Cadas > Accès aux informations environnementales > Décisions
Date: 14/6/2011
Federale Beroepscommissie voor de
toegang tot milieu-informatie
14 juni 2011
BESLISSING nr. 2011-1
over een weigering tot het geven van kopies van de
correspondentie gevoerd tussen het FAVV en het
Nederlandse Ministerie van Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie
(FBC/2011/1)
X/Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen
2
1. Feiten
Bij brief van 6 april 2011 vroeg de heer Bert Beelen, namens zijn cliënt
de Landbouwvennootschap X aan het Federaal Agentschap voor de
Veiligheid van de Voedselketen (FAVV) op basis van “het decreet
openbaarheid van bestuur” om een kopie van het administratief dossier
m.b.t. vaststellingen van rundertuberculose, waaronder ten minste
volgende documenten:
- correspondentie van het FAVV met het Nederlandse Ministerie
van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie met betrekking
tot de mogelijke terugzending van de runderen naar Nederland;
- testresultaten met betrekking tot de 7 op 18 september 2010
geslachte runderen;
- testresultaten met betrekking tot het ene op 4 oktober 2010
afgeslachte rund;
- verslag van de tuberculinatie op 4 december 2010.
Bij brief van 13 april 2011 geeft het FAVV toegang tot een deel van de
gevraagde documenten, maar het FAVV weigert de toegang tot de
correspondentie op grond van artikel 6, § 1, 8° van de wet van 11 april
1994 betreffende de openbaarheid van bestuur en vermeldt daarnaast
ook dat uit de gevraagde documenten belangrijke componenten
betreffende beschermde persoonsgegevens afgeleid kunnen worden,
zodat het meedelen van een kopie van het administratief dossier een
aantasting van de persoonlijke levenssfeer zou zijn.
Bij brief van 6 mei 2011 dient de heer Bert Beelen op grond van de wet
van 11 april 1994 een verzoek tot heroverweging in bij het FAVV en een
verzoek om advies bij de Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur.
Daarnaast stelt hij op 6 mei 2011, op grond van de wet van 5 augustus
2006 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie, ook
beroep in bij de Federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-
informatie, hierna Commissie genoemd.
Bij mail van 6 mei 2011 vroeg het secretariaat van de Commissie het
FAVV om een kopie van het administratief dossier. Bovendien werd
gevraagd dat het FAVV zijn standpunt m.b.t. de openbaarmaking van de
gevraagde documenten nader zou verduidelijken.
3
Op 12 mei 2011 nam de secretaris van de Commissie telefonisch contact
op met het FAVV om zo spoedig mogelijk in het bezit te worden gesteld
van het gevraagde dossier.
Op 13 mei 2011 maakte het FAVV het administratief dossier digitaal aan
het secretariaat van de Commissie over. Daarbij was volgende toelichting
gevoegd over de weigering om toegang te geven:
“Wij verzetten ons voornamelijk met betrekking tot de openbaarmaking
van de interne correspondentie tussen het nationale FAVV en FAVV
Nederland: deze e-mails bevatten namelijk informatie die volgens ons
valt onder de uitzondering van artikel 27 § 1, 3° van de wet van 5
augustus 2006:
“3° het vertrouwelijk karakter van de federale internationale
betrekkingen van België en van de betrekkingen van België met de
supranationale instellingen en van betrekkingen van de federale
overheid met de gemeenschappen en de gewesten.”
Immers in de betrokken correspondentie zitten gegevens vervat over een
beleid dat gevolgd wordt tussen België en Nederland betreffende de
voedselveiligheid inzake de import/export van dieren. Gelet op de
vertrouwelijkheid van dit gevoerde beleid t.a.v. operatoren, zoals in casu
landbouwvennootschap X, is het van uitermate belang dat deze gegevens
niet openbaar gemaakt worden teneinde de goede werking tussen beide
landen te vrijwaren.
Bovendien bevatten deze gegevens ook persoonlijke meningen en
oordelen van de betrokken ambtenaren over het gevoerde beleid tussen
België en Nederland en dienen deze meningen, zeker t.a.v. operatoren,
vertrouwelijk te blijven aangezien deze aanleiding kunnen geven tot
financiële en juridische gevolgen voor beide instanties.”
Bij mail van 23 mei 2011 liet het FAVV de Commissie nog het volgende
weten:
“Uit deze interne besprekingen is als bijkomend argument om de
betreffende documenten niet bekend te maken, de volgende concrete
elementen naar voren geschoven:
· Er zijn 23 runderen vanuit NL ingevoerd naar een Belgische veehouder.
4
· Er waren maar liefst 7 runderen die positief reageerden op een
standaard tuberculinatietest en 4 reageerden twijfelachtig.
· Bij een bloedname waren er weer positieve testen.
· Omdat er een correcte certificering van de dieren was gedaan bij
uitvoer, wilde FAVV NL de dieren niet terug nemen wegens de grote
kans op besmetting, terwijl zij wel degelijk de plicht hadden om de
dieren terug te nemen.
· FAVV BE heeft toen een risicoafweging moeten doen: de uitslag van
een tweede vergelijkende tuberculinatietest afwachten waarop 6 weken
diende gewacht te worden of onmiddellijk afslachten? Gelet op het groot
aantal dieren dat positief testten en op het gevaar voor besmetting is er
toen voor gekozen om niet te wachten op de tweede vergelijkende
tuberculinatietest en de dieren onmiddellijk af te slachten.
· Achteraf, bij een autopsie op de kadavers, bleken de dieren negatief.
· De Belgische veehouder weigert nu de Nederlandse importeur te
betalen waarop de Nederlandse importeur hem dus gedagvaard heeft.
· Wij vrezen nu als FAVV dat, om onder zijn betalingsverbintenis
onderuit te komen, de Belgische veehouder bij het zien van de interne
communicatie tussen beide Agentschappen, FAVV België gaat
dagvaarden omdat wij niet gewacht hebben op de tweede vergelijkende
tuberculinatietest, maar de dieren onmiddellijk hebben laten slachten.
· Belangrijk om te melden is dat de Belgische veehouder wel de geslachte
kadavers heeft kunnen doorverkopen en dus toch ‘inkomsten’ heeft
kunnen genereren uit geslachte dieren.
· Aangezien de kans dat het FAVV gedagvaard zal worden in dit dossier
reëel zal zijn, zullen wij genoodzaakt zijn om op ons beurt FAVV NL in
tussenkomst te dagvaarden: zij hadden immers de plicht om de dieren
terug te nemen, zodat een onmiddellijke afslachting niet zou hebben
plaatsgevonden. U zult wel begrijpen dat een dergelijke dagvaarding in
tussenkomst van het FAVV NL de interne relaties en samenwerking
tussen beide Agentschappen niet ten goede zal komen, hetgeen nefast is
voor de constante import en export van dieren die tussen beide landen
gebeuren.
· Bovendien is er tussen FAVV NL en FAVV BE - om dergelijke
miscommunicatie in de toekomst te vermijden – voortaan een bepaald
beleid afgesproken dat vertrouwelijk dient te blijven ten aanzien van
operatoren teneinde te vermijden dat zij dit afgesproken beleid zullen
omzeilen.”
5
Bij mail van 31 mei 2011 ontving de Commissie voor de toegang tot en
het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van
bestuur, de beslissing over het verzoek tot heroverweging dat dhr. Bert
Beelen had ingediend op grond van de wet van 11 april 1994 en
waarover vernoemde Commissie een advies had uitgebracht. Hierin
wordt de toegang door het FAVV verworpen om volgende redenen:
“In uw voormeld schrijven van 6 mei 2011, haalt u als tegenargument
aan dat er in dit dossier geen sprake zou zijn van de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer zoals door ons o.a. aangehaald in toepassing van
artikel 6 § 2, 1° van de wet van 11 april 1994.
Niettemin dienen wij er in casu toch op te wijzen dat de openbaarmaking
van de bestuursgegevens de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen
schade zou toebrengen of zou kunnen toebrengen in die zin dat er in de
betrokken documenten gegevens vervat zitten die schade kunnen
toebrengen aan onze correspondenten in Nederland (FAVV Nederland).
Immers in de documenten worden niet alleen persoonlijk gegevens
meegedeeld van de betrokken personen, maar ook hun persoonlijke
meningen en waardeoordeel van een gedrag van een aantal natuurlijke
personen waarvan het ruchtbaar maken aan die personen kennelijk
nadeel kan berokkenen.
De openbaarmaking van die gegevens weegt niet op tegen het
beschermde belang.
Bovendien dient er tevens gewezen te worden op artikel 6 § 1, 3° van de
wet van 11 april 1994: aangaande de correspondentie tussen het FAVV
en het FAVV Nederland weegt de openbaarmaking van deze
correspondentie niet op tegen het belang van de federale internationale
betrekkingen van België.
Immers door het openbaar maken van deze gegevens zouden de
internationale betrekkingen tussen het nationale FAVV en FAVV
Nederland in gedrang komen, hetgeen niet te rechtvaardigen valt, gelet
op het belang van een goede verstandhouding tussen beide landen inzake
de import en export van voedsel en de daarmee gepaard gaande
voedselveiligheid.
In dit opzicht is ook artikel 6 § 3, 2° van de wet 11 april 1994 van belang:
de correspondentie die tussen het nationale FAVV en FAVV Nederland
6
is gevoerd, is vertrouwelijk en betreft een mening en werkwijze die
enkel meegedeeld mag worden in de interne relaties tussen beide
instanties.”
Aangezien de ingeroepen uitzonderingsgronden ook in de wet van 5
augustus 2006 voorkomen, is de ingeroepen motivering nuttig bij de
beoordeling van het beroep dat bij de Federale Beroepsinstantie werd
ingediend.
Op 6 juni 2011 vond een hoorzitting bij de Federale Beroepscommissie
plaats met vertegenwoordigers van het FAVV, de heer Jef Hooyberghs en
mevrouw Hilde Dumortier.
2. De ontvankelijkheid van het beroep
De Commissie stelt vast dat de heer Bert Beelen om toegang tot het
administratief dossier vroeg op grond van de wet van 11 april 1994
betreffende de openbaarheid van bestuur. Op milieu-informatie is deze
wet echter niet van toepassing, maar wel de wet van 5 augustus 2006
inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie. Beide wetten
geven vorm aan het grondwettelijk beginsel inzake openbaarheid van
bestuur zoals dat in artikel 32 van de Grondwet is gegarandeerd. Er mag
niet worden verwacht dat de burger meteen op de hoogte is welke van
beide wetten van toepassing is. In wezen vraagt de heer Bert Beelen om
toegang tot informatie. De instantie waaraan de toegang wordt gevraagd,
dient na te gaan welk regime van toepassing is, in functie van de inhoud
van de gevraagde informatie. Voor zover de informatie als niet-milieu-
informatie kan worden gekwalificeerd, werd toepassing gemaakt van de
administratieve beroepsprocedure van de wet van 11 april 1994. Voor
zover de gevraagde informatie (of sommige elementen ervan)
daarentegen als milieu-informatie moet worden gekwalificeerd, had het
FAVV ook melding moeten maken van de toepassing van de wet van 5
augustus 2006 en de daarin opgenomen beroepsprocedure. De toepassing
van de wet van 5 augustus 2006 sluit immers de toepassing van de wet
van 11 april 1994 uit.
Doordat het FAVV nagelaten heeft de administratieve beroepsprocedure
te vermelden zoals opgelegd door artikel 8 van de wet van 5 augustus
2006, neemt de termijn van zestig dagen waarbinnen het beroep moet
7
zijn ingesteld geen aanvang. De Commissie stelt vast dat de aanvrager
zijn beroep zonder meer tijdig heeft ingediend.
Artikel 18 van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat eenieder zonder
daartoe een belang te moeten aantonen een recht van toegang heeft tot
milieu-informatie in het bezit van een milieu-instantie.
De Commissie stelt vast dat het verzoek ontvankelijk is.
3. Het voorwerp van het beroep
Het voorwerp van het beroep is het verkrijgen van een kopie van het
administratief dossier in hoofde van de L.V. X m.b.t. vaststellingen van
rundertuberculose, waaronder ten minste volgende documenten:
- correspondentie van het FAVV met Nederlandse Ministerie van
Economische Zaken, Landbouw en Innovatie met betrekking tot
de mogelijke terugzending van de runderen naar Nederland;
- testresultaten met betrekking tot de 7 op 18 september 2010
geslachte runderen;
- testresultaten met betrekking tot het ene op 4 oktober 2010
afgeslachte rund;
- verslag van de tuberculinatie op 4 december 2010.
Het voorwerp van het beroep valt samen met het voorwerp van de
oorspronkelijke aanvraag.
4. De gegrondheid van het beroep
4.1 De toepasselijkheid van de wet van 5 augustus 2006 betreffende de
toegang van het publiek tot milieu-informatie
De Commissie dient vooraf te bepalen of de gevraagde informatie onder
het toepassingsgebied van de wet van 5 augustus 2006 valt. De wet van 5
augustus 2006 is van toepassing op milieu-instanties bedoeld in artikel 3,
1°, a) en b), waarvan de organisatie en de werking worden geregeld door
de federale overheid, alsook op milieu-instanties vermeld in artikel 3, 1°,
c), die onder hun toezicht staan (art. 4, § 1 van de wet van 5 augustus
2006) en over milieu-informatie beschikken (artikel 18, § 1 van de wet).
8
Het begrip “milieu-instantie” wordt door art. 3, 1° van de wet van 5
augustus 2006 als volgt gedefinieerd:
a) een rechtspersoon of een orgaan opgericht bij of krachtens
de Grondwet, een wet, een decreet of een regel bedoeld in
artikel 134 van de Grondwet;
b) een natuurlijke of rechtspersoon die openbare
bestuursfuncties uitoefent, met inbegrip van specifieke
taken, activiteiten of diensten met betrekking tot
leefmilieu;
c) een natuurlijke of rechtspersoon die onder toezicht van
een orgaan of persoon als bedoeld onder a) of b) belast is
met openbare verantwoordelijkheden of functies of
openbare diensten met betrekking tot het milieu verleent.
Organen en instellingen met een gerechtelijke bevoegdheid vallen niet
onder deze definitie, tenzij ze optreden in een andere functie dan de
rechterlijke. De wetgevende vergaderingen en de daaraan verbonden
instellingen vallen buiten deze definitie, behalve wanneer zij optreden in
een administratieve functie.
Het FAVV werd opgericht door de wet van 4 februari 2000 houdende
oprichting van het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de
Voedselketen als een openbare instelling met rechtspersoonlijkheid,
ingedeeld in categorie A als bedoeld in de wet van 16 maart 1954
betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut. Het
FAVV is een federaal uitvoerend orgaan waarin alle diensten voor
inspectie en controle van de agrovoedingssector zijn samengebracht. Het
heeft als opdracht te waken over de veiligheid van de voedselketen en de
kwaliteit van ons voedsel, ter bescherming van de gezondheid van mens,
dier en plant. Er kan dus geen twijfel over bestaan dat het FAVV een
milieu-instantie is in de zin van artikel 3, 1°, van de wet van 5 augustus
2006.
De wet van 5 augustus 2006 kent een recht van toegang tot milieu-
informatie toe. Het begrip “milieu-informatie” wordt in artikel 3, 4°
omschreven als:
“elke informatie, ongeacht de drager en in welke materiële
vorm ook, waarover een milieu-instantie beschikt, betreffende:
a) de toestand van elementen van het milieu, zoals de atmosfeer,
de lucht, de bodem, het land, het water, het landschap, de
9
natuurgebieden, met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en
zeegebieden, de biologische diversiteit en haar componenten
met inbegrip van de genetisch gemodificeerde organismen en de
interactie tussen deze elementen;
b) de toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens
met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, de
levensomstandigheden van personen, voorzover zij worden of
kunnen worden aangetast door de onder a) bedoelde elementen
van het milieu of, via deze elementen, door een van de factoren
zoals bedoeld onder d) of door de maatregelen en activiteiten
zoals bedoeld onder e) ;
c) de toestand van waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden
aangetast door de onder a) bedoelde elementen van het milieu
of, via deze elementen, door een van de factoren zoals bedoeld
onder d) of door de maatregelen en activiteiten zoals bedoeld
onder e) ;
d) factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met
inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander
vrijkomen in het milieu van stoffen die de toestand van
elementen van het milieu zoals bedoeld onder a) of de toestand
van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals bedoeld
onder b) aantasten of waarschijnlijk aantasten;
e) maatregelen en activiteiten die uitwerking hebben of kunnen
hebben op de onder a), b), c) of d) bedoelde elementen;
f) maatregelen en activiteiten die tot doel hebben de toestand
van elementen van het milieu zoals bedoeld onder a), de
toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens zoals
bedoeld onder b) of de waardevolle cultuurgebieden en
bouwwerken zoals bedoeld onder c) in stand te houden, te
beschermen, te herstellen, te ontwikkelen, en druk erop te
voorkomen, in te perken of te compenseren;
g) kosten-baten- en andere economische analyses en
veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de
onder e) en f) bedoelde maatregelen en activiteiten;
h) verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving”.
Uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat de wetgever een zeer ruime
invulling heeft willen geven aan het begrip “milieu-informatie”. In de
Memorie van Toelichting wordt er immers op gewezen dat –
10
overeenkomstig de ratio legis van het Verdrag van Aarhus en van
richtlijn 2003/4/EG – aan het begrip “milieu-informatie”, om de
verschillende elementen ervan weer te geven, een ruimere draagwijdte
moet worden gegeven dan het begrip “milieu-informatie sensu stricto”
(Parl. St. Kamer, nr. 51-2511/001, 15). Er is gekozen voor een “open”,
maar tegelijk ruime definitie van milieu-informatie (Parl. St. Kamer, nr.
51-2511/001, 16).
Voor zover het begrip “milieu-informatie” betrekking heeft op de
toestand van de elementen van het milieu, heeft de wetgever zelfs
nauwelijks grenzen opgelegd. Zo vallen onder het begrip “de toestand
van elementen van het milieu” ook de biologische diversiteit en haar
componenten (artikel 3, 4°, a) van de wet van 5 augustus 2006). Het
begrip “biologische diversiteit” wordt niet gedefinieerd in de wet van 5
augustus 2006, zodat het begrip in beginsel in zijn gewone betekenis
moet worden begrepen. De wetgever heeft echter uitdrukkelijk willen
aansluiten bij de inhoud van de terminologie gehanteerd in het Verdrag
van Aarhus (Parl. St. Kamer, nr. 51-2511/001, 16), zodat men kan
aannemen dat hij aan de gehanteerde begrippen dezelfde inhoud heeft
willen geven als die welke de partijen van het Verdrag van Aarhus
hebben gehanteerd. De opstellers van het Verdrag hebben het begrip
“biologische diversiteit” opgevat in de zin zoals het wordt gedefinieerd in
het Verdrag inzake biologische diversiteit (Rio de Janeiro, 5 juni 1992;
bekrachtigd bij wet van 11 mei 1995). Luidens artikel 2 van dat verdrag
moet onder “biologische diversiteit” worden begrepen “de variabiliteit
onder levende organismen van allerlei herkomst, met inbegrip van,
onder andere, terrestrische, mariene en andere aquatische
ecosystemen en de ecologische complexen waarvan zij deel uitmaken;
dit omvat mede de diversiteit binnen soorten, tussen soorten en van
ecosystemen”. Het begrip “ecosysteem” wordt in artikel 2 van het
Verdrag inzake biologische diversiteit gedefinieerd als “een dynamisch
complex van gemeenschappen van planten, dieren en micro-
organismen en hun niet-levende omgeving, die in een onderlinge
wisselwerking een functionele eenheid vormen”. Virussen, bacteriën
en andere micro-organismen maken derhalve deel uit van de
biodiversiteit en zijn er componenten van.
