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Date: 02/09/2020
Commission d’accès aux et de
réutilisation des documents
administratifs
Section publicité de l’administration
2 septembre 2020
AVIS n° 2020-120
CONCERNANT L’ACCES À DES PIÈCES
PRÉALABLES À UNE RÉUNION ET AU PROCÈS-
VERBAL ET MINUTES DE CETTE RÉUNION
(CADA/2020/109)
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1. Aperçu
1.1. Par lettre ordinaire et par courriel du 31 janvier 2020, Maîtres
Michel Delnoy et Martin Lauwers, agissant pour Ardent Group,
demandent à la Commission des jeux de hasard, par voie électronique :
- Toutes les pièces préalables à la réunion de la Commission des jeux
de hasard du 11 décembre 2019 et qui concernent la position
publique concernant l’arrêté royal 24 octobre 2018 apparemment
approuvée le même jour (études, avis et observations récoltés,
etc.) ;
- Le procès-verbal et les minutes de la réunion de la Commission des
jeux de hasard du 11 décembre 2019.
1.2. Par courriel du 21 février 2020, la Commission des jeux de hasard
fournit aux demandeurs le PV de la réunion de la Commission du 11
décembre 2019 dans lequel les données personnelles ont été supprimées.
Il s’agit des noms des personnes physiques et des données qui
permettraient de les identifier ou quasi-identifier au sens du RGPD.
Conformément à l’article 6, § 1er, 7°, de la loi du 11 avril 1994 ‘relative à la
publicité de l’administration’ (ci-après : la loi du 11 avril 1994), la
Commission des jeux de hasard a aussi supprimé les informations
d’entreprise qui ont un caractère par nature confidentiel. Il s’agit des
informations qui peuvent avoir un effet économique négatif sur les
entreprises concernées quand ces données sont rendues publiques.
Les opinions personnelles des participants des délibérations de l’autorité
responsable sont, quant à elles, exclues de la publicité par le recours à
l’exception inscrite à l’article 6, § 2, 3°, de la loi du 11 avril 1994. Pendant
les délibérations, les participants auraient fourni leurs opinions sur l’arrêté
royal du 25 octobre 2018 ainsi que sur d’autres sujets. Ces opinions ont été
supprimées du PV par la Commission des jeux de hasard afin de protéger
la vie privée des participants à la réunion.
Les décisions prises ont été maintenues dans les documents. La demande
relative aux pièces préalables à la réunion de la Commission des jeux de
hasard du 11 avril 2019 et qui concernent la position publique concernant
l’arrêté royal de 25 octobre 2018 est, quant à elle, refusée par référence à
l’article 6, § 3, 4°, de la loi du 11 avril 1994 parce que cette demande n’est
pas suffisamment claire pour la Commission des jeux de hasard. Elle invite
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les demandeurs à spécifier plus exactement à quels documents ou quel
genre de documents ils souhaitent avoir accès, ainsi que la période
concernée par leur demande.
1.3. Parce qu’ils ne sont pas d’accord avec cette décision, les
demandeurs introduisent une demande de reconsidération auprès de la
Commission des jeux de hasard par lettre du 10 mars 2020. Par lettre du
même jour, envoyée par courriel, ils s’adressent à la Commission d’accès
aux et de réutilisation des documents administratifs, section publicité de
l’administration, ci-après la Commission, pour obtenir un avis.
1.4. Lors de sa réunion du 1er avril 2020, la Commission a émis son avis
n° 2020-31.
1.5. Par courriel du 27 avril 2020, les demandeurs invitent la
Commission des jeux de hasard à se prononcer sur la demande de
reconsidération.
1.6. Par courriel du 30 avril 2020, la Commission des jeux de hasard
notifie aux demandeurs sa décision sur la demande de reconsidération. Elle
fournit un certain nombre de documents en annexe avec les commentaires
suivants :
“Ils (ces documents) concernent les procès-verbaux de la réunion de 11
décembre et les pièces préalables à cette réunion relative à la position
publique concernant l’arrêté royal 24 octobre 2018. Conformément à article
6, §2, 1° de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l’administration,
nous avons supprimé les données personnelles qui portent atteinte à la vie
privée, à savoir les noms des personnes naturelles et les données qui
indiquent les personnes privées qui participent aux réunions, mais qui
n’exercent pas une fonction publique ou des personnes privées qui sont le
sujet d’une décision de la Commission. Les noms des attachées, employées,
avocats et de tierces personnes naturelles ont eux aussi été supprimés dans
les communications et le PV qui vous est adressé. Les noms des personnes
qui exercent une qualité officielle, par exemples les noms des membres de
la Commission, ont été maintenus.
Conformément à article 6, §1, 5° de la loi du 11 avril 1994 nous avons aussi
supprimé les données relatives à la recherche ou la poursuite de faits
punissables. La publication d’une sanction est une sanction en soi, donc en
l’absence d’une telle sanction imposée.
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Les opinions personnelles des participants des délibérations de l’autorité
responsable sont exclues de la publicité par l’exception d’article 6, §2, 3° de
la loi du 11 avril 1994. Pendant les délibérations les participants ont fourni
leurs opinions sur l’arrêté-royal du 25 octobre 2018 et sur d’autres sujets.
Pour protéger ces opinions et garantir que toute personne qui participe à des
délibérations ne se sente pas freinée dans sa liberté d’exprimer son opinion
pendant les délibérations et qu’il ne soit pas rétribué pour ces opinions, nous
avons effacé leurs opinions sur ces sujets. Les décisions prises sont en tout
cas retenues dans les documents. Il concerne spécifiquement des discussions
dans le PV entre les membres sur l’élaboration de la position publique et sur
la question de savoir si les parties intéresses devraient être à nouveau
interrogées. Les opinions des participants sur le contenu de la position
publique dans les documents préalables sont également effacées. Cela
concerne des opinions sur l’interprétation de l’arrêté-royal et sur les aspects
pratiques et budgétaires. Les opinions des personnes divulguées par eux-
mêmes sont retenues ainsi que des résumés qui peuvent contenir des
opinions, mais où la personne concernée n’est plus identifiable.
Nous avons ajouté nous-mêmes le document "Kb Reclame - Interne
documentatie"". Il s'agit d'une version plus récente du document "0. KB
Reclame - Intern document". Cependant, il s'agit d'un document interne,
dont aucune version n'était soumise pour approbation lors de la réunion.
Les documents vous sont transférés sous forme de fichier compressé, pour
conserver leur structure et compte tenu de la taille totale des fichiers. Pour
ouvrir les documents, placez les fichiers ZIP à la même location, puis
extrayez-les avec une application telle que WinRAR ou 7-ZIP.”
1.7. Par courriel du 14 mai 2020 les demandeurs se plaignent de ce fait
que la réponse est incomplète et ne respecte l’avis de la CADA du 1er avril
2020, et précisent que
“- vous avez supprimé l’essentiel des noms des fonctionnaires consultés ou
qui se sont exprimés à propos de l’élaboration de la position publique
(fonctionnaires de la C.J.H. ou de la Banque nationale, par exemple), alors
que la CADA indique dans son avis que si le nom appartient à une personne
qui agit en sa qualité de fonctionnaire d’un service public, il n’est pas couvert
par une exception à la publicité des documents administratifs ;
- vous avez supprimé plusieurs opinions émises à propos de l’élaboration de
sa position publique sur la base de l’exception à la publicité des documents
administratifs qui protège les délibérations des autorités publiques, sans
justifier concrètement en quoi la publicité des informations demandées
porterait atteinte à une délibération. La CADA avait pourtant indiqué dans
son avis que cette exception nécessite une démonstration concrète de
l’atteinte à l’intérêt protégé ;
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- vous ne nous avez pas transmis le procès-verbal de la réunion du 26
novembre 2019, alors que les autres documents communiqués montrent
que c’est au cours de cette réunion que la position publique a été discutée
et adoptée.”
1.8. Par courriel du 5 juin 2020, les demandeurs envoient à la
Commission des jeux de hasard un rappel.
1.9. Par courriel du 10 juin 2020, la Commission des jeux de hasard
adresse de nouveaux documents aux demandeurs et répond aux courriels
du 14 mai et 5 juin 2020 comme suit :
“Il s’agit des procès-verbaux des réunions du 26 novembre 2019 et du 11
décembre 2019, ainsi que les pièces préalables à la réunion du 11 décembre
2019 relative à la position publique concernant l’arrêté royal du 25 octobre
2018. Néanmoins, nous n’avons pas inclus les documents que vous avez déjà
reçus et qui ne nécessitaient pas une nouvelle rédaction.
Conformément à l’article 6, §2, 1° de la loi du 11 avril 1994 relative à la
publicité de l’administration, nous avons supprimé les données personnelles
qui portent atteinte à la vie privée, à savoir les noms des personnes
physiques et les données qui indiquent les personnes privées qui participent
aux réunions, mais qui n’exercent pas une fonction publique et qui ne sont
pas fonctionnaires d’un service public, et les noms des personnes privées qui
font l’objet d’une décision de la Commission.
Les personnes qui participent aux réunions le font en fonction de leur
organisation. En omettant leurs noms, on évite que les actions, déclarations
ou opinions exprimées pendant les réunions soient interprétées comme
étant les propres actions, déclarations ou opinions. Le fait de conserver leur
nom pourrait entraîner des actions de tiers qui s'estiment lésés par ces
actions, déclarations ou opinions, bien qu'elles n'expriment pas
nécessairement les opinions personnelles du participant. Il est concevable
que la pression politique exercée par le secteur puisse entraîner la perte
d'emploi des participants. Les noms des personnes qui ont communiqué avec
la Commission et le nom de leur organisation ou le nom de tiers, tels que des
avocats, ont été omis pour la même raison.
En ce qui concerne les personnes qui font l'objet d'une décision de la
Commission, le fait de citer leur nom pourrait nuire à leur réputation. Par
exemple, lorsqu'il s'agit de personnes figurant sur la liste des personnes
exclues, le fait que leur exclusion soit publiquement connue peut avoir des
effets très négatifs dans leur vie privée et professionnelle. Cela réduirait très
probablement leurs chances de nouer de nouvelles relations personnelles et
professionnelles, et pourrait entraîner la perte de relations existantes.
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Comme le conseille la Commission d'Accès aux Documents Administratifs
(CADA), nous avons également conservé les noms des fonctionnaires dans
tous les documents.
Conformément à article 6, §1, 5° de la loi du 11 avril 1994 nous avons aussi
supprimé les données relatives à la recherche ou la poursuite de faits
punissables des procès-verbaux des deux réunions en question dans les
pièces jointes. La publication d’une sanction est une sanction en soi, donc en
l’absence d’une telle sanction imposée.
Les opinions personnelles des participants aux délibérations de l’autorité
responsable sont exclues de la publicité par l’exception d’article 6, §2, 3° de
la loi du 11 avril 1994.
Lors des délibérations de la sous-commission, les participants ont fait part de
leurs points de vue sur les différents aspects de l'arrêté royal du 25 octobre
2018. Il est important pour le bon fonctionnement de ces délibérations que
les participants peuvent exprimer librement leurs points de vue. Afin de
protéger ces opinions, de garantir que toute personne participant à ces
discussions ne se sente pas contrainte d'exprimer son opinion, et d'éviter
d'être jugée sur ces opinions, nous avons omis leurs avis sur ces sujets.
Les documents ci-joints traitent de certains éléments de l'arrêté royal qui
sont sujets à interprétation. Les aspects budgétaires sont également
abordés. Les participants ont également discuté de l'approche de la
Commission concernant l'arrêté royal et de son rôle dans son interprétation.
Si ces avis devaient être rendus publics, les membres de la Commission des
jeux, en tant que participants, pourraient risquer des représailles de la part
du secteur ou de la politique s'ils avaient un avis qui ne représentait pas les
intérêts de cette dernière. Par exemple, un avis qui applique strictement ou
rigoureusement une règle pourrait se heurter à une opposition.
En fin de compte, la pression du secteur ou la politique peut entraîner une
perte de fonction. La crainte légitime de ces représailles pourrait freiner des
opinions. Cela compromettrait complètement le bon fonctionnement de la
Commission. Par conséquent, il est essentiel de protéger les participants afin
qu'ils puissent s'exprimer librement.
Nous constatons également qu'au vu de l'avis de la Cour de justice sur le
RGPD et la directive sur la vie privée, il n'est pas possible de rendre les
opinions totalement anonymes. Il reste toujours possible de reconnecter des
opinions avec relativement peu d'efforts à une personne qui était présente
à la réunion. Par conséquent, nous sommes obligés d'omettre ces avis.
Les décisions prises sont en tout cas conservées dans les documents. Les avis
des personnes qu'ils publient sont également conservés, de même que les
résumés, qui peuvent également contenir des avis mais dans lesquels la
personne en question ne peut plus être identifiée.
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Les documents vous seront envoyés sous la forme d'un dossier compressé.
