Cadas > Accès aux informations environnementales > Décisions
Date: 28/10/2011
Federale Beroepscommissie voor de
toegang tot milieu-informatie
28 oktober 2011
BESLISSING nr. 2011-2
over de weigering om toegang te geven tot
inspectieverslagen van de horeca
(FBC/2011/2)
ENGELS/Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen
2
1. Feiten
Bij brief van 3 juni 2011 vraagt de heer X aan het Federaal Agentschap
voor de Veiligheid van de Voedselketen (FAVV), op basis van de wet van
5 augustus 2006 betreffende de toegang van het publiek tot milieu-
informatie, om een kopie van de inspectieverslagen van de horeca uit de
periode januari-december 2009 (of 2010, indien deze beschikbaar zijn),
bij voorkeur in digitale vorm.
Bij brief van 22 juni 2011 weigert het FAVV de toegang tot de gevraagde
documenten, op grond van volgende argumenten:
- De wet van 5 augustus 2006 is niet van toepassing op de gevraagde
documenten. Het FAVV verwijst daarbij naar een advies van de
Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur,
waarvan zij meent dat deze Commissie zich heeft vergist.
- De verslagen zijn geen bestuursdocumenten, maar handelingen
die zijn verricht in de hoedanigheid van aan de rechterlijke macht
onderworpen ambtenaren, zodat de wet openbaarheidswetgeving
niet van toepassing is.
- De documenten bevatten tal van persoonlijke gegevens, zoals de
naam van de verantwoordelijke, het adres van de inrichting, de
naam van de inrichting, … Aan de hand van die elementen
zouden natuurlijke personen makkelijk kunnen worden
geïdentificeerd, wat hun eer kan aantasten. Omdat verspreiding
van die informatie de betrokkenen groot nadeel kan berokkenen,
is de uitzondering van artikel 27, § 1, 1° van de wet van 5
augustus 2006 van toepassing.
- De wet van 11 april 1994 legt de verplichting op dat de aanvrager
een “belang” moet aantonen als hij vraagt naar documenten van
persoonlijke aard. Dat “belang” moet worden geïnterpreteerd als
het belang dat vereist is om bij de Raad van State een beroep tot
nietigverklaring te kunnen indienen, dat wil zeggen dat het
persoonlijk, actueel, zeker en wettig moet zijn. De aanvrager
toont nergens aan dat hij een dergelijk belang heeft en er kan
geen sprake zijn van een “persoonlijk” belang wanneer het doel
van de aanvraag om journalistieke doeleinden gebeurt.
- De publicatie van die verslagen zou men kunnen beschouwen als
een verdoken straf. Het algemene rechtsbeginsel “nulla poena
sine lege” duldt geen uitzonderingen.
3
Bij mail van 28 juni 2011 dienen de heer X en mevrouw Y een beroep in
bij de Federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-informatie,
hierna Commissie genoemd.
Bij mail van 28 juni 2011 vraagt het secretariaat van de Commissie het
FAVV om een kopie van het administratief dossier. Ook wordt het
FAVV gevraagd zijn standpunt m.b.t. de openbaarmaking van de
gevraagde documenten te verduidelijken.
Bij brief van 6 juli 2011 bezorgt het FAVV aan de Commissie een aantal
checklists die bij de controles worden gebruikt en in de begeleidende
brief zet de gedelegeerd bestuurder het standpunt van het FAVV als
volgt uiteen:
“Ik wil meteen aanstippen dat uit de wet van 5 augustus 2006 betreffende
de toegang van het publiek tot milieu-informatie lijkt voort te vloeien
dat die Commissie niet bevoegd blijkt te zijn voor de hier bedoelde
materie. Volgens artikel 3, 4° van die wet is immers duidelijk vereist dat
die informatie invloed heeft op de elementen van het milieu. Dat is de
enige mogelijke interpretatie die men kan geven aan de woorden
“voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de (…)
elementen van het milieu (…) .”
Die eis komt trouwens ook naar voren uit de parlementaire
voorbereiding van de wet van 5 augustus 2006, de aanhef van Richtlijn
2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003
inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot
intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad, welke richtlijn bij die
wet wordt omgezet, alsook het Verdrag van Aarhus van 25 juni 1998
betreffende toegang tot informatie en rechtspraak en deelname van het
publiek aan de besluitvorming inzake milieuaangelegenheden. Het is
echter overduidelijk dat de gegevens over de naleving van de
voorschriften inzake levensmiddelenhygiëne door de horecasector
geenszins invloed hebben op de in de wet bedoelde elementen van het
milieu.
Daarnaast moet het toepassingsgebied van deze wetgeving worden
geanalyseerd vanuit de door de wetgever nagestreefde doelstellingen. Die
doelstellingen zijn duidelijk uiteengezet in de memorie van toelichting
van die wet: de kwaliteit van het milieu verbeteren dankzij de aan de
4
burger verleende toegang tot informatie dienaangaande en het publiek
betrekken bij het duurzame milieubeheer. Het is moeilijk om in te zien
hoe een duurzaam milieubeheer of de verbetering van het milieu
beïnvloed zouden kunnen worden door de publicatie van de gevraagde
documenten.
Hoewel de auteurs de term milieu-informatie zo ruim mogelijk hebben
willen omschrijven, kan die definitie nooit worden losgemaakt van het
begrip “milieu” als zodanig en van de door de wetgever vastgelegde
doelstelling, omdat anders de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur zou worden uitgehold. Als men de wet van 5
augustus 2006 zou toepassen telkens wanneer de mens bij de betreffende
informatie is betrokken, zouden alle bestuursdocumenten binnen het
toepassingsgebied ervan vallen. Dat is echter niet de wil die de
wetgevende macht bij de stemming van de wet te kennen heeft gegeven.
Anderzijds lijkt dit verzoek, wat de grond betreft, onrechtmatig en moet
het daarom worden afgewezen. Het Agentschap werkt in de context van
zijn controles immers met vooraf vastgelegde checklists. De checklists
voor de horecasector beslaan gemiddeld 20 pagina’s per controle. De
berekening is dan ook eenvoudig: ongeveer 20.000 controles maal 20
pagina’s is gelijk aan 400.000 pagina’s die aan u zouden moeten worden
verstrekt. Dat is materieel onmogelijk (en lijkt bovendien overbodig),
temeer daar die documenten verspreid zijn over de verschillende
provinciale controle-eenheden (PCE’s) van het FAVV die moeten instaan
voor de controle.
Er zij verder aangestipt dat de documenten “naamloos” zouden moeten
worden gemaakt, ook als het gaat om rechtspersonen, aangezien
natuurlijke personen makkelijk geïdentificeerd zouden kunnen worden
aan de hand van de gegevens over de operatoren. Dergelijke gegevens
vallen echter onder de bescherming van de wet van 8 december 1992
betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte
van de verwerking van persoonsgegevens.
Het is duidelijk dat de inzameling van de gegevens en het “naamloos
maken” ervan een titanenwerk is dat door het personeel van het
Agentschap zou moeten worden verricht. Er bestaat echter geen twijfel
over dat het personeel bij voorrang moet worden ingezet voor de in de
wet- en regelgeving vastgelegde opdrachten van de instelling. Deze
5
elementen doen uiteraard geenszins afbreuk aan de motivering die is
opgenomen in de beslissing tot weigering die aan de h. X werd gericht.
Het is voor het Agentschap hoe dan ook materieel onmogelijk om u alle
gevraagde documenten te verstrekken.”
Bij brief van 13 juli 2011 meldt de Commissie aan de heer X en aan het
FAVV dat zij, ingevolge het verstrijken van het mandaat van de leden,
tijdelijk onbevoegd is om de zaak te behandelen.
Bij brief van 5 oktober 2011 meldt het secretariaat van de Commissie aan
de heer X en aan het FAVV dat zij, ingevolge de bekendmaking in het
Belgisch Staatsblad van 5 oktober 2011 van het koninklijk besluit van 26
september 2011 tot wijziging van het koninklijk besluit van 21 april 2007
houdende de benoeming van de leden van de Federale Beroepscommissie
voor de toegang tot milieu-informatie (BS 18/6/2007, p. 33.268), opnieuw
bevoegd is om de zaak te behandelen. In de brief wordt het FAVV
verzocht om een representatief staal van de gevraagde documenten aan
de Commissie te bezorgen. Op die vraag is vooralsnog niet ingegaan.
Per mail wordt het FAVV uitgenodigd om zijn standpunt op een
hoorzitting toe te lichten. Ook op dat verzoek is niet geantwoord.
2. De ontvankelijkheid van het beroep
Om de Commissie rechtsgeldig te vatten is slechts vereist dat de
aanvrager zich binnen de zestig kalenderdagen tot de Commissie wendt.
De Commissie stelt vast dat aan deze voorwaarde is voldaan. Het is
onnodig een belang aan te tonen. Er moet enkel blijken dat een milieu-
instantie niet is ingegaan op een aanvraag tot openbaarmaking van
milieu-informatie.
De Commissie is van mening dat het beroep wat mevrouw Y betreft niet
ontvankelijk is, omdat zij niet mee de oorspronkelijke aanvraag van 3
juni 2011 heeft ingediend.
Het beroep van de heer X is wel ontvankelijk.
6
3. Het voorwerp van het beroep
Het beroep heeft betrekking op de inspectieverslagen van de horeca uit
de periode januari 2009-december 2009 (of van 2010, indien deze reeds
beschikbaar zijn).
Het voorwerp van het beroep valt samen met het voorwerp van de
oorspronkelijke aanvraag.
4. Tussentijdse beoordeling
In zijn brief van 6 juli 2011 is het FAVV onduidelijk: enerzijds lijkt het
FAVV zich te verzetten tegen het verzoek van de Commissie om de
gevraagde documenten ter beschikking te stellen, terwijl het anderzijds
argumenten aanvoert ter verduidelijking van zijn weigering tot
openbaarmaking.