De Commissie is op grond van deze analyse van mening dat de gevraagde
11
informatie als milieu-informatie in de zin van de wet van 5 augustus
2006 moet worden gekwalificeerd. Die informatie heeft immers
betrekking op de toestand van elementen van het milieu, in casu de
bacterie Mycobacterium bovis die rundertuberculose veroorzaakt, op de
toestand van de gezondheid en de veiligheid van de mens, vermits ook
mensen vatbaar zijn voor rundertuberculose, alsook op maatregelen die
op de toestand van elementen van het milieu betrekking hebben én op
maatregelen en activiteiten die tot doel hebben de toestand van
elementen van het milieu en de toestand van de gezondheid en de
veiligheid van de mens te beschermen, te herstellen en druk erop te
voorkomen of in te perken.
4.2 Het onderzoek van de mogelijkheid om uitzonderingsgronden in te
roepen
Op grond van artikel 32 van de Grondwet en de wet van 5 augustus 2006
is alle milieu-informatie in het bezit van een milieu-instantie in principe
openbaar. Slechts wanneer een uitzonderingsgrond moet of kan worden
ingeroepen die voorkomt in artikel 27 van de wet van 5 augustus 2006,
een belangenafweging plaatsvindt tussen enerzijds het recht van het
publiek dat gediend is met de openbaarmaking van de gevraagde
informatie en anderzijds het beschermde belang en op afdoende en
pertinente wijze in concreto de weigering kan worden gemotiveerd, kan
die informatie aan de openbaarmaking worden onttrokken.
Bij het nagaan of in dit geval een of meer uitzonderingsgronden kunnen
worden ingeroepen, stelt de Commissie vast dat slechts de
uitzonderingsgronden bedoeld in artikel 27, § 1, 1°, 3°, 6° en 8° van de
wet van 5 augustus 2006 in aanmerking kunnen komen als grondslag
voor een weigering. Doch ook in het kader van die
uitzonderingsgronden kan de aanvraag in elk geval slechts worden
afgewezen als het publiek belang van de openbaarmaking niet opweegt
tegen de bescherming van de in artikel 27 opgesomde belangen (zie
artikel 27, § 1, inleidende zin, van de wet van 5 augustus 2006)..
a. De uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 3° van de wet van 5
augustus 2006
Artikel 27, § 1, 3° van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat een milieu-
instantie de openbaarmaking van een aanvraag moet weigeren wanneer
12
het publiek belang van de openbaarmaking niet opweegt tegen de
bescherming van “het vertrouwelijk karakter van de federale
internationale betrekkingen van België en van de betrekkingen van
België met de supranationale instellingen en van betrekkingen van de
federale overheid met de gemeenschappen en gewesten”.
Niet alle informatie met betrekking tot de federale internationale
betrekkingen van België wordt door deze bepaling beschermd, maar
enkel die informatie welke een vertrouwelijk karakter vertoont. Of
informatie een vertrouwelijk karakter vertoont, kan slechts worden
beoordeeld in het licht van de schade die door de openbaarmaking aan
het beschermde belang wordt toegebracht.
Dat er potentieel een rechtszaak zou worden ingespannen tegen het
FAVV, waarbij het FAVV het Nederlandse Ministerie van Economische
Zaken, Landbouw en Innovatie zou kunnen betrekken, betekent nog
niet meteen dat het vertrouwelijk karakter van de federale internationale
betrekkingen van België in het gedrang zou worden gebracht.
Dat een overheidsinstelling een bepaalde bevoegdheid heeft, houdt ook
in dat zij aansprakelijk is voor de uitoefening van die bevoegdheid.
Bovendien blijkt uit de documenten waarvan een kopie wordt gevraagd
niet het bestaan van een bepaald beleid dat vertrouwelijk dient te blijven
ten aanzien van operatoren om te vermijden dat er misbruik van dit
uitgestippelde beleid zou worden gemaakt. Aangezien dergelijke
informatie niet in de gevraagde documenten aanwezig is, moet de
Federale Beroepscommissie dit argument niet in overweging nemen voor
het beoordelen van de uitzonderingsgrond vermeld in artikel 27, § 1, 3°
van de wet van 5 augustus 2006.
De Commissie acht het mogelijk dat de relaties met het Nederlandse
Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie in de
toekomst iets formeler dan nu het geval is, zullen verlopen als tot
openbaarmaking van de gevraagde correspondentie wordt overgegaan,
maar dit zal geenszins tot gevolg hebben dat het vertrouwelijk karakter
van de federale betrekkingen van België zou worden geschonden.
13
b. De uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 1° van de wet van 5
augustus 2006
Artikel 27, § 1, 1° van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat een milieu-
instantie de openbaarmaking van een aanvraag moet weigeren wanneer
het publiek belang van de openbaarmaking niet opweegt tegen de
bescherming van “de fundamentele rechten en vrijheden van de
bestuurden en in het bijzonder de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer, tenzij de betrokken persoon met de openbaarmaking
instemt.”
De Commissie stelt vast dat de personen die in de briefwisseling worden
vermeld in overheidsdienst zijn. Ook al kan niet worden betwist dat ook
“ambtenaren” bescherming genieten van de persoonlijke levenssfeer en
dat ook aspecten van het beroepsleven onder die bescherming vallen,
toch kan niet worden gesteld dat alle activiteiten van ambtenaren onder
die bescherming vallen. In casu is moeilijk in te zien dat dit hier het
geval zou zijn. Evenmin kan worden beweerd dat elk persoonsgegeven
automatisch onder de bescherming van de persoonlijke levenssfeer valt.
Zelfs wanneer bepaalde informatie op de persoonlijke levenssfeer
betrekking heeft, dan nog moet er een afweging plaatsvinden met het
algemeen belang dat gediend is met de openbaarmaking van de
gevraagde informatie.
De Commissie ziet in casu niet in dat de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer van de ambtenaren wiens namen voorkomen in de
briefwisseling en de andere documenten, in het gedrang zou kunnen
komen door de openbaarmaking van de gevraagde documenten. Het is
dan ook niet nodig om na te gaan of het openbaar belang dat gediend is
met de openbaarmaking zwaarder doorweegt dan het belang dat gediend
is met de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
c. De uitzonderingsgrond in artikel 27, § 1, 6° van de wet van 5
augustus 2006
Artikel 27, § 1, 6° van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat een milieu-
instantie de openbaarmaking van een aanvraag moet weigeren wanneer
het publiek belang van de openbaarmaking niet opweegt tegen de
bescherming van “het geheim van de beraadslagingen van de federale
regering en van de verantwoordelijke overheden die ervan afhangen”.
14
De Commissie stelt vast dat uit de informatie die is uitgewisseld tussen
en binnen de betrokken Nederlandse en Belgische federale autoriteiten
blijkt dat zij overlegd hebben met het oog op de te nemen beslissingen.
Artikel 27, § 1, 6° beschermt het geheim van de beraadslagingen niet
alleen van de federale regering, doch ook van verantwoordelijke
overheden die afhangen van de federale regering. Het FAVV is een
dergelijke verantwoordelijke overheid, zodat de wet van 5 augustus 2006
bescherming biedt voor beraadslagingen die binnen het FAVV
plaatsvinden met het oog op een beslissing. Wat de omvang van deze
uitzonderingsgrond betreft bevat de memorie van toelichting bij het
wetsontwerp dat tot de wet van 5 augustus 2006 geleid heeft de volgende
informatie (Parl. St. Kamer, nr. 51-2511/001, 38):
“Het doel van deze uitzondering is voornamelijk «om te vermijden dat
de politieke discussie wordt lamgelegd». Het is daarom noodzakelijk om
het geheime karakter van beraadslagingen in de schoot van de Regering,
ministeriële comités, bestuursorganen van openbare instellingen, het
Overlegcomité, enz. te beschermen.
Toch mag aan deze uitzonderingsgrond geen al te ruime interpretatie
worden gegeven. Enkel het geheim van de beraadslagingen wordt
beschermd. Het begrip «beraadslagingen» moet daarbij worden begrepen
in immateriële zin. Een document of een gedeelte ervan wordt met
andere woorden aan de openbaarmaking onttrokken wanneer, na
afweging blijkt dat de lectuur ervan de inhoud van de discussie tijdens
een beraadslaging kenbaar maakt, terwijl het een vertrouwelijke
discussie betrof. (Parl. St. Kamer 1992-93, nr. 1112/1, 18-19).
Er dient opgemerkt dat deze uitzondering helemaal niet kan worden
ingeroepen om de beslissingen die het gevolg zijn van een beraadslaging
aan de openbaarheid te onttrekken.”
Niet alle informatie tijdens een beraadslaging wordt bijgevolg
beschermd, maar enkel de persoonlijke opvattingen en meningen van
diegenen die bij de vertrouwelijke beraadslaging zijn betrokken.
De interne correspondentie van het FAVV en de correspondentie van
het FAVV met het Nederlandse Ministerie van Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie bevatten in grote mate louter feitelijke
informatie. In beperkte mate bevat de correspondentie ook opvattingen
en meningen met het oog op de besluitvorming.
15
Het is echter niet voldoende dat de informatie betrekking heeft op
persoonlijke opvattingen en meningen tijdens een vertrouwelijke
beraadslaging, er moet bovendien worden vastgesteld dat het publiek
belang van de openbaarmaking niet zwaarder doorweegt dan het
beschermde belang. De Commissie oordeelt dat er in casu een algemeen
belang aanwezig is dat zwaarder doorweegt dan de vertrouwelijkheid
van de beraadslagingen. Dat algemeen belang bestaat erin dat de
bevolking er zich van kan vergewissen dat beslissingen die de
volksgezondheid raken met de nodige zorgvuldigheid worden genomen
en dat geen onnodige risico's worden genomen op dit vlak.
Om die reden meent de Commissie dat het principe van de openbaarheid
in casu niet moet wijken voor de uitzondering m.b.t. het geheim van het
beraad.
d. De uitzondering in artikel 27, § 1, 8° van de wet van 5 augustus
2006
Artikel 27, § 1, 8° van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat een milieu-
instantie de openbaarmaking van een aanvraag moet weigeren wanneer
het publiek belang van de openbaarmaking niet opweegt tegen de
bescherming van het belang dat gediend is “wanneer de aanvraag
betrekking heeft op een advies of een mening die een derde vrijwillig en
vertrouwelijk aan een milieu-instantie heeft meegedeeld en waarvan hij
uitdrukkelijk heeft gevraagd het als vertrouwelijk te behandelen tenzij
hij met de openbaarmaking instemt”.
Om deze uitzonderingsgrond in te roepen moet cumulatief aan een
aantal voorwaarden zijn voldaan. Zo moet de aanvraag in de eerste plaats
betrekking hebben op een advies of een mening. De Commissie erkent
dat in bepaalde van de documenten, meer bepaald de briefwisseling en
het mailverkeer door ambtenaren, een mening of advies wordt geuit.
Volgens de omschrijving van de uitzonderingsgrond in de wet moet die
mening of dat advies echter worden geuit door “een derde”. De
Commissie is van mening dat de verhouding tussen besturen er niet één
is van derden. In elk geval blijkt uit de briefwisseling niet dat
uitdrukkelijk de vertrouwelijkheid werd ingeroepen, zodat aan die
voorwaarde niet is voldaan. Aangezien al niet voldaan is aan twee
voorwaarden, moet de Commissie niet verder onderzoeken of deze
uitzondering kan worden ingeroepen, aangezien het voldoende is dat aan
16
één van de voorwaarden niet is voldaan opdat de uitzonderingsgrond
niet kan worden ingeroepen.
5. Besluit
De Commissie beslist dat het FAVV aan de landbouwvennootschap X
toegang dient te verlenen tot de gevraagde informatie, en dit binnen 14
dagen na de betekening van deze beslissing.
Brussel, 14 juni 2011.
De Commissie was als volgt samengesteld:
Jo Baert, voorzitter
Frankie Schram, secretaris en lid
Maud Istasse, lid
Steven Vandenborre, lid
F. SCHRAM J. BAERT
secretaris voorzitter