, en geeft de Commissie de bevoegdheid om alle
betrokken partijen en deskundigen te horen en om aanvullende
inlichtingen te vragen aan de personeelsleden van de betrokken milieu-
instantie. Het komt dus niet langer toe aan de Regie der Gebouwen om te
oordelen of de aanvrager zich terecht op de wet van 5 augustus 2006
beroept, en zelfs niet om de toegang tot de betrokken informatie aan de
Commissie te weigeren.
De Commissie verzoekt dan ook de Regie der Gebouwen nu ze heeft
vastgesteld dat de wet van 5 augustus 2006 van toepassing is en zij
bevoegd is, om haar uiterlijk tegen 15 december 2012 de documenten te
bezorgen.
10
Brussel, 4 december 2012.
De Commissie was als volgt samengesteld:
Martine Baguet, voorzitster
Frankie Schram, secretaris en lid
Angélique Gérard, lid
Steven Vandenborre, lid
Marie De Lombaert, plaatsvervangend lid
F. SCHRAM M. BAGUET
secretaris voorzitster