Cadas > Accès aux informations environnementales > Décisions
Date: 27/12/2011
Federale Beroepscommissie voor de
toegang tot milieu-informatie
27 december 2011
BESLISSING nr. 2011-6
over de weigering om toegang te geven tot
inspectieverslagen van de horeca
(FBC/2011/2)
ENGELS/Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen
2
1. Feiten
Bij brief van 3 juni 2011 vraagt de heer Rudy Engels aan het Federaal
Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen (FAVV), op basis
van de wet van 5 augustus 2006 betreffende de toegang van het publiek
tot milieu-informatie, om een kopie van de “inspectieverslagen” van de
horeca uit de periode januari-december 2009 (of 2010, indien deze
beschikbaar zijn), bij voorkeur in digitale vorm. Hij vermeldt dat hij die
vraag stelt “naar aanleiding van een journalistiek onderzoek en de
recente gebeurtenissen bij Quick in Frankrijk”.
Bij brief van 22 juni 2011 weigert het FAVV de toegang tot de gevraagde
documenten, op grond van volgende argumenten:
- De wet van 5 augustus 2006 betreffende de toegang van het
publiek tot milieu-informatie is niet van toepassing op de
gevraagde documenten. Het FAVV verwijst daarbij naar advies
2011-185 van 11 april 2011 van de Commissie voor de toegang tot
en het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling
openbaarheid van bestuur, uitgebracht op vraag van dezelfde
verzoeker, en waarvan het meent dat deze Commissie zich heeft
vergist over de inhoud van de definitie van “milieu-informatie”.
- De verslagen zijn geen bestuursdocumenten, maar handelingen
die zijn verricht in de hoedanigheid van aan de rechterlijke macht
onderworpen ambtenaren, zodat de openbaarheidswetgeving niet
van toepassing is.
- De documenten bevatten tal van persoonlijke gegevens, zoals de
naam van de verantwoordelijke, het adres van de inrichting, de
naam van de inrichting, … Aan de hand van die elementen
zouden natuurlijke personen makkelijk kunnen worden
geïdentificeerd, wat hun eer kan aantasten. Omdat verspreiding
van die informatie de betrokkenen groot nadeel kan berokkenen,
is de uitzondering van artikel 27, § 1, 1° van de wet van 5
augustus 2006 van toepassing.
- De wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van
bestuur legt de verplichting op dat de aanvrager een “belang”
moet aantonen als hij vraagt naar documenten van persoonlijke
aard. Dat “belang” moet worden geïnterpreteerd als het belang dat
vereist is om bij de Raad van State een beroep tot nietigverklaring
te kunnen indienen, dat wil zeggen dat het persoonlijk, actueel,
zeker en wettig moet zijn. De aanvrager toont nergens aan dat hij
3
een dergelijk belang heeft en er kan geen sprake zijn van een
“persoonlijk” belang wanneer de aanvraag om journalistieke
redenen gebeurt.
- De publicatie van die verslagen zou men kunnen beschouwen als
een verdoken straf. Het algemene rechtsbeginsel “nulla poena
sine lege” duldt geen uitzonderingen.
Bij mail van 28 juni 2011 dienen de heer Rudy Engels en mevrouw
Carmen De Rudder een beroep in bij de Federale Beroepscommissie voor
de toegang tot milieu-informatie, hierna Commissie genoemd.
Bij mail van 28 juni 2011 vraagt het secretariaat van de Commissie het
FAVV om een kopie van het administratief dossier. Ook wordt het
FAVV gevraagd zijn standpunt m.b.t. de openbaarmaking van de
gevraagde documenten te verduidelijken.
Bij brief van 6 juli 2011 bezorgt het FAVV aan de Commissie een aantal
checklists die bij de controles worden gebruikt en in de begeleidende
brief zet de gedelegeerd bestuurder het standpunt van het FAVV als
volgt uiteen:
“Ik wil meteen aanstippen dat uit de wet van 5 augustus 2006 betreffende
de toegang van het publiek tot milieu-informatie lijkt voort te vloeien
dat die Commissie niet bevoegd blijkt te zijn voor de hier bedoelde
materie. Volgens artikel 3, 4° van die wet is immers duidelijk vereist dat
die informatie invloed heeft op de elementen van het milieu. Dat is de
enige mogelijke interpretatie die men kan geven aan de woorden
“voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de (…)
elementen van het milieu (…) .”
Die eis komt trouwens ook naar voren uit de parlementaire
voorbereiding van de wet van 5 augustus 2006, de aanhef van Richtlijn
2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003
inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot
intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad, welke richtlijn bij die
wet wordt omgezet, alsook het Verdrag van Aarhus van 25 juni 1998
betreffende toegang tot informatie en rechtspraak en deelname van het
publiek aan de besluitvorming inzake milieuaangelegenheden. Het is
echter overduidelijk dat de gegevens over de naleving van de
voorschriften inzake levensmiddelenhygiëne door de horecasector
4
geenszins invloed hebben op de in de wet bedoelde elementen van het
milieu.
