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Date: 09/06/2020
Commission d’accès aux et de
réutilisation des documents
administratifs
Section publicité de l’administration
9 juin 2020
AVIS n° 2020-50
CONCERNANT L’ACCES AUX DELIBERATIONS
CERTIFIEES CONFORMES DES COLLEGE ET
CONSEIL DE POLICE DE LA ZONE VESDRE
(CADA/2020/39)
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1. Aperçu
1.1. Par courriel du 7 mars 2020, Monsieur X demande au Gouverneur
de la province de Liège de lui fournir une copie des « délibérations
certifiées conformes des Collège ET Conseil de police de la Zone Vesdre » »
que la Zone de Police Vesdre a dû lui transmettre conformément à l’article
86 de la loi du 7 décembre 1998 ‘organisant un service de police intégré,
structuré à deux niveaux’.
1.2. Par courriel du 7 mars 2020, le demandeur complète sa demande
par signaler qu’elle porte sur les documents pour la période d’octobre 2018
à ce jour.
1.3. N’ayant reçu aucune réaction, le demandeur introduit, par courriel
du 26 mai 2020, une demande de reconsidération auprès du Gouverneur
de la province de Liège. Par courriel du même jour, il s’adresse à la
Commission d’accès aux et de réutilisation des documents administratifs,
section publicité de l’administration, ci-après la Commission, pour obtenir
un avis.
2. La recevabilité de la demande d’avis
La Commission estime que la demande d’avis est recevable. Le demandