Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 8/2/2010
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
8 februari 2010
ADVIES 2010-15
over algemene interpretatieprincipes van de
openbaarheidswetgeving
(CTB/2010/9)
2
1. Een overzicht
Bij brief van 2 februari 2010 wendde de heer Guy Cox, directeur-
generaal van de Algemene Directie Collectieve Arbeidsovereenkomsten
van de FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg zich tot de
Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna
Commissie genoemd. Hij vroeg verduidelijking over het verschil in visie
die de Commissie heeft ontwikkeld in respectievelijk het advies 2009-96
enerzijds en in een vroeger advies van 2 mei 1995 anderzijds.
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De Commissie stelt vast dat het verzoek werd ingediend op grond van
artikel 8, § 3 van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid
van bestuur. De mogelijkheid om rechtstreeks adviezen in te winnen
over de interpretatie van de openbaarheidswetgeving komt enkel toe aan
federale administratieve overheden. De FOD Werkgelegenheid, Arbeid
en Sociaal Overleg is onmiskenbaar een federale administratieve
overheid zodat het verzoek om advies ontvankelijk is. De Commissie
heeft steeds geoordeeld dat zij op grond van artikel 8, § 3 enkel kan
ingaan op algemene interpretatievragen en niet op vragen die
rechtstreeks verband houden met een concrete zaak. Dit advies is dan
ook beperkt tot vragen m.b.t. de algemene interpretatie van de wet van
11 april 1994 en haar uitvoeringspraktijk.
3. De behandeling van de adviesaanvraag
3.1 De interpretatie door de Commissie
De Commissie heeft als taak adviezen te geven over de toepassing van de
federale openbaarheidswetgeving. In functie van de juridische basis
waarop de Commissie steunt om een advies te verlenen, zijn de adviezen
anders van aard.
In het geval de Commissie een advies verleent op grond van artikel 8, § 2
van de wet van 11 april 1994, staat het advies van de Commissie in
rechtstreeks verband met de concrete vragen die haar worden
voorgelegd. Een dergelijk advies heeft vaak betrekking op een vraag om
3
toegang tot concrete documenten met een specifieke inhoud. Deze
adviezen worden immers verleend in het kader van een administratieve
beroepsprocedure. In bepaalde gevallen zijn ook in deze adviezen
interpretaties van algemene aard terug te vinden. In het geval de
Commissie advies verleent op grond van artikel 8, § 3 van de wet van 11
april 1994, hebben de adviezen van de Commissie enkel betrekking op de
algemene interpretatie van de wet van 11 april 1994.
De interpretatie van wetgeving is steeds evolutief van aard. Dit geldt ook
voor de Commissie. Wetgeving is algemeen van aard en moet steeds
worden geïnterpreteerd in het licht van nieuwe wetgeving, van
rechtspraak die ondertussen op het gebied van de
openbaarheidswetgeving sterk is ontwikkeld, zowel door de Raad van
State als door de rechterlijke macht, en van de maatschappelijke context
waarbinnen wetgeving functioneert.
Inzake de interpretatie van de wet van 11 april 1994 is steeds duidelijker
naar voor gekomen dat het feit dat een federale administratieve overheid
in het bezit is van een document tot gevolg heeft dat dit document als
een bestuursdocument moet worden beschouwd. De herkomst van het
document speelt in principe geen rol: dit geldt zowel voor documenten
tot stand gebracht door een federale administratieve overheid voor als
documenten die een federale administratieve overheid op rechtmatige
wijze heeft ontvangen. Over dit laatste bestaat geen twijfel aangezien de
verplichting om collectieve arbeidsovereenkomsten bij de FOD
Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg neer te leggen
uitdrukkelijk in de regelgeving zelf is opgelegd.
De Commissie wenst er verder op te wijzen dat de uitkomst van de
interpretatie van de Commissie vroeger en nu met betrekking tot het
aspect van de vergoeding - waar het eigenlijk om te doen was - tot een
zelfde resultaat heeft geleid, namelijk dat er toepassing moet worden
gemaakt van het KB van 7 november 1969 tot vaststelling van de
modaliteiten van neerlegging van de collectieve arbeidsovereenkomsten.
De Commissie merkte echter steeds op dat in bepaalde gevallen de
gevraagde tarieven een rem vormen op de uitoefening van het recht van
toegang tot bestuursdocumenten, zoals dit door de Grondwet wordt
gegarandeerd. De toepassing van het KB van 7 november 1969 kan
immers disproportioneel zijn. Het KB van 7 november 1969 dateert
trouwens uit een tijd waarin de geheimhouding van bestuursdocumenten
4
de praktijk was en slechts in een aantal gevallen uitdrukkelijk werd
voorzien in de mogelijkheid om toegang te krijgen tot welbepaalde
documenten. Artikel 32 van de Grondwet heeft die situatie grondig
gewijzigd en van de openbaarheid het principe gemaakt. Tijdens de
parlementaire behandeling van de wet van 12 november 1997
betreffende de openbaarheid van bestuur in de provincies en gemeenten,
die eigenlijk grotendeels een kopie vormt van de wet van 11 april 1994,
ging de Minister van Binnenlandse Zaken trouwens uitdrukkelijk in op
de mogelijkheid om tarieven op te leggen voor de uitoefening van het
recht van toegang via afschrift. Hij stelde:
“Voor het verkrijgen van berichten en informatie van
algemeen belang zou als principe moeten gelden dat de burger
hiervoor niet moet betalen. Wel moet de mogelijkheid
worden voorzien dat voor sommige inlichtingen en
documentatie een vergoeding wordt aangerekend,
bijvoorbeeld wanneer een abnormaal hoog aantal documenten
wordt opgevraagd of wanneer het verzoek er op gericht is de
werking van het bestuur te verhinderen. In principe is de
toegang tot informatie (ook een afschrift) dus gratis; de
mogelijkheid om een bepaalde prijs aan te rekenen dient om
misbruiken te voorkomen of te bestrijden.
Bij het bepalen van de kostprijs kan rekening worden
gehouden met de kosten van het papier en eventueel met de
afschrijving van de fotokopieermachine.
Personeelskosten, portkosten, ... worden hierbij in principe
niet in aanmerking genomen, tenzij in uitzonderlijke gevallen,
bijvoorbeeld wanneer een personeelslid een gehele dag wordt
geïmmobiliseerd omdat er zoveel moet worden gekopieerd.
De vaststelling van het bedrag mag echter in geen geval
dienen om de openbaarheid te belemmeren en derhalve geen
dissuasief karakter hebben.” (Parl. St. Kamer, 1996 – 1997, nr.
871 / 5, 14).
Het vragen van een vergoeding kan in de geest van de Grondwet
bijgevolg enkel om misbruiken te voorkomen. Nochtans moet steeds van
een situatie worden uitgegaan dat misbruik niet de normale toestand is,
maar moet worden aangetoond. De Commissie juicht wel het initiatief
toe van de FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg om alle
algemeen bindend verklaarde CAO’s gratis op haar website voor het
5
publiek ter beschikking te stellen waar zij volledig kosteloos kunnen
geraadpleegd en gedownload worden. Dit initiatief ligt volledig in het
verlengde van wat de toenmalige minister opmerkte. Het probleem stelt
zich dan ook enkel ten aanzien van de ondernemingsCAO’s waarbij het
KB van 7 november 1969 wordt toegepast en waartoe de Commissie haar
advies 2009-96 beperkte.
3.2 De hoedanigheid van de aanvrager
De Commissie wenst te benadrukken dat in principe wanneer de
aanvrager de toegang vraagt tot bestuursdocumenten, zijn hoedanigheid
geen rol speelt. Uitzondering moet evenwel worden gemaakt wanneer de
aanvrager toegang vraagt tot documenten van persoonlijke aard. Een
document van persoonlijke aard is “een bestuursdocument dat een
beoordeling of een waardeoordeel bevat van een met naam genoemd of
gemakkelijk identificeerbaar natuurlijk persoon of de beschrijving van
een gedrag waarvan het ruchtbaar maken aan die persoon kennelijk
nadeel kan berokkenen”. De hoedanigheid van de aanvrager speelt
daarnaast ook een rol bij de beoordeling of bepaalde
uitzonderingsgronden wel ingeroepen kunnen worden: zo kan
bijvoorbeeld de uitzonderingsgrond die bepaalt dat een administratieve
overheid de openbaarmaking moet weigeren als ze tot de vaststelling
komt dat de openbaarmaking schade toebrengt aan de persoonlijke
levenssfeer (artikel 6, § 1, 1°) niet worden ingeroepen tegen diegene
wiens persoonlijke levenssfeer wordt beschermd. Het speelt dan ook
geen rol of een aanvrager in eigen naam of als voorzitter van een
beroepsorganisatie de openbaarmaking van op bedrijven van toepassing
zijnde CAO’s vraagt, omdat deze uitzonderingen op het principe dat de
hoedanigheid van de aanvrager geen rol speelt, voor deze documenten
niet gelden.