Daarnaast moet het toepassingsgebied van deze wetgeving worden
geanalyseerd vanuit de door de wetgever nagestreefde doelstellingen. Die
doelstellingen zijn duidelijk uiteengezet in de memorie van toelichting
van die wet: de kwaliteit van het milieu verbeteren dankzij de aan de
burger verleende toegang tot informatie dienaangaande en het publiek
betrekken bij het duurzame milieubeheer. Het is moeilijk om in te zien
hoe een duurzaam milieubeheer of de verbetering van het milieu
beïnvloed zouden kunnen worden door de publicatie van de gevraagde
documenten.
Hoewel de auteurs de term milieu-informatie zo ruim mogelijk hebben
willen omschrijven, kan die definitie nooit worden losgemaakt van het
begrip “milieu” als zodanig en van de door de wetgever vastgelegde
doelstelling, omdat anders de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur zou worden uitgehold. Als men de wet van 5
augustus 2006 zou toepassen telkens wanneer de mens bij de betreffende
informatie is betrokken, zouden alle bestuursdocumenten binnen het
toepassingsgebied ervan vallen. Dat is echter niet de wil die de
wetgevende macht bij de stemming van de wet te kennen heeft gegeven.
Anderzijds lijkt dit verzoek, wat de grond betreft, onrechtmatig en moet
het daarom worden afgewezen. Het Agentschap werkt in de context van
zijn controles immers met vooraf vastgelegde checklists. De checklists
voor de horecasector beslaan gemiddeld 20 pagina’s per controle. De
berekening is dan ook eenvoudig: ongeveer 20.000 controles maal 20
pagina’s is gelijk aan 400.000 pagina’s die aan u zouden moeten worden
verstrekt. Dat is materieel onmogelijk (en lijkt bovendien overbodig),
temeer daar die documenten verspreid zijn over de verschillende
provinciale controle-eenheden (PCE’s) van het FAVV die moeten instaan
voor de controle.
Er zij verder aangestipt dat de documenten “naamloos” zouden moeten
worden gemaakt, ook als het gaat om rechtspersonen, aangezien
natuurlijke personen makkelijk geïdentificeerd zouden kunnen worden
aan de hand van de gegevens over de operatoren. Dergelijke gegevens
vallen echter onder de bescherming van de wet van 8 december 1992
5
betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte
van de verwerking van persoonsgegevens.
Het is duidelijk dat de inzameling van de gegevens en het “naamloos
maken” ervan een titanenwerk is dat door het personeel van het
Agentschap zou moeten worden verricht. Er bestaat echter geen twijfel
over dat het personeel bij voorrang moet worden ingezet voor de in de
wet- en regelgeving vastgelegde opdrachten van de instelling. Deze
elementen doen uiteraard geenszins afbreuk aan de motivering die is
opgenomen in de beslissing tot weigering die aan de h. ENGELS werd
gericht.
Het is voor het Agentschap hoe dan ook materieel onmogelijk om u alle
gevraagde documenten te verstrekken.”
Bij brief van 13 juli 2011 meldt het secretariaat van de Commissie aan de
heer Engels en aan het FAVV dat zij, ingevolge het verstrijken van het
mandaat van de leden, tijdelijk onbevoegd is om de zaak te behandelen.
Bij brief van 5 oktober 2011 meldt het secretariaat van de Commissie aan
de heer Engels en aan het FAVV dat zij, ingevolge de bekendmaking in
het Belgisch Staatsblad van 5 oktober 2011 van het koninklijk besluit van
26 september 2011 tot wijziging van het koninklijk besluit van 21 april
2007 houdende de benoeming van de leden van de Federale
Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-informatie (BS 18/6/2007,
p. 33.268), opnieuw bevoegd is om de zaak te behandelen.
In de brief aan het FAVV wordt het Agentschap verzocht om een
representatief staal van de gevraagde documenten aan de Commissie te
bezorgen. Per mail wordt het FAVV ook uitgenodigd om zijn standpunt
op een hoorzitting toe te lichten. Op beide vragen wordt niet
geantwoord.
Op 28 oktober 2011 neemt de Commissie een tussentijdse beslissing
(beslissing nr. 2011-2): het beroep wordt in hoofde van mevrouw
Carmen De Rudder onontvankelijk verklaard en het FAVV wordt
verzocht om uiterlijk tegen 10 november 2011 aan de Commissie een
representatief staal van de documenten te bezorgen.
6
Bij brief van 10 november 2011 bezorgt het FAVV een doos met een
aantal dossiers. Bovendien bevestigt ze haar standpunt dat ze de
bevoegdheid van de Commissie betwist en argumenteert dit als volgt:
“Alhoewel de wet van 8 december 1992 betreffende de bescherming van
de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van
persoonsgegevens weliswaar niet van toepassing is op rechtspersonen
dienen algemene principes nageleefd te worden in het kader van haar
toepassing (nl finaliteit, legitimiteit en verenigbaarheid): ik verwijs u
daarvoor naar het advies nr. 22/2005 van 21 december 2005 van de
Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer,
waarvan kopie eveneens in bijlage.
Betreffende deze problematiek heeft de Minister van Landbouw op een
parlementaire vraag een antwoord geformuleerd waarin pertinente
informatie werd medegedeeld (zie document bijgevoegd). In de huidige
stand van zaken wordt het accent gelegd op het sensibiliseren en het
informeren van de sector vooraleer, op basis van de evaluatie van de
acties aangaande, tot de publicatie van de inspectieverslagen over te
gaan.”
Het secretariaat van de Commissie stelt evenwel vast dat de toegestuurde
documenten geen betrekking hebben op het voorwerp van het beroep en
verzoekt het FAVV bij mail van 25 november 2011 aan de Commissie
alsnog een representatief staal te bezorgen. De Commissie ontvangt op
1 december 2011 een beperkt staal van de documenten waarvan de
aanvrager om een kopie heeft verzocht.
Op de vraag om zijn standpunt nader uiteen te komen zetten op een
hoorzitting, antwoordt het FAVV positief. Die hoorzitting vindt plaats
op 12 december 2011. Uit de uitleg die het FAVV op de hoorzitting
verstrekt blijkt dat de meeste inspecties gebeuren aan de hand van
checklisten die naar gelang van de sector anders zijn. De aard van de
inspecties verschilt echter: zo moeten routinecontroles worden
onderscheiden van inspecties als gevolg van een klacht. Bij
routinecontroles worden gestandaardiseerde controlerapporten aan de
hand van checklisten opgesteld. De inspecteur noteert de vaststellingen
en overloopt achteraf alles nog eens met de operator, d.i. de
verantwoordelijke van de gecontroleerde inrichting. Sinds 2010 is de
mogelijkheid gecreëerd voor de controleur om in de controlerapporten
telkens een korte toelichting te noteren. Een ander type van rapporten
7
zijn de standaardrapporten. Deze bevatten vaststellingen die niet in de
controlerapporten kunnen worden opgenomen. Soms vinden ook
monsternames plaats, waarover dan naderhand een
monsternemingsverslag wordt opgesteld.
Aangezien tijdens de hoorzitting is gebleken dat aan de Commissie geen
controlerapporten waren bezorgd waarop toelichting voorkomt en
evenmin standaardrapporten of monsternemingsverslagen zijn
meegedeeld, is ook van deze documenten een representatief staal
opgevraagd.
Op 19 december 2011 is een vertegenwoordiger van de Commissie ook
nog eens ter plaatse bij het FAVV de beschikbare informatie gaan inzien.
Daarbij is gebleken dat in bepaalde gevallen ook CVTI-
enquêteformulieren voorhanden zijn. Dat zijn formulieren die het FAVV
gebruikt wanneer het op vraag van de gezondheidsinspectie gerichte
inspecties doet bij aanwijzigingen van collectieve voedseltoxi-infectie
(CVTI).
2. Voorwerp van het beroep
Het verzoek van de heer Engels heeft als initieel voorwerp de horeca-
inspectieverslagen van 2010. Aangezien deze documenten beschikbaar
zijn bij het FAVV, wordt het voorwerp van het beroep tot die categorie
beperkt.
3. De gegrondheid van het beroep
3.1 De toepasselijkheid van de wet van 5 augustus 2006 betreffende de
toegang van het publiek tot milieu-informatie
In eerste instantie dient de Commissie te bepalen of de gevraagde
informatie onder het toepassingsgebied van de wet van 5 augustus 2006
valt.
a. Het personeel toepassingsgebied
De wet van 5 augustus 2006 is van toepassing op milieu-instanties
bedoeld in artikel 3, 1°, a) en b), waarvan de organisatie en de werking
worden geregeld door de federale overheid, alsook op milieu-instanties
8
vermeld in artikel 3, 1°, c), die onder hun toezicht staan (artikel 4, § 1
van de wet van 5 augustus 2006) en over milieu-informatie beschikken
(artikel 18, § 1 van de wet).
Het begrip “milieu-instantie” wordt door art. 3, 1° van de wet van 5
augustus 2006 als volgt gedefinieerd:
“a) een rechtspersoon of een orgaan opgericht bij of krachtens de
Grondwet, een wet, een decreet of een regel bedoeld in artikel
134 van de Grondwet;
b) een natuurlijke of rechtspersoon die openbare
bestuursfuncties uitoefent, met inbegrip van specifieke taken,
activiteiten of diensten met betrekking tot leefmilieu;
c) een natuurlijke of rechtspersoon die onder toezicht van een
orgaan of persoon als bedoeld onder a) of b) belast is met
openbare verantwoordelijkheden of functies of openbare
diensten met betrekking tot het milieu verleent.
Organen en instellingen met een gerechtelijke bevoegdheid
vallen niet onder deze definitie, tenzij ze optreden in een andere
functie dan de rechterlijke. De wetgevende vergaderingen en de
daaraan verbonden instellingen vallen buiten deze definitie,
behalve wanneer zij optreden in een administratieve functie.”