Wat het verzet van het FAVV betreft om de gevraagde documenten aan
de Commissie te overhandigen, mist de weigering elke juridische
grondslag. De wet van 5 augustus 2006 heeft de Federale
Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-informatie opgericht en als
beroepsinstantie aangewezen ingeval een aanvrager moeilijkheden
ondervindt bij de uitoefening van de rechten die deze wet hem toekent
(zie de artikelen 33 en volgende van de wet). Uit de wet volgt dat, van
zodra een aanvrager beroep instelt tegen een beslissing van een milieu-
instantie, de beslissingsbevoegdheid in handen van de Federale
Beroepscommissie komt. Wanneer iemand een beroep instelt tegen een
weigering om toegang tot milieu-informatie te geven, verliest de milieu-
instantie elke beslissingsbevoegdheid. Artikel 40 van de wet van 5
augustus 2006 verplicht de betrokken milieu-instantie bovendien om de
Federale Beroepscommissie toegang te geven tot alle nuttige informatie,
en geeft de Commissie de bevoegdheid om alle betrokken partijen en
deskundigen te horen en om aanvullende inlichtingen te vragen aan de
personeelsleden van de betrokken milieu-instantie. Het staat dus niet aan
het FAVV om te oordelen of de aanvrager zich terecht op de wet van 5
augustus 2006 beroept, en zelfs niet om de toegang tot de betrokken
informatie aan de Commissie te weigeren. De wetgever heeft het
onderzoek in dit geval volledig onttrokken aan de bevoegdheid van de
milieu-instantie en deze taak toevertrouwd aan de Commissie.
7
Het voorgaande doet uiteraard geen afbreuk aan het recht van het FAVV
om zijn standpunt aan de Commissie te doen kennen en om, ingeval hij
het niet eens is met de beslissing die door de Commissie in beroep wordt
genomen, die beslissing voor de Raad van State aan te vechten.
Ook beroept het FAVV zich ten onrechte op de toepassing van de wet
van 8 december 1992 betreffende de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens om
zijn weigering om toegang tot persoonsgegevens aan de Commissie te
verlenen, te motiveren. De wet van 8 december 1992 sluit immers niet
elke verwerking van persoonsgegevens uit, want artikel 5, c) van deze
wet bepaalt dat persoonsgegevens mogen worden verwerkt wanneer de
verwerking noodzakelijk is om een verplichting na te komen waaraan de
verantwoordelijke voor de verwerking is onderworpen door of krachtens
een wet, een decreet of een ordonnantie. Artikel 40 van de wet van 5
augustus 2006 houdt een dergelijke bij wet bepaalde verplichting in.
De weigering is al helemaal onterecht wanneer de informatie betrekking
heeft op rechtspersonen. Weliswaar aanvaardt de Commissie voor de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer dat in specifieke gevallen
ook rechtspersonen onder het begrip “persoonsgegeven” vallen, onder
meer wanneer zij op directe wijze naar een natuurlijke persoon
verwijzen, maar dan nog kan dit niet als algemene stelregel worden
aangehaald.
Dat de anonimisering een te zware belasting vormt voor de gewone
werking van het FAVV is geen reden om de gevraagde informatie niet
aan de Commissie te bezorgen, vermits anomisering daarbij niet aan de
orde is.
Als blijkt dat het gaat om een groot aantal gegevens, kan het FAVV, in
overleg met de Commissie, haar een representatief staal bezorgen van de
gevraagde informatie. Ook het feit dat bepaalde van de binnen het FAVV
beschikbare informatie verspreid is over de provinciale diensten, kan op
zich geen probleem vormen aangezien volgens een medewerker van het
FAVV alle controleverslagen in een centrale databank zijn
ondergebracht.
Luidens artikel 38, § 1 van de wet van 5 augustus 2006 dient de
Commissie zich zo spoedig mogelijk uit te spreken over het beroep en
8
haar beslissing in principe binnen een termijn van dertig kalenderdagen
ter kennis van de aanvrager te brengen. Gelet daarop zal het FAVV de
Commissie onverwijld de te beoordelen informatie moeten bezorgen.
5. Besluit
Om haar door de wet van 5 augustus 2006 opgelegde taak te kunnen
uitvoeren, is het nodig dat de Federale Beroepscommissie voor de
toegang tot milieu-informatie over de documenten beschikt waarover
betwisting bestaat. De Commissie verzoekt het Federaal Agentschap voor
de Veiligheid van de Voedselketen om haar zo spoedig mogelijk, en
uiterlijk op 10 november 2011, een representatief staal van de
documenten te bezorgen.
Brussel, 28 oktober 2011.
De Commissie was als volgt samengesteld:
Jo Baert, voorzitter
Frankie Schram, secretaris en lid
Maud Istasse, lid
Angélique Gérard, lid
Steven Vandenborre, lid
F. SCHRAM J. BAERT
secretaris voorzitter