Cadas > Accès aux informations environnementales > Décisions
Date: 9/3/2009
Federale Beroepscommissie voor de
toegang tot milieu-informatie
9 maart 2009
BESLISSING nr. 2009-2
over een weigering om toegang tot milieu-informatie
te verlenen
(FBC/2008/1)
VAN DER STRAETEN/NIRAS
2
Op 26 mei 2008 vroeg mevrouw Tinne Van der Straeten aan de
Nationale Instelling voor radioactief afval en verrijkte splijtstoffen (het
NIRAS) inzage in het tweede vijfjaarlijks rapport (periode 2004 – 2007)
over de analyse van de potentiële nucleaire passiva, verbonden aan de
nucleaire installaties en sites die radioactieve stoffen bevatten. Dit
document werd besproken op 14 december 2007 op de Raad van Bestuur
van het NIRAS waarbij volmacht werd gegeven aan de directeur-
generaal van de instelling om dit document aan de voogdijminister te
bezorgen. Het gevraagde rapport dat het label ‘vertrouwelijkheid’ draagt,
heeft als officiële titel: “Inventaris van de nucleaire passiva, door NIRAS
opgemaakt tijdens de periode 2003-2007. Rapport aan de Voogdijminister
over de analyse van de potentiële nucleaire passiva, verbonden aan de
nucleaire installaties en de sites die radioactieve stoffen bevatten.
Evaluatie van het bestaan, de toereikendheid en de beschikbaarheid van
de provisies”. Dit rapport bestaat uit een gedrukt rapport, een reeks
bijlagen en de eigenlijke inventaris (een excelbestand) op een cd-rom.
Het bevat een kwantitatieve en kwalitatieve inventaris van al het huidige
en toekomstige radioactieve afval op Belgisch grondgebied, inclusief de
overtollige splijtstoffen en het radioactief afval uit nucleaire installaties
die zullen worden ontmanteld.
De vertrouwelijkheidsclausule die het rapport bevat, is geen waardering in
het kader van de wet van 11 december 1998 betreffende de classificatie en
de veiligheidsmachtigingen, veiligheidsattesten en veiligheidsadviezen.
Deze vertrouwelijkheidsclausule kan op zich dan ook niet worden
ingeroepen om de openbaarmaking te weigeren.
Op 25 juni 2008 kreeg mevrouw Van der Straeten een antwoord gedateerd
24 juni 2008 waarin haar de toegang werd geweigerd omwille van volgende
argumenten:
- Artikel 27, § 1, 2° van de wet van 5 augustus 2006 met als
motivering: “Het document waarvan u een exemplaar wenst te
ontvangen, bevat een repertorium van de lokalisering en de staat
van alle nucleaire installaties en alle sites die radioactieve stoffen
bevattten, alsook een technische inventaris van de radioactieve
stoffen die in de nucleaire installaties aanwezig zijn. In de huidige
maatschappelijke en politieke context kan NIRAS niet uitsluiten
dat individuen met minder eerbare bedoelingen deze informatie
verkeerd zouden kunnen gebruiken voor acties die de openbare
orde en de openbare veiligheid in gevaar zouden kunnen
3
brengen, indien het document openbaar zou worden gemaakt.
Een dergelijke aanwending van de in de inventaris vervatte
informatie zou alsdan een gevaar inhouden voor de veiligheid van
de Belgische Staat en zijn bevolking.” Er wordt bovendien
verwezen naar de Parlementaire voorbereiding van de tekst
waarin onder meer wordt gesteld dat de openbaarmaking kan
worden geweigerd wanneer de openbaarmaking ervan in een
concreet geval een effectieve bedreiging van de openbare orde
uitmaakt, bijvoorbeeld doordat het gevaar bestaat dat zij worden
aangewend in het kader van een aanslag. De fysieke beveiliging
van radioactieve stoffen kan dus als onderdeel van de openbare
veiligheid van het land worden beschouwd. Er wordt verwezen
naar het Verdrag inzake externe beveiliging van kernmateriaal,
dat door België ondertekend werd op 3 maart 1980 dat de
verplichting oplegt om nucleaire stoffen op een bijzondere wijze
te beschermen teneinde een oneigenlijk gebruik ervan tegen te
gaan” (Parl. St. Kamer, nr. 51 2511/001, 36).