Het FAVV werd opgericht door de wet van 4 februari 2000 houdende
oprichting van het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de
Voedselketen als een openbare instelling met rechtspersoonlijkheid,
ingedeeld in categorie A als bedoeld in de wet van 16 maart 1954
betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut. Het
FAVV is een federaal uitvoerend orgaan waarin alle diensten voor
inspectie en controle van de agrovoedingssector zijn samengebracht. Het
heeft als opdracht te waken over de veiligheid van de voedselketen en de
kwaliteit van ons voedsel, ter bescherming van de gezondheid van mens,
dier en plant. Met het oog hierop is het agentschap belast met het
uitwerken, toepassen en controleren van maatregelen die betrekking
hebben op de analyse en de beheersing van de risico's die de gezondheid
van de consumenten kunnen schaden.
In het belang van de volksgezondheid is het agentschap bevoegd voor:
1° de controle, het onderzoek en de keuring van de voedselproducten en
hun grondstoffen in alle stadia van de voedselketen, en dit in het belang
van de volksgezondheid;
9
2° de controle en de keuring van de productie, de verwerking, de
bewaring, het vervoer, de handel, de in- en uitvoer, de productie-,
verwerking-, verpakking-, verhandeling-, opslag- en verkoopplaatsen
van de voedselproducten en hun grondstoffen alsmede alle andere
plaatsen waar zich elk product of elke materie behorend tot de
bevoegdheden van het Agentschap kunnen bevinden of waar zich zaken
kunnen bevinden die toelaten inbreuken vast te stellen;
3° het verlenen, schorsen en intrekken van erkenningen en
vergunningen verbonden aan de uitoefening van zijn opdracht;
4° de integratie van en uitwerking van traceer- en identificatiesystemen
van de voedselproducten en hun grondstoffen in de voedselketen en de
controle erop;
5° de inzameling, de ordening, het beheer, de archivering en de
verspreiding van alle informatie in verband met haar opdracht. De
Koning stelt bij een in de Ministerraad overlegd besluit de regels vast met
betrekking tot de organisatie, de werking en de toegankelijkheid van
databanken, die door het agentschap of met zijn medewerking kunnen
worden uitgebouwd; het Agentschap kan de gegevens aan de
gewestelijke overheden over maken die voor de uitvoering van hun
reglementaire opdrachten noodzakelijk zijn;
6° de uitbouw en de doorvoering van een beleid inzake preventie,
sensibilisatie en informatie, in overleg met de gewesten en de
gemeenschappen;
7° het toezicht op de naleving van de wetgeving betreffende alle schakels
van de voedselketen.
Daarnaast wordt aan het FAVV een adviesbevoegdheid toegekend.
Het FAVV heeft in de eerste plaats controlebevoegdheden, geen
gerechtelijke bevoegdheden. Daarom bepaalt artikel 3, § 1, eerste lid, van
het koninklijk besluit van 22 februari 2001 houdende organisatie van de
controles die worden verricht door het Federaal Agentschap voor de
Veiligheid van de Voedselketen en tot wijziging van diverse wettelijke
bepalingen (BS 28 februari 2001) het volgende: “Onverminderd de
ambtsbevoegdheden van de officieren van gerechtelijke politie zien de
daartoe door de minister aangewezen statutaire en contractuele
personeelsleden van het Federaal Agentschap voor de veiligheid van de
voedselketen toe op de uitvoering van de bepalingen van dit besluit, van
de wet van 4 februari 2000 houdende oprichting van het Federaal
Agentschap voor de veiligheid van de voedselketen en van de
10
uitvoeringsbesluiten daarvan, van de wetten bedoeld in artikel 5 van
diezelfde wet van 4 februari 2000 en van de uitvoeringsbesluiten daarvan
evenals van de verordeningen van de Europese Unie en die behoren tot
de bevoegdheden van het Agentschap.”
Er kan dan ook geen twijfel over bestaan dat het FAVV een milieu-
instantie is in de zin van artikel 3, 1°, a) van de wet van 5 augustus 2006.
b. Het materieel toepassingsgebied
De wet van 5 augustus 2006 kent een recht van toegang tot milieu-
informatie toe. Het begrip “milieu-informatie” wordt in artikel 3, 4°
omschreven als:
“elke informatie, ongeacht de drager en in welke materiële
vorm ook, waarover een milieu-instantie beschikt, betreffende:
a) de toestand van elementen van het milieu, zoals de atmosfeer,
de lucht, de bodem, het land, het water, het landschap, de
natuurgebieden, met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en
zeegebieden, de biologische diversiteit en haar componenten
met inbegrip van de genetisch gemodificeerde organismen en de
interactie tussen deze elementen;
b) de toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens
met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, de
levensomstandigheden van personen, voorzover zij worden of
kunnen worden aangetast door de onder a) bedoelde elementen
van het milieu of, via deze elementen, door een van de factoren
zoals bedoeld onder d) of door de maatregelen en activiteiten
zoals bedoeld onder e);
c) de toestand van waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden
aangetast door de onder a) bedoelde elementen van het milieu
of, via deze elementen, door een van de factoren zoals bedoeld
onder d) of door de maatregelen en activiteiten zoals bedoeld
onder e) ;
d) factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met
inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander
vrijkomen in het milieu van stoffen die de toestand van
elementen van het milieu zoals bedoeld onder a) of de toestand
11
van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals bedoeld
onder b) aantasten of waarschijnlijk aantasten;
e) maatregelen en activiteiten die uitwerking hebben of kunnen
hebben op de onder a), b), c) of d) bedoelde elementen;
f) maatregelen en activiteiten die tot doel hebben de toestand
van elementen van het milieu zoals bedoeld onder a), de
toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals
bedoeld onder b) of de waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken zoals bedoeld onder c) in stand te houden, te
beschermen, te herstellen, te ontwikkelen, en druk erop te
voorkomen, in te perken of te compenseren;
g) kosten-baten- en andere economische analyses en
veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de
onder e) en f) bedoelde maatregelen en activiteiten;
h) verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving”.
Uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat de wetgever een zeer ruime
invulling heeft willen geven aan het begrip “milieu-informatie”. In de
Memorie van Toelichting wordt er immers op gewezen dat –
overeenkomstig de ratio legis van het Verdrag van Aarhus en van
richtlijn 2003/4/EG – aan het begrip “milieu-informatie”, om de
verschillende elementen ervan weer te geven, een ruimere draagwijdte
moet worden gegeven dan het begrip “milieu-informatie sensu stricto”
(Parl. St. Kamer, nr. 51-2511/001, 15). Er is gekozen voor een “open”,
maar tegelijk ruime definitie van milieu-informatie (Parl. St. Kamer, nr.
51-2511/001, 16).
Voor zover het begrip “milieu-informatie” betrekking heeft op de
toestand van de elementen van het milieu (cf. a) van artikel 3, 4°, van de
wet van 5 augustus 2006), heeft de wetgever zelfs nauwelijks grenzen
opgelegd. Zo vallen onder het begrip “de toestand van elementen van het
milieu” ook de biologische diversiteit en haar componenten. Het begrip
“biologische diversiteit” wordt niet gedefinieerd in de wet van 5 augustus
2006, zodat het begrip in beginsel in zijn gewone betekenis moet worden
begrepen. De wetgever heeft echter uitdrukkelijk willen aansluiten bij de
inhoud van de terminologie gehanteerd in het Verdrag van Aarhus (Parl.
St. Kamer, nr. 51-2511/001, 16), zodat men kan aannemen dat hij aan de
gehanteerde begrippen dezelfde inhoud heeft willen geven als die welke
de partijen van het Verdrag van Aarhus hebben gehanteerd. De
opstellers van het Verdrag hebben het begrip “biologische diversiteit”
12
opgevat in de zin zoals het wordt gedefinieerd in het Verdrag inzake
biologische diversiteit (Rio de Janeiro, 5 juni 1992; bekrachtigd bij wet
van 11 mei 1995). Luidens artikel 2 van dat verdrag moet onder
“biologische diversiteit” worden begrepen “de variabiliteit onder levende
organismen van allerlei herkomst, met inbegrip van, onder andere,
terrestrische, mariene en andere aquatische ecosystemen en de
ecologische complexen waarvan zij deel uitmaken; dit omvat mede de
diversiteit binnen soorten, tussen soorten en van ecosystemen”. Het
begrip “ecosysteem” wordt in artikel 2 van het Verdrag inzake
biologische diversiteit gedefinieerd als “een dynamisch complex van
gemeenschappen van planten, dieren en micro-organismen en hun niet-
levende omgeving, die in een onderlinge wisselwerking een functionele
eenheid vormen”. Virussen, bacteriën en andere micro-organismen
maken derhalve deel uit van de biodiversiteit en zijn er componenten
van.
Krachtens artikel 3, 4°, b), van de wet van 5 augustus 2006 is elke
informatie waarover het FAVV beschikt betreffende de toestand van de
gezondheid en de veiligheid van de mens met inbegrip van de
verontreiniging van de voedselketen als milieu-informatie te
beschouwen voor zover ze worden of kunnen worden aangetast door de
onder artikel 3, 4°, a), van de wet bedoelde elementen van het milieu.
De controle of de hygiëne voldoende gegarandeerd is in horecazaken,
waarbij wordt vastgesteld of er bacteriën of andere micro-organismen al
of niet aanwezig zijn, brengt de informatie daarover onder het begrip
“milieu-informatie”.
Uit de analyse van de dossiers die het FAVV aan de Commissie heeft
bezorgd en die welke door de Commissie ter plaatse zijn ingezien, blijkt
dat hierin verschillende documenten worden aangetroffen: verslagen,
verwittigingen en processen-verbaal. De Commissie is van mening dat
onder “inspectieverslagen” moeten worden begrepen:
- controleverslagen;
- analyseverslagen van de monsternames;
- standaardrapporten;
- CVTI-enquêteformulieren.
De Commissie meent dat volgende documenten niet onder het voorwerp
van het beroep vallen:
13
- de waarschuwingen;
- de processen-verbaal;
- documenten die worden opgesteld in opdracht van de
gerechtelijke overheden.
De controleverslagen, die uit ingevulde checklists bestaan, hebben
betrekking op volgende elementen:
- Missiegegevens
- Missienummer
- Naam operator
- Adres operator
- Missie gepland vanaf … tot en met
- Controleadres
- Al dan niet gerechtelijk onderzoek
- Afsluiting
- Onderzochte aspecten
- Maatregelen en documenten
- Identificatie controleur
- Detailgegevens van de operator
- Vestigingseenheid
- FAVV benaming
- KBO benaming
- FAVV gegevens
- KBO gegevens
- FAVV functie
- KBO-functie
- Anomalieën
- Activiteiten
- Erkenningen en toelatingen
- Legacy
- Autocontrole
- Financiering
- Infrastructuur, inrichting en hygiene
o Alle lokalen
o Ruimtes waar levensmiddelen worden bereid, behandeld
of verwerkt
o Ontvangst, stockage, productie, verwerking en distributie
van levensmiddelen
14
o Overige GHP: afval, watervoorziening, persoonlijke
hygiëne, opleiding, reiniging en ontsmetting,
ongediertebestrijding, huisdieren, extern transport
- Rookreglementering
o Drankgelegenheid
o Restaurant en andere horeca-inrichtingen
o Frietkraam
- Distributie: voedingsmiddelen etikettering
o Algemeen/verplichte vermeldingen
o Diepvriesproducten (niet van toepassing op consumptie-
ijs)
o Voedingswaarde etikettering
o Reclame
- Horeca en grootkeukens autocontrole
o Inrichtingen met versoepelingen en waar wordt verwerkt
o Voor de andere inrichtingen
- Horeca en grootkeukens: meldingsplicht
o Meldingsplicht
- Horeca/collectiviteiten/melkkeukens: traceerbaarheid
o Register IN
o Register OUT
o Relatie tussen IN en OUT
o Bewaring van documenten
- Inspectie autocontrole voor de horeca
o Inleiding: checklist
o HACCP light
o Full HACCP.
Voor elk van deze aspecten worden een aantal indicatoren vermeld
gebaseerd op de bestaande Europese of Belgische wetgeving. Voor elke
indicator wordt een beoordeling gegeven. Deze kunnen de volgende zijn:
- C: conform
- NC: niet-conform
- NA: niet van toepassing.
Voor elke indicator is een wegingsfactor toegekend die aangeeft wat het
gewicht ervan is.
Op de controleformulieren is er bovendien voorzien in de mogelijkheid
om commentaar toe te voegen. Daarvan blijkt in de aan de Commissie
bezorgde verslagen slechts sporadisch gebruik te zijn gemaakt.
15
Bovendien is het commentaar in die verslagen slechts in zeldzame
gevallen als milieu-informatie te kwalificeren.
Deze controleverslagen bevatten derhalve nauwelijks of geen milieu-
informatie in de zin van de wet van 5 augustus 2006. Weliswaar heeft de
informatie betrekking op de toestand van de gezondheid en de veiligheid
van de mens met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen,
maar volgens de wet valt dat deze informatie slechts onder het
toepassingsgebied ervan “voorzover zij worden of kunnen worden
aangetast door de onder a) bedoelde elementen van het milieu of, via
deze elementen, door een van de factoren zoals bedoeld onder d) of door
de maatregelen en activiteiten zoals bedoeld onder e)”. Bij de
interpretatie van deze bepaling kan trouwens inspiratie worden
gevonden in de Memorie van Toelichting:
“De dimensie Leefmilieu-Gezondheid wordt evenzeer geïdentificeerd als
een onderdeel van milieu-informatie in de mate waarin de gezondheid
van de mens, zijn veiligheid evenals zijn leefomstandigheden zijn of
kunnen worden aangetast door de verschillende elementen zoals de
toestand van het milieu, vervuilende stoffen en/of de activiteiten en
maatregelen die een impact op het milieu in de ruime zin van het woord
hebben. De aantasting van de voedselketen moet eveneens onder het
algemeen begrip van veiligheid van de mens worden begrepen.” (Parl. St.
Kamer, 2005-2006, DOC 51 2511/001, 17).
De Commissie is van oordeel dat de enquêteformulieren collectieve
voedseltoxi-infectie en de monsternameverslagen volledig onder het
begrip “milieu-informatie” vallen.
De Commissie heeft ook vastgesteld dat de standaardrapporten
daarentegen slechts sporadisch milieu-informatie in de zin van de wet
van 5 augustus 2006 bevatten.
Al bevatten de controleverslagen veelal geen milieu-informatie, toch
sluit de Commissie niet uit dat, wat die verslagen betreft, in het
commentaar van zowel de controleur als van de operator wel degelijk
milieu-informatie aanwezig kan zijn, bv. indien maatregelen worden
voorgesteld om aan tekortkomingen op het vlak van de hygiëne te
voldoen of bv. wanneer wordt vastgesteld dat er schimmels aanwezig
zijn.
16
Om informatie te kwalificeren als milieu-informatie in de zin van de wet
van 5 augustus 2006 gaat, is overigens – in tegenstelling tot wat het
FAVV voorhoudt – niet vereist dat het controleverslag van de naleving
van de voorschriften inzake levensmiddelenhygiëne door de
horecasector op zich invloed moet hebben op de in de wet bedoelde
elementen van het milieu.