Ce format de fichier limite la taille par fichier et préserve la structure des
dossiers dans lesquels se trouvent les fichiers. Pour ouvrir les documents,
placez les fichiers .zip au même endroit et extrayez-les à l'aide d'une
application, telle que WinRAR ou 7-ZIP.”
1.10. Par courriel du 25 juin 2020, les demandeurs remarquent que, dans
le procès-verbal de la réunion de la Commission des jeux de hasard du 26
novembre 2019 – au cours de laquelle l’adoption de la position publique
relative à l’arrêté royal du 25 octobre 2018 semble avoir été discutée -, la
plupart des passages relatifs à ladite position publique sont toujours
masqués (notamment aux pages 3-4 et 8-9 du rapport).
1.11. Par courriel du 14 juillet 2020 la Présidente de la Commission des
jeux de hasard réagit sur ce courriel comme suite :
“Vous avez demandé que les passages du procès-verbal de la réunion de la
Commission du 26 novembre 2019 relatifs à la position publique relative à
l'arrêté royal 25 octobre 2018 vous soient communiqués. Plus précisément,
vous demandez l’accès aux passages des pages 3-4 et 8-9. Clairement, aux
pages 3-4 du rapport, l’arrêté royal n’est que discuté brièvement et
seulement un nom est masqué dans ce passage. Le reste traite d’une matière
complètement différente.
L'arrêté royal est discuté au point 5 du PV, pages 8-9. On y a exclu les opinions
personnelles des participants aux délibérations de l’autorité responsable de
la publicité en vertu de l’exception de l’article 6, §2, 3° de la loi du 11 avril
1994. Il est important pour le bon fonctionnement de ces délibérations que
les participants puissent exprimer librement leurs points de vue, ce qui est
l’objectif de cette exception. Afin de protéger ces opinions, de garantir que
toute personne participant à ces discussions ne se sente pas contrainte
d'exprimer son opinion, et d'éviter d'être jugée sur ces opinions, nous avons
omis leurs avis sur ces sujets. Sinon, les participants risquent des représailles
non seulement de la part du secteur, mais aussi de la part du politique. La
pression exercée par un des deux ou, le cas échéant peut-être les deux, peut
entraîner la perte de sa fonction et peut par conséquent compromettre
complètement le bon fonctionnement de la Commission. Ceci a aussi été
confirmé par la Commission d'Accès aux Documents Administratifs (CADA)
dans son avis n° 2020-31.
Ce que vous demandez spécifiquement, c’est qu’on masque seulement
l’identité des personnes physiques mentionnées dans ces passages pour
préserver leur anonymat. Le masquage des noms est seulement suffisant si
l’objectif de l’exception de l’article 6, §2, 3° de la loi du 11 avril 1994 est
réalisé par ce masquage (CADA 2014-81). Des opinions peuvent être des
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données à caractère personnel au sens du Règlement Général sur la
Protection des Données (RGPD). Une personne peut être identifiable par ses
opinions et sa manière de parler. En plus, les noms des participants sont
connus et mentionnés au début du procès-verbal, ce qui facilite
l’identification des personnes. Le masquage des noms est par conséquent
insuffisant pour atteindre l’objectif visé par article 6, §2, 3° de la loi du 11
avril 1994. Autrement dit, maintenir les opinions des participants en
combinaison avec la mention en début de PV des noms des participants à la
réunion permettrait d’identifier les participants, ce qui dépasse l’objectif de
la loi.”
1.12. Par courriel du 24 août 2020 les demandeurs introduit une nouvelle
demande d’avis à la Commission.
2. La recevabilité de la demande d’avis
La Commission estime que la demande d’avis n’est pas recevable. Une fois
qu’elle a formulé son avis dans un dossier, la Commission a épuisé ses
compétences. Seul un recours en annulation auprès du Conseil d’Etat est
possible contre une décision portant sur une demande de reconsidération.
La Commission souhaite faire remarquer que l’intention du législateur
était de prévoir une procédure relativement courte : une demande d’accès,
en cas de refus explicite ou implicite, une demande de reconsidération et
simultanément une demande d’avis à la Commission, une décision
concernant la demande de reconsidération et si le demandeur n’est pas
d’accord avec cette décision, il y a le recours en annulation auprès du
Conseil d’Etat. L’échange permanent de correspondance supplémentaire
avec l’autorité administrative concernée y porte préjudice.
Bruxelles, le 2 septembre 2020.
F. SCHRAM K. LEUS
secrétaire présidente