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COMMISSION D’ACCÈS
AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS
Section Publicité de l’administration
AVIS n° 219
3 septembre 2018
ASBL – Autorité administrative (oui) – Procès-verbaux des assemblées générales
– Communication partielle (sauf exceptions)
Commission d’accès aux documents administratifs
Place de la Wallonie, 1 – 5100 Jambes
Secrétariat – Tél. : 081/33 38 19
support.cada@spw.wallonie.be
-2-
RÉGION WALLONNE
COMMISSION D’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS
Séance du 3 septembre 2018
Avis n° 219
En cause : Monsieur X, domicilié …,
Partie demanderesse,
Contre : ASBL « Les Lacs de l’Eau d’Heure », Route de la Plate Taille, 99 à
6440 Bossu-Lez-Walcourt,
Partie adverse,
Vu l’article 32 de la Constitution ;
Vu le décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l’Administration, l’article 8, §§ 1er et 2 ;
Vu l’arrêté du Gouvernement wallon du 9 juillet 1998 fixant la composition et le fonctionnement de la
Commission d’accès aux documents administratifs ;
Vu la demande d’avis datée du 30 juillet 2018 ;
Vu la demande de reconsidération adressée le même jour à la partie adverse ;
Vu l’accusé de réception et la demande d’information adressée à la partie adverse le 6 août 2018 ;
Vu la réponse de la partie adverse en date du 21 août 2018 ;
Objet et recevabilité de la demande
La demande initiale du 9 juin 2018 porte sur la communication d’une copie des procès-verbaux des
assemblées générales de l’ASBL « Les Lacs de l’Eau d’Heure », couvrant la période du 1er janvier 2014 à
ce jour. La partie demanderesse joint à sa demande « les derniers statuts de cette ASBL dépendant du
Gouvernement wallon ».
Dans son courriel en réponse du 11 août 2018, la partie adverse a communiqué à la Commission les
procès-verbaux des séances des assemblées générales entre le 12 février 2014 et le 6 février 2018 en
indiquant : « Bien que l'asbl "Les Lacs de l'Eau d'Heure" ne soit pas considérée comme une autorité
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administrative, les procès-verbaux des séances des assemblées générales depuis 2014 vous sont
transmis en toute transparence ».
En vertu de son article 1er, alinéa 1er, le décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l’administration
s’applique : « 1° aux autorités administratives régionales; […] ». Le décret du 30 mars 1995 consacre,
en son article 4, le droit « de consulter un document administratif d'une autorité administrative
régionale et d'en recevoir copie ». L’article 1er, alinéa 2, 1°, du décret du 30 mars 1995 définit
l’ « autorité administrative » au sens de ce décret comme « une autorité administrative visée à l'article
14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat ».
La présente demande n’est donc recevable que si l’ASBL « Les Lacs de l’Eau d’Heure » peut se voir
reconnaître la qualité d’autorité administrative au sens de l’article 14 des lois coordonnées sur le
Conseil d’Etat.
S'agissant de reconnaître, ou de dénier, à une personne morale la qualité d'autorité administrative au
sens de l'article 14, § 1er, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, il convient de
distinguer entre, d'une part, les personnes morales créées par les pouvoirs publics, fût-ce sous une
forme de droit privé, aux fins d'assurer une mission de service public et, d'autre part, les personnes
morales de droit privé, nées de la seule initiative privée, mais agréées ou contrôlées par les pouvoirs
publics pour assumer une mission de service public. Les premières sont parties intégrantes de
l’administration, et elles peuvent être qualifiées d’autorités administratives, même si elles ne sont pas
fondées à prendre des décisions obligatoires vis-à-vis de tiers, alors que les secondes ne seront
qualifiées d’autorités administratives que si elles sont habilitées à prendre et lorsqu’elles prennent
unilatéralement des décisions obligatoires à l'égard des tiers1-2.
En ce qui concerne l’ASBL « Les Lacs de l’Eau d’Heure », il ressort que ses forme, dénomination et objet
social actuels résultent de la fusion, décidée par le Gouvernement wallon en avril 20053-4, de deux
ASBL préexistantes chargées, respectivement, de la gestion du site (ASBL « Gestion des Lacs de l’Eau
d’Heure) et du développement de la station touristique (ASBL « Station touristique des Lacs de l’Eau
d’Heure » ou « Eau d’Heure Développement »).
Cette fusion s’est opérée par l’absorption de l’ASBL « Gestion des Lacs de l’Eau d’Heure », créée en
1983, par l’ASBL « Station touristique des Lacs de l’Eau d’Heure » (ASBL créée en 1996 et dont le siège
1
C.E., arrêt n° 236.908 du 22 décembre 2016.
2
Voy. en ce sens Cass., ch. réun. 10 septembre 2009, C.09.0102.N et C.09.0108.N.
3
Voy. la réponse du Ministre de l’Agriculture, de la Ruralité, de l’Environnement et du Tourisme : « En avril 2005, j’ai
fait adopter par le Gouvernement wallon le plan de développement à moyen terme du site des Lacs de l’Eau
d’Heure. Celui-ci met l’accent sur quatre éléments fondamentaux : […] la fusion des deux asbl préexistantes en une
seule dont l’associé majoritaire est la Région et qui est dotée d’un contrat de gestion » (Parl. W., 2007-2008, CRIC n°
28, 20 novembre 2007, p. 12).
4
Voy. le préambule aux résolutions prises par l’AGE du 18 janvier 2006 de l’ASBL « Les Lacs de l’Eau d’Heure » et de
l’ASBL « Association pour la Gestion des Lacs de l’Eau d’Heure », publiées aux annexes du Moniteur belge du 7 août
2006 : « Le Président rappelle qu’en exécution de la décision prise par le Gouvernement wallon lors de sa séance du
21 avril 2005 les ASBL AGLEH et ‘Les Lacs de l’Eau d’Heure’ ont décidé de fusionner leurs activités. Dans cette
perspective, l’ASBL ‘Les Lacs de l’eau d’Heure’ reprend par voie d’absorption, l’universalité du patrimoine tant
activement que passivement de l’ASBL AGLEH ».
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social était le Commissariat général au Tourisme), dont la dénomination a été modifiée en ASBL « Les
Lacs de l’Eau d’Heure » et dont l’objet social a été élargi5 (voy. les statuts du 9 décembre 2005 publiés
aux annexes du Moniteur belge du 29 décembre 2005).
Le Gouvernement wallon a, en sa séance du 10 novembre 2005, approuvé les nouveaux statuts qui ont
donné jour à cette ASBL « Les Lacs de l’Eau d’Heure »6. Ces statuts prévoyaient que l’association était
5
Voy. la réponse du Ministre de l’Agriculture, de la Nature, de la Forêt, de la Ruralité, du Tourisme, du Patrimoine et
délégué à la Grande Région : « […] le site des Lacs de l’Eau d’Heure est un patrimoine d’une superficie de plus ou
moins 1 000 hectares de terrain et de divers bâtiments qui appartenaient au domaine public de la Région wallonne
et de 800 hectares de plans d’eau et d’installations hydrauliques y afférant. Quatre-vingt-trois gestions du site ont
été confiées à une ASBL spécialement créée pour cette fin : l’association pour la gestion des Lacs de l’Eau d’Heure.
Je vais faire un saut dans le temps : en février 2002, le Gouvernement wallon approuve la mise en œuvre d’un
produit touristique sur le site des Lacs de l’Eau d’Heure. Adaptation en avril 2005 : identification précise des
investissements relevant des pouvoirs publics, d’investisseurs privés ou de partenariats publics-privés. Le même 21
avril 2005 : réorganisation des structures mises en place ou financées par la Wallonie pour simplifier les modes de
gestion et amplifier les synergies. Le 10 novembre 2005 : fusion des deux ASBL – AGLEH et EHD. Le 9 décembre
2005 : modification statutaire et apparaît alors l’ASBL ‘Les Lacs de l’Eau d’Heure’ qui, avec son personnel propre et
l’appui du Gouvernement wallon, a élargi son objet social. Le 19 juin 2008, le Gouvernement décide de transférer au
Commissariat général au tourisme les propriétés régionales affectées au développement touristique des Lacs de
l’Eau d’Heure » (Parl. W., 2017-2018, CRIC n° 119, 26 mars 2018, p. 53).
Voy. aussi la réponse du Ministre de l’Agriculture, de la Nature, de la Forêt, de la Ruralité, du Tourisme, du
Patrimoine et délégué à la Grande Région : « Depuis la construction des barrages, fin des années 70, les pouvoirs
publics n’ont jamais été distraits de l’intérêt touristique des lacs de l’Eau d’Heure et ont veillé à y investir ; d’abord
au travers l’ASBL Eau d’Heure Développement, fruit de l’association de la Région wallonne et d’une société privée
PROJENOR qui en assurait la gestion journalière à partir de 1996. […] Fin 2005, il a été décidé d’arrêter la
collaboration avec PROJENOR en fin de mission et de constituer l’ASBL des lacs de l’Eau d’Heure. Cette ASBL s’est
vue confier la poursuite du développement du site et la mise en condition des opérateurs privés qui allaient
s’associer à la Région pour dynamiser le site, le rendre attractif et créateur d’emplois » (Parl. W., 2017-2018, CRIC n°
83, 5 février 2018, p. 29).
6
Voy. la réponse du Ministre de l’Agriculture, de la Ruralité, de l’Environnement et du Tourisme : « L’asbl ‘AGLEH’ –
pour rappel – comptait pas moins de 18 administrateurs représentant divers intervenants. Quant à celle de l’Eau
d’Heure Développement, son Conseil d’administration comptait 14 membres. Six personnes étaient administrateurs
des deux asbl, cela faisait un total pas moins de vingt-six administrateurs différents répartis sur deux structures.
Cette nouvelle asbl intitulée simplement ‘Les Lacs de l’Eau d’Heure’ est en réalité l’asbl ‘Eau d’Heure
Développement’ dont les statuts ont fait l’objet d’une refonte totale. Quant à l’asbl ‘AGLEH’, elle s’est
volontairement dissoute et a transféré son actif et son passif à la nouvelle asbl ‘Les Lacs de l’Eau d’Heure’. Le
Gouvernement a donc, en sa séance du 10 novembre dernier, approuvé les nouveaux statuts qui ont donné le jour à
cette asbl ‘Les Lacs de l’Eau d’Heure’. Quels en sont les principes fondamentaux ? En ce qui concerne les douze
associés, la Région wallonne désigne huit représentants et chaque autre membre associé désigne un représentant.
Cette répartition réaffirme donc le fait régional d’un tel site : telle est d’ailleurs la demande de nombreux acteurs
locaux relayée ici même par les parlementaires de la Botte du Hainaut ou de l’Entre-Sambre-et-Meuse.