In tegenstelling tot wat het FAVV stelt, komt het recht van toegang tot
dergelijke verslagen wel degelijk tegemoet aan de door de internationale,
Europese en nationale wetgever nagestreefde doelstellingen. Het recht
van toegang van het publiek tot milieu-informatie beoogt immers naast
het realiseren van een gedragswijziging van het eigen gedrag ook een
externe druk te creëren op actoren die de kwaliteit van het milieu
aantasten, waarbij er niet aan voorbij kan worden gegaan dat ook de
mens onderdeel is van het milieu.
De Commissie betwist niet dat het FAVV in een aantal gevallen een rol
speelt in het opsporings- en gerechtelijk onderzoek die onder het
toezicht staan van de rechterlijke macht. De inspectieverslagen waartoe
de aanvrager toegang heeft gevraagd vallen hier evenwel niet onder. Dit
kan eventueel wel het geval zijn voor de processen-verbaal die door het
FAVV worden opgesteld. Aangezien de aanvraag hierop geen betrekking
heeft, moet de Commissie niet verder onderzoeken in welke
hoedanigheid het FAVV optreedt bij het opstellen van de processen-
verbaal.
3.2. Het onderzoek van de mogelijkheid om uitzonderingsgronden in
te roepen
Op grond van artikel 32 van de Grondwet en de wet van 5 augustus 2006
is alle milieu-informatie in het bezit van een milieu-instantie in principe
openbaar. Slechts wanneer een uitzonderingsgrond moet of kan worden
ingeroepen die in de wet van 5 augustus 2006 werd erkend, een
belangenafweging plaatsvindt tussen enerzijds het recht van het publiek
dat gediend is met de openbaarmaking van de gevraagde informatie en
anderzijds het beschermde belang en op afdoende en pertinente wijze in
concreto de weigering kan worden gemotiveerd, kan die informatie aan
de openbaarmaking worden onttrokken.
17
Bij het nagaan of in dit geval één of meer uitzonderingsgronden kunnen
worden ingeroepen, stelt de Commissie vast dat slechts de
uitzonderingsgronden aanwezig in artikel 27, § 1, 1° (schade aan de
persoonlijke levenssfeer), artikel 27, § 1, 7° (vertrouwelijke commerciële
en industriële informatie), artikel 27, § 1, 4° (de opsporing of vervolging
van sanctioneerbare feiten) en artikel 32, § 2, 1° (aanvraag kennelijk
onredelijk) van de wet van 5 augustus 2006 in aanmerking kunnen
komen als grondslag voor een weigering. Maar ook in het kader van die
uitzonderingsgronden kan de aanvraag in elk geval slechts worden
afgewezen als het publiek belang van de openbaarmaking niet opweegt
tegen het specifiek belang dat gediend is met de weigering om openbaar
te maken.
a. De uitzonderingsgrond in artikel 32, § 2, 1° van de wet van 5 augustus
2006
Artikel 32, § 2, 1° van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat de milieu-
instantie een aanvraag afwijst wanneer de aanvraag kennelijk onredelijk
is. De verschillende documenten die naar aanleiding van een inspectie
worden opgesteld bevinden zich in een informatiebeheerssysteem dat
zowel een invulmodule voor de inspectieleden bevat als een module die
toelaat om alle documenten die betrekking hebben op een missie of een
operator op te vragen. Er bestaat dus geen directe mogelijkheid om alle
documenten die betrekking hebben op de inspectie van de horeca in één
keer op te vragen. Toch kan volgens de Commissie niet zomaar worden
besloten dat de aanvraag kennelijk onredelijk is. De inspectierapporten
zijn immers gestandaardiseerd en in een digitale vorm beschikbaar. Het
gedecentraliseerd karakter van de wijze waarop de inspectieverslagen tot
stand komen, verhindert niet dat er toch centraal toegang kan worden
verkregen tot die verslagen. Ook al betreft de totale hoeveelheid volgens
het FAVV ongeveer 400.000 pagina’s, toch maakt dit op zich in casu de
aanvraag niet onredelijk. Het onderzoek van de Commissie toont immers
aan dat de documenten waarin milieu-informatie kan worden
teruggevonden relatief beperkt in aantal zijn. Evenmin maakt het FAVV
het aannemelijk dat het voldoen aan dit verzoek de werking van de
instelling zelf onmogelijk zou maken of sterk zou bemoeilijken. De
Commissie wenst er verder op te wijzen dat het grondrecht aanwezig in
artikel 32 van de Grondwet ook positieve verplichtingen inhoudt voor
overheden en dat zij hun systemen zo dienen uit te bouwen dat toegang
ook effectief kan worden uitgeoefend.
18
b. De uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 1° van de wet van 5 augustus
2006
Artikel 27, § 1, 1° van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat een milieu-
instantie de openbaarmaking van een aanvraag moet weigeren wanneer
het publiek belang van de openbaarmaking niet opweegt tegen de
bescherming van “de fundamentele rechten en vrijheden van de
bestuurden en in het bijzonder de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer, tenzij de betrokken persoon met de openbaarmaking
instemt”.