3.3 De kennelijke onredelijkheid als uitzonderingsgrond
De wetgever heeft inderdaad aandacht besteed aan de werkbaarheid van
de openbaarheidswet in de praktijk en willen vermijden dat vragen om
toegang tot een buitensporige belasting van de diensten aanleiding zou
geven. Om die reden werd de uitzonderingsgrond van de kennelijke
onredelijkheid in artikel 6, § 3, 4° in de wet van 11 april 1994
opgenomen. Wat als kennelijk onredelijk kan worden beschouwd, dient
steeds in concreto te worden aangetoond in de motivering wanneer een
6
federale administratieve overheid deze uitzonderingsgrond wenst in te
roepen.
3.4 Het gebruik van de opgevraagde bestuursdocumenten
De wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur heeft
betrekking op de toegang tot bestuursdocumenten en regelt in principe
niet het gebruik van de verkregen bestuursdocumenten. Beperkingen op
het gebruik van bestuursdocumenten bestaan wel op grond van andere
wetgeving, o.m. de wet van 30 juni 1995 betreffende het auteursrecht en
de naburige rechten wanneer een bestuursdocument een
auteursrechtelijk beschermd werk bevat. Heeft het gebruik betrekking
op een hergebruik van bestuursdocumenten, dan moet rekening worden
gehouden met de wet van 7 maart 2007 tot omzetting van de richtlijn
2003/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 november
2003 inzake het hergebruik van overheidsinformatie.
3.5 De inroepbaarheid van een uitzonderingsgrond voor
concurrentiegevoelige informatie in CAO’s
Artikel 6, § 1, 7° van de wet van 11 april 1994 bevat de mogelijkheid om
de openbaarmaking van bepaalde informatie in een bestuursdocument te
weigeren als een administratieve overheid “heeft vastgesteld dat het
belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van het
uit de aard van de zaak vertrouwelijk karakter van de ondernemings- en
fabricagegegevens die aan de overheid zijn meegedeeld.” Het inroepen
van deze uitzonderingsgrond moet restrictief worden geïnterpreteerd en
vergt een motivering in concreto. Informatie in een bestuursdocument
die niet onder een uitzonderingsgrond valt, moet wel steeds openbaar
worden gemaakt.
De Commissie stelt toch vragen of deze uitzonderingsgrond gemakkelijk
kan worden ingeroepen ten aanzien van ondernemingsCAO’s, aangezien
het KB van 7 november 1969 zelf geen beperkingen bevatte om het recht
van toegang uit te oefenen. Het eenvoudig betalen van de in artikel 9
voorziene tarieven blijkt de toegang te verzekeren. Er zal dan ook in het
bijzonder moeten worden gemotiveerd dat deze uitzonderingsgrond kan
worden ingeroepen, bv. omdat in tegenstelling tot wat vroeger het geval
was sommige ondernemingsCAO’s confidentiële bedrijfsinformatie
bevatten. Die informatie zal specifiek moeten worden geïdentificeerd en
7
er zal in concreto moeten worden gemotiveerd waarom ze niet openbaar
kan worden gemaakt.
3.6 De voorwaarden waaronder een bestuursdocument kan worden
opgevraagd
De Commissie wenst erop te wijzen dat de wet van 11 april 1994
betreffende de openbaarheid van bestuur een heel soepele wijze van
toegang garandeert om ten volle tegemoet te komen aan het
grondwettelijk recht van de toegang tot bestuursdocumenten. In dit
verband stelt artikel 5 van de wet het volgende: “De vraag vermeldt
duidelijk de betrokken aangelegenheid en, waar mogelijk, de betrokken
bestuursdocumenten en wordt schriftelijk gericht aan de bevoegde
federale administratieve overheid, ook wanneer deze het document in
een archief heeft neergelegd.” Het is dus niet nodig dat de aanvrager de
exacte omschrijving van het gevraagde bestuursdocument vermeldt. Het
is voldoende dat hij de betrokken aangelegenheid vermeldt. Het
criterium is dat een ambtenaar die vertrouwd is met de materie
voldoende kan identificeren om welk bestuursdocument of welke
bestuursdocumenten het gaat opdat voldaan is aan deze voorwaarde van
de aanvraag. Om de last voor de FOD zo veel mogelijk te beperken, kan
het aangewezen zijn om een register op te maken van alle
ondernemingsCAO’s en deze op de website aan te brengen, zodat meteen
ook de aanvrager zo precies mogelijk zijn aanvraag kan formuleren.
Brussel, 8 februari 2010.
F. SCHRAM J. BAERT
secretaris voorzitter