Conformément au Pacte culturel, les huit membres représentants de la Région wallonne ont été désignés sur base
de la Clé de répartition d’Hondt appliquée au Parlement wallon, c’est-à-dire 4 PS, 2 MR et 2 cdH. J’ai demandé à ce
qu’un observateur Écolo puisse être adjoint afin que tout le monde soit représenté d’une façon ou d’une autre. En
ce qui concerne le Conseil d’administration de l’association. Par rapport aux asbl préexistantes, la rationalisation des
structures s’est traduite par un resserrement du Conseil d’administration à huit membres. Contrairement à ce que
d’aucuns ont pu comprendre, le Conseil d’administration n’est pas fermé aux représentants communaux. La seule
règle qui est définie par les nouveaux statuts est que le Conseil d’administration doit refléter la composition
politique régionale conformément à la règle d’Hondt: 4 P S, 2 M R, 2 cdH. Chaque formation politique a donc été
invitée à présenter parmi les 12 personnes qui composent l’Assemblée générale celles et ceux qui la représentera. Je
constate que votre parti a fait le choix de désigner ses deux représentants régionaux plutôt que de désigner l’un ou
les deux bourgmestres des communes concernées et apparentées MR. Dont acte. Les statuts qui ont été approuvés
à l’unanimité des formations politiques représentées ne disent donc pas qu’il fallait exclure les communes,
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composée de huit membres représentant la Région wallonne désignés par son Gouvernement, d’un
membre représentant la province de Namur désigné par la députation permanente, d’un membre
représentant la province du Hainaut désigné par la députation permanente, d’un membre
représentant la commune de Cerfontaine désigné par le conseil communal et d’un membre
représentant la commune de Froidchapelle désigné par le conseil communal.
Une modification des statuts de l’ASBL « Les Lacs de l’Eau d’Heure » a également été adoptée par
l’assemblée générale le 17 avril 2018, afin de mettre en œuvre une série de décisions du
Gouvernement wallon7 (voy. les statuts du 17 avril 2018 publiés aux annexes du Moniteur belge du 23
mai 2018). Ces statuts coordonnés prévoient que l’association est composée de six membres
représentant la Région wallonne désignés par son Gouvernement, d’un membre représentant la
province de Namur désigné par la députation permanente, d’un membre représentant la province du
Hainaut désigné par la députation permanente, d’un membre représentant la commune de
Cerfontaine désigné par le conseil communal, d’un membre représentant la commune de
Froidchapelle désigné par le conseil communal, de deux membres indépendants désignés par le
Gouvernement wallon pour leur expertise et expérience et des Gouverneurs des Provinces de Namur
et du Hainaut (article 6 des statuts coordonnés de 2018). Les nouveaux membres et administrateurs
de l’ASBL ont été désignés par assemblée générale extraordinaire du 18 avril 2018 (ibid.).
Ces éléments font apparaître que la création de l’ASBL « Les Lacs de l’Eau d’Heure » résulte d’une
initiative publique aux fins d’assurer une mission d’intérêt général.
L’ASBL « Les Lacs de l’Eau d’Heure » doit donc être considérée comme une autorité administrative
pour l’application du décret du 30 mars 1995.
Pour le surplus, la Commission souligne les différents éléments suivants qui révèlent un contrôle public
élargi sur le fonctionnement de l’ASBL subventionnée par la Région wallonne :
- L’ASBL est administrée par un conseil d’administration de huit membres désignés en son sein
par l’assemblée générale, dont six selon une clé de répartition proportionnelle à la
certainement pas. Ce sont des choix politiques qui se sont imposés. Dans le cadre de son autonomie, l’association a
souhaité remédier à cette situation de fait, en invitant, de façon permanente, au Conseil d’administration, un
représentant de chaque commune associée. Je pense que cette décision est la sagesse même. Cela permet de les
associer dans la réalité du développement du site, ce qui est l’essentiel, sans ‘détricoter’ non plus la réforme et la
rationalisation de la gestion publique de ce site fabuleux. Permettez-moi d’ajouter que le Gouvernement a décidé
de créer un Comité administratif, qui inclut évidemment les diverses administrations régionales et communales,
ainsi qu’un Comité des utilisateurs associant les différents investisseurs et gestionnaires privés et publics du site, et
donc à nouveau les deux communes. Sur la question de la sécurité, la loi fixe les responsabilités de chacun. Je
préciserai que l’asbl ‘Les Lacs de l’Eau d’Heure’ dispose elle-même d’un service de sécurité et de gardiennage agréé,
composé d’une quinzaine d’agents. Pour terminer sur les provinces, je pointerai simplement le fait qu’elles sont
toutes les deux membres de l’association et disposent d’un représentant chacune. Elles sont donc associées à la
gestion d’un site qui toutefois n’est pas de leur compétence, tout comme la gestion des domaines touristiques
provinciaux n’est pas de la compétence de la Région wallonne » (Parl. W., 2005-2006, CRIC n° 74, 7 février 2006, p.
9).
7
Parl. W., 2017-2018, CRIC n° 119, 26 mars 2018, p. 55.
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composition politique du Parlement wallon8 (article 18 des statuts coordonnés); le mandat des
administrateurs désignés par la Région wallonne prend fin avant son terme de 5 ans
notamment lorsque le Gouvernement régional en fonction au moment de leur désignation est
démissionnaire (article 19 des statuts coordonnés) ;
- Les décisions de l’assemblée générale sont prises « à la double majorité simple des voix des
membres présents ou représentés et des voix des membres présents ou représentés désignés
par la Région wallonne » (article 14 des statuts coordonnés) ;
- Les statuts prévoient, en termes de contrôle, que l’association est « soumise au pouvoir de
contrôle du Gouvernement wallon et du commissaire du Gouvernement wallon » (article 37
des statuts coordonnés) ; le commissaire du Gouvernement siège sans droit de vote aux
assemblées générales, au conseil d’administration et au bureau exécutif (articles 13, 21 et 25
des statuts coordonnés) et « dispose des pouvoirs les plus étendus » (article 37 des statuts
coordonnés) ; les rapports et observations du commissaire aux comptes sont communiqués au
commissaire du Gouvernement wallon (article 36 des statuts coordonnés) ; le Commissaire
général au Tourisme ou son représentant ainsi que l’Inspecteur des finances accrédité auprès
du Gouvernement de la Région wallonne en charge de la compétence relative au Tourisme
siègent sans droit de vote au conseil d’administration (article 21, in fine, des statuts
coordonnés) ;
- Dès leur approbation, les comptes, budget et rapport d’activités sont transmis au Ministre
wallon du Tourisme (article 15, in fine, des statuts de 2005) ;
- Même si la qualité d’autorité adjudicatrice ne se confond pas avec celle d’autorité
administrative, l’ASBL « Lacs de l’Eau d’Heure » est soumise aux règles et procédure
applicables en matière de marchés publics9 ;
- Après un rapport de l’Inspection des finances, chargée par le Ministre d’accomplir des
investigations auprès de l’ASBL « Les Lacs de l’Eau d’Heure » quant à l’utilisation des moyens
octroyés à l’ASBL en matière de fonctionnement et d’investissements10, une procédure de
tutelle temporaire relative à la passation des marchés publics a été décidée par le
Gouvernement wallon. Cette tutelle consiste en la sollicitation systématique et préalable de
l’avis de l’Inspection des finances par rapport à toute procédure de marché public ; cette
sollicitation sera mise en œuvre par l’intermédiaire du commissaire du Gouvernement11 ;
- Le Gouvernement a pris, le 22 mars 2018, une série de décisions visant à améliorer le
fonctionnement de la chaîne de contrôle au niveau de l’ASBL, donc celle de demander le
8
Parl. W., 2005-2006, CRIC n° 74, 7 février 2006, p. 9 ; Parl. W., 2017-2018, CRIC n° 119, 26 mars 2018, p. 58 : « […]
jusque début de cette année-ci, le conseil d'administration représentait d'ailleurs les quatre forces politiques
représentées, principales représentées au Parlement wallon ».
9
Ibid., pp. 54 et 57.
10
Parl. W., 2017-2018, CRIC n° 119, 26 mars 2018, p. 54.
11
Ibid., pp. 55 et 56.
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renouvellement du conseil d’administration12 ; c’est à la suite de ces décisions que les statuts
de l’ASBL ont été modifiés et le conseil d’administration renouvelé en avril 2018.
Les procès-verbaux sollicités, dont l’ASBL « Les Lacs de l’Eau d’Heure » dispose, constituent des
documents administratifs au sens de l’article 1er, alinéa 2, 2°, du décret du 30 mars 1995.
La demande est recevable.
Procès-verbaux sollicités
Dans son courriel en réponse du 11 août 2018, la partie adverse a communiqué à la Commission les
procès-verbaux des séances des assemblées générales entre le 12 février 2014 et le 6 février 2018. La
Commission note à cet égard qu’il ressort des statuts coordonnés du 17 avril 2018, publiés aux
annexes du Moniteur belge du 23 mai 2018, que deux assemblées générales ont été tenues les 17 et
18 avril 2018.
La partie adverse n’a, sur le fond, pas fait valoir d’exceptions légales qui permettraient de justifier le
refus de communiquer le document sollicité à la partie demanderesse.
Les procès-verbaux sollicités doivent être communiqués à la partie demanderesse, sous réserve de
l’application des exceptions légales.
La Commission rappelle à cet égard que, conformément à l’article 6, § 4, du décret, « [l]orsque, en
application des paragraphes 1er à 3, un document administratif ne doit ou ne peut être soustrait que
partiellement à la consultation, l'explication ou la communication sous forme de copie, celles-ci sont
limitées à la partie restante ». L’existence d’informations concernées par l’une ou l’autre exception
légale ne fait donc pas obstacle à la communication des parties des documents qui ne sont pas
concernées par ces exceptions légales.
Enfin, il appartiendra à la partie adverse d’examiner in concreto ces exceptions. Cet examen doit se
faire pour chacun des éléments du rapport et doit, conformément à la loi du 29 juillet 1991 relative à
la motivation formelle des actes administratifs, être explicité dans la décision relative à la demande
d’accès13. Dans ce cadre, la partie adverse envisagera ces exceptions en tenant compte de ce que
toute limite à la publicité de l’administration est de stricte interprétation, dès lors qu’elle restreint la
portée d’un droit fondamental prévu par l’article 32 de la Constitution.
12
Ibid., pp. 55-56 : « Afin d'améliorer le fonctionnement de la chaîne de contrôle au niveau de l'ASBL, le
Gouvernement a pris une série de décisions : – désignation au sein du conseil d'administration de l'ASBL de deux
administrateurs indépendants. Une modification des statuts de l'ASBL via une assemblée générale est nécessaire
bien sûr pour la mise en œuvre de cette recommandation ; – invitation de manière récurrente au conseil
d'administration de l'ASBL du Commissariat général au tourisme et de l'Inspection des finances ; – lancement d'une
procédure d'élaboration d'un contrat de gestion avec l'ASBL ; – engagement d'un juriste au sein du Commissariat
général au tourisme pour renforcer le service chargé du contrôle des subventions de fonctionnement. Le
Gouvernement a également décidé une mesure importante, celle de solliciter le renouvellement du conseil
d'administration. C'est évidemment une mesure forte qui montre la volonté du Gouvernement de repartir dans une
vision quotidienne et stratégique totalement assainie. Une assemblée générale sera nécessaire pour la mise en
œuvre de ce renouvellement ».
13 os
Voy. en ce sens les avis n 210 et 215 du 3 août 2018 de la CADA wallonne.
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Pour le surplus, il appartient à la partie adverse de veiller à ce que la décision prise à la suite de la
demande de reconsidération soit adoptée par l’autorité administrative compétente, conformément à
l’arrêt du Conseil d’Etat n° 238.457 du 8 juin 2017.
La Commission rend l’avis suivant :
Les documents sollicités doivent être communiqués à la partie demanderesse, le cas échéant
partiellement, sous réserve de l’application des exceptions légales.
Ainsi délibéré le 3 septembre 2018 par la Commission d’accès aux documents administratifs composée
de Mesdames ROSOUX, Présidente suppléante et rapporteur, et GRAVAR, membre effective, et de
Monsieur LEVAUX, membre effectif.
La Secrétaire, La Présidente suppléante,
F. JOURETZ G. ROSOUX
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