- Artikel 27, § 1, 7° van de wet van 5 augustus 2006 met als
motivering: “Het document waarvan u een exemplaar vraagt,
bevat informatie die onder deze bescherming valt. De
inventarisopdracht van NIRAS omvat immers eveneens de raming
van de kosten van ontmanteling en sanering, de evaluatie van het
bestaan en van de toereikendheid van de provisies voor de
financiering van deze acties, alsook de identificatie van eventuele
passiva. Deze evaluatie gebeurt door middel van een vergelijking
van de kosten en provisies. Opdat NIRAS deze opdracht correct
zou kunnen uitvoeren, dient zij te beschikken over commerciële
en industriële gegevens die van strikt vertrouwelijke aard zijn. De
wetgever was zich trouwens bewust van de gevoelige aard van de
aan NIRAS mee te delen informatie en heeft de instelling daarom
een belangrijk injunctierecht toegewezen.” Het NIRAS verwijst
vervolgens naar de memorie van toelichting bij de programmawet
van 12 december 1997 houdende diverse bepalingen, onder meer
inzake de inventarisopdracht van NIRAS: “Teneinde deze
opdracht op onafhankelijke, doeltreffende en onpartijdige wijze
te kunnen vervullen, moet de instelling over de nodige
onderzoeksmiddelen beschikken”. Ze wijst er bovendien op dat
“het openbaar maken van deze vertrouwelijke commerciële
informatie de concurrentie onder de betrokken ondernemingen
in gevaar kunnen brengen. De publicatie van dergelijke
4
informatie zou niet alleen gevolgen kunnen hebben op het niveau
van de concurrentie onder de bedrijven die verplicht zijn
vertrouwelijke informatie aan NIRAS mee te delen, maar ook op
dat van de concurrentie van deze bedrijven en hun
onderaannemers. Het openbaar maken van deze individuele
gegevens zou de positie van diegenen die ze meedelen, kunnen
beïnvloeden wat betreft hun competitiviteit op de markt waar
(ze) actief zijn, in de mate dat de inventaris gegevens bevat die
deze ondernemingen niet geacht zijn mee te delen op
boekhoudkundig vlak. Het moge duidelijk zijn dat het niet
NIRAS toekomt in de plaats van deze ondernemingen te oordelen
over het openbaarmaken van deze gegevens. Bovendien dient te
worden opgemerkt dat de betrokken bedrijven op een bepaald
ogenblik als opdrachtgever kunnen optreden voor opdrachten
inzake ontmanteling en sanering van nucleaire installaties. In dit
kader zou de openbaarmaking van vertrouwelijke gegevens van
de inventaris schade kunnen berokken aan de economische en
legitieme belangen van deze ondernemingen in de mate dat
potentiële inschrijvers kennis zouden kunnen nemen van de
geraamde kosten van de betrokken werken. Het voor de
verwezenlijking van deze werken beschikbare budget zou op die
manier voorafgaandelijk bekend worden, wat de offertes van de
potentiële kandidaten zou kunnen beïnvloeden ten nadele van
andere ondernemingen.”
- NIRAS roept verder een uitzonderingsgrond in die geen grondslag
vindt in de wet: indien het NIRAS het gevraagde document zou
openbaarmaken zou zij “niet langer kunnen terugvallen op een
optimaal werkkader om de inlichtingen op te vragen en in te
zamelen die zij nodig heeft om haar inventarisopdracht uit te
voeren”.
Het NIRAS was evenzeer van mening dat ook niet gedeeltelijk kan
worden ingegaan op het verzoek waarbij de inventaris ter beschikking
zou worden gesteld waarbij de passages zouden worden geschrapt die
vertrouwelijke informatie bevatten. Het is niet mogelijk om een
gedeeltelijke versie van de inventaris ter beschikking te stellen omdat de
vertrouwelijke informatie terug te vinden is in zowat alle hoofdstukken
van de inventaris. Het verwijderen van deze vertrouwelijke gegevens uit
de inventaris zou deze alleen maar onbegrijpelijk maken.
5
1. De bevoegdheid van de Federale Beroepscommissie voor de
toegang tot milieu-informatie
Artikel 38 van de wet van 5 augustus 2006 betreffende de toegang van
het publiek tot milieu-informatie bepaalt dat de Federale
Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-informatie zich zo spoedig
mogelijk uitspreekt en haar beslissing uiterlijk binnen een termijn van
dertig kalenderdagen schriftelijk ter kennis van de aanvrager en de
milieu-instantie brengt. Deze termijn kan in bepaalde gevallen met
vijftien dagen worden verlengd. Aangezien de wetgever geen sanctie
heeft vastgelegd op het niet naleven van deze termijn, moet deze termijn
als een termijn van orde worden opgevat. Het overschrijden van de door
de wet aan de Commissie opgelegde termijnen heeft dus niet tot gevolg
dat de Federale Beroepscommissie haar bevoegdheid om te beslissen zou
verliezen. De Federale Beroepscommissie is dus wel degelijk bevoegd om
een beslissing te nemen over het geschil dat haar werd voorgelegd.