De Commissie wenst erop te wijzen dat de persoonlijke levenssfeer als
dusdanig niet kan ingeroepen worden om de openbaarmaking van
milieu-informatie te weigeren. Dit kan slechts in de mate de persoonlijke
levenssfeer ook een juridische bescherming geniet en het publiek belang
niet zwaarder doorweegt dan de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer.
De aanwezigheid van een naam en andere identificatiegegevens is op
zich een onvoldoende reden, opdat de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer in het gedrang zou kunnen zijn. Bovendien geldt de
bescherming in de eerste plaats de bescherming van natuurlijke
personen. Ook al heeft het Europees Hof voor de rechten van de mens in
een specifiek geval geoordeeld dat de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer ook kan gelden ten aanzien van rechtspersonen, toch moet
rekening worden gehouden met de concrete situatie waarin deze
uitspraak werd gedaan en kan deze redenering niet zomaar worden
doorgetrokken tot de naam van een rechtspersoon, tenzij de informatie
een onmiddellijke verwijzing bevat naar een natuurlijke persoon.
Bovendien geldt de bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet
absoluut: tot de bescherming van bepaalde informatie die op een persoon
betrekking heeft, kan maar worden besloten na een afweging tussen de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer en het algemeen belang dat
gediend is met de openbaarmaking van die informatie. In casu is
ongetwijfeld een algemeen belang voorhanden dat gediend is met de
openbaarmaking van de identificatiegegevens, namelijk kennis te
kunnen krijgen van het feit dat een horecabedrijf, dat voor iedereen
toegankelijk is, onvoldoende de hygiënevoorschriften heeft
19
gerespecteerd en in bepaalde gevallen zelfs een risico kan vormen voor
de bevolking of een deel van de bevolking, of integendeel wel voldoende
garanties biedt voor het respecteren van de milieuhygiëneregels.
c. De uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5 augustus
2006
Artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat een milieu-
instantie de openbaarmaking van een aanvraag moet weigeren wanneer
het publiek belang van de openbaarmaking niet opweegt tegen de
bescherming van “het vertrouwelijk karakter van commerciële en
industriële informatie, wanneer deze informatie wordt beschermd om
een gelegitimeerd economisch belang te vrijwaren, tenzij degene van wie
de informatie afkomstig is met de openbaarmaking instemt”.
Ook al kan niet worden betwist dat het openbaar maken van de
hygiënische toestand economische en morele schade kan toebrengen aan
een horecabedrijf dat niet heeft voldaan aan de door de wetgeving
vastgelegde kwaliteitsvereisten, toch kan het al dan niet in
overeenstemming zijn met deze kwaliteitsvereisten niet als
vertrouwelijke commerciële en industriële informatie worden
beschouwd die dient te worden beschermd om een gelegitimeerd
economisch belang te vrijwaren. De Commissie oordeelt dan ook dat
deze uitzonderingsgrond niet kan worden ingeroepen om de
inspectieverslagen niet openbaar te maken.
d. De uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 4° van de wet van 5 augustus
2006
Artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat een milieu-
instantie de openbaarmaking van een aanvraag moet weigeren wanneer
het publiek belang van de openbaarmaking niet opweegt tegen de
bescherming van “de opsporing of vervolging van sanctioneerbare
feiten”.
Aangezien in de gevraagde documenten weliswaar wordt aangegeven in
welke mate een horecabedrijf al dan niet de wettelijke regels heeft
nageleefd, kan niet worden besloten dat de opsporing of vervolging van
strafbare feiten nadeel zou ondervinden door de openbaarmaking van de
20
informatie die in deze verslagen zijn opgenomen. In die zin bevatten de
inspectieverslagen ook te weinig precieze informatie.
Aangezien de Commissie niet kan aannemen dat de openbaarmaking van
de inspectieverslagen schade zou kunnen toebrengen aan het opsporen of
vervolgen van strafbare feiten, moet niet worden nagegaan of het
publiek belang gediend is met de openbaarmaking van deze informatie.
De Commissie is daarom van oordeel dat ook deze uitzonderingsgrond
niet dienstig kan worden ingeroepen om bepaalde informatie uit de
inspectieverslagen van de horecabedrijven door het FAVV te
verwijderen.
4. Besluit
De Commissie stelt vast dat de inspectieverslagen waarvan om een kopie
is verzocht slechts in beperkte mate milieu-informatie in de zin van de
wet van 5 augustus 2006 bevatten. De Commissie oordeelt dat, wat de
erin opgenomen milieu-informatie betreft, geen enkele
uitzonderingsgrond kan worden ingeroepen, zodat niets zich er tegen
verzet die informatie openbaar te maken. Het gaat meer bepaald om de
CVTI-enquêteformulieren en de monsternameverslagen, alsook om, in
voorkomend geval, bepaalde elementen van de controleverslagen en de
standaardrapporten opgemaakt in 2010. Die informatie dient openbaar te
worden gemaakt binnen 14 dagen na de betekening van deze beslissing.
Brussel, 27 december 2011.
De Commissie was als volgt samengesteld:
Jo Baert, voorzitter
Frankie Schram, secretaris en lid
Angélique Gérard, lid
Marie De Lombaert, plaatsvervangend lid
F. SCHRAM J. BAERT
secretaris voorzitter