2. De ontvankelijkheid van het beroep
Het beroep werd ingediend op 22 augustus 2008 en door het secretariaat
van de Federale Beroepscommissie ontvangen op 22 augustus 2008. De
weigeringsbeslissing werd genomen op 25 juni 2008. Aangezien het
beroep moet worden ingediend binnen een termijn van zestig dagen na
ontvangst van de weigeringsbeslissing voor zover op grond van artikel 8
van de wet van 5 augustus 2006 de beroepsmogelijkheden, de bevoegde
instanties waarbij het beroep moet worden ingesteld en de geldende
vormen en termijnen aan de aanvrager ter kennis zijn gebracht, is zonder
enige twijfel het beroep tijdig ingesteld.
Artikel 18 van de wet van 5 augustus 2006 bepaalt dat eenieder zonder
daartoe een belang te moeten aantonen een recht van toegang heeft tot
milieu-informatie in het bezit van een milieu-instantie. Het recht van
toegang komt ook toe aan parlementairen. Bijgevolg heeft mevrouw
Tinne Verstraeten een recht van toegang tot de gevraagde milieu-
informatie, tenzij de toepassing van bepaalde uitzonderingsgronden zich
op het ogenblik van de belangenafweging verzet tegen de
openbaarmaking.
6
Volgens artikel 4, § 1, van de wet van 5 augustus 2006 is deze wet van
toepassing op milieu-instanties bedoeld in artikel 3, 1°, a) en b), waarvan
de organisatie en de werking worden geregeld door de federale overheid,
evenals op milieu-instanties vermeld in artikel 3, 1°, c), die onder hun
toezicht staan. Hierbij is een milieu-instantie bedoeld in artikel 3, 1°, a),
een rechtspersoon of een orgaan opgericht bij of krachtens de Grondwet,
een wet, een decreet of een regel bedoeld in artikel 134 van de
Grondwet. Het NIRAS valt onder deze categorie (zie Parl. St. Kamer,
2005 – 2006, 51 2511/001, 12 – 13). Het beroep is bijgevolg gericht tegen
een milieu-instantie in de zin van de wet van 5 augustus 2006.
3. De gegrondheid van het beroep
De wet van 5 augustus 2006 betreffende de toegang van het publiek tot
milieu-informatie gaat in het licht van artikel 32 van de Grondwet uit
van het principe dat alle bestuursdocumenten openbaar zijn. Slechts
wanneer bepaalde informatie wordt beschermd door één of meer
uitzonderingsgronden die in de artikelen 27, 28, 29 en 32 van de wet van
5 augustus 2006 zijn opgenomen, kan de toegang worden geweigerd.
Andere motieven, zoals het vermoeden dat het openbaar maken van dit
rapport een negatieve invloed kan hebben op het uitvoeren van de
opdrachten die het NIRAS werden opgedragen door artikel 9 van de
programmawet van 12 december 1997, kunnen dan ook niet rechtsgeldig
worden ingeroepen. Aangezien de openbaarheid het principe is, dient
alle informatie in een document die niet onder een uitzonderingsgrond
valt, ook openbaar gemaakt te worden voor zover de scheiding kan
worden gemaakt tussen informatie die onder de uitzonderingsgrond valt
en andere informatie.
De Commissie is van mening dat in dit geval bepaalde informatie niet
kan worden openbaar gemaakt omdat het publiek belang van de
openbaarmaking van die informatie niet opweegt tegen de bescherming
van de openbare orde, de openbare veiligheid, hierin inbegrepen de
fysieke beveiliging van radioactieve stoffen, of de verdediging van het
land (artikel 27, § 1, 2° van de wet van 5 augustus 2006). De informatie in
de lijst die betrekking heeft op de exacte site waar een organisatie
radioactieve stoffen bewaart en de vorm waarin de kerntechnische
materialen op een site aanwezig zijn, zou het veiligheidsrisico aanzienlijk
verhogen. De kennis van de vorm waarin kerntechnische materialen op
een site aanwezig zijn, laat immers een inschatting toe in welke mate
7
bepaalde kerntechnische materialen voor andere doeleinden kunnen
worden misbruikt zodat de openbaarmaking ervan een gevaar zou
opleveren voor de bescherming van de openbare orde en de openbare
veiligheid. Bovendien zou de openbaarmaking van die kennis een
verhoogd risico kunnen vormen voor de bescherming van de
fundamentele rechten en vrijheden van de bestuurden en in het
bijzonder het recht op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer,
meer specifiek de bescherming van de fysieke integriteit, rechten die
evenzeer uitdrukkelijk door de wet van 5 augustus 2006 worden
beschermd.
De Commissie is echter van oordeel dat bepaalde economische
informatie in het rapport en de lijst niet kan worden beschouwd als
vallende onder de uitzonderingsgrond van artikel 27, § 1, 7° van de wet
van 5 augustus 2006 op grond waarvan een milieu-instantie niet tot
openbaarmaking mag overgaan omwille van het vertrouwelijk karakter
van commerciële en industriële informatie, wanneer deze informatie
wordt beschermd om een gelegitimeerd economisch belang te vrijwaren,
tenzij degene van wie de informatie afkomstig is met de openbaarmaking
instemt. Het rapport bevat een groot aantal cijfergegevens dat betrekking
heeft op de raming van de kosten die de ontmanteling van nucleair afval
met zich meebrengt en van de provisies die hiervoor tijdens de periode
2003 – 2007 door de exploitant of financieel verantwoordelijke van een
nucleaire installatie werden aangelegd. De Commissie meent dat deze
gegevens weliswaar een zeker idee geven van de financiële draagkracht
van een organisatie, maar dat andere informatie die op grond van de
wetgeving al openbaar moet worden gemaakt zich daar beter toe leent.
Ook al geeft deze informatie de verkrijger een idee van het sociaal passief
en van de maatregelen die een organisatie in rekening wil brengen, toch
is de Commissie van mening dat het vrijgeven van deze informatie niet
van die aard is dat ze de concurrentiepositie aanzienlijk aantast en de
marktwerking ernstig zou verstoren. De Commissie is van oordeel dat
indien economische informatie als vertrouwelijk zou moeten worden
beschouwd, dit niet wegneemt dat de uitzonderingsgrond van arikel 27,
§ 1, 7° van de wet slechts kan worden ingeroepen wanneer het publiek
belang van de openbaarmaking niet opweegt tegen het beschermde
belang. De Commissie meent dat in elk geval in casu het publiek belang
van de openbaarmaking opweegt tegen een eventueel bestaand belang
dat verband houdt met de uit de aard vertrouwelijk zijn van bepaalde
commerciële informatie.
8
Het spreekt voor zich dat een uitzonderingsgrond niet kan worden
ingeroepen wanneer organisaties en bedrijven zelf deze informatie op
een andere wijze vrijwillig of in uitvoering van een wettelijk voorschrift
hebben bekend gemaakt. Evenmin kan deze uitzonderingsgrond worden
ingeroepen om de vragenlijst, globale cijfers of de methodiek die werd
gehanteerd bij het opstellen en verwerken van de vragenlijsten die de
gegevens hebben aangeleverd waarop het rapport is gebaseerd, aan de
openbaarmaking te onttrekken.
Ook met betrekking tot de inventaris zelf, meer bepaald het excelbestand
dat op de cd-rom in bijlage is gevoegd, kan deze uitzonderingsgrond niet
globaal worden toegepast. Bepaalde informatie behoort immers al tot het
publieke domein. Dit is meer bepaald het geval voor de gegevens over de
exploitanten die in het kader van het verkrijgen van een vergunning al
publiek zijn gemaakt en voor de klasse waarin de exploitanten zijn
ingedeeld.
4. Besluit
De Commissie is van mening dat slechts de informatie die betrekking
heeft op de exacte site waar een organisatie radioactieve stoffen bewaart
en de informatie die betrekking heeft op de vorm waarin de
kerntechnische materialen op een site aanwezig zijn aan de
openbaarmaking kan worden onttrokken op grond van artikel 27, § 1, 2°
van de wet van 5 augustus 2006. Alle andere informatie in de Inventaris
van de nucleaire passiva, door NIRAS opgemaakt tijdens de periode
2003-2007. Rapport aan de Voogdijminister over de analyse van de
potentiële nucleaire passiva, verbonden aan de nucleaire installaties en
de sites die radioactieve stoffen bevatten. Evaluatie van het bestaan, de
toereikendheid en de beschikbaarheid van de provisies dient te worden
openbaar gemaakt.
Brussel, 9 maart 2009.
De Commissie was als volgt samengesteld:
Jo Baert, voorzitter
Frankie Schram, secretaris en lid
Marie De Lombaert, plaatsvervangend lid
9
Angélique Gérard, lid
Steven Vandenborre, lid
F. SCHRAM J. BAERT
secretaris voorzitter
Tegen deze beslissing kan beroep tot nietigverklaring worden aangetekend bij de Raad
van State. Dat beroep moet worden ingesteld bij aangetekende brief binnen zestig
dagen na de kennisgeving, overeenkomstig de bepalingen van de wetten op de Raad van
State, gecoördineerd op 12 januari 1973, en het besluit van de regent van 23 augustus
1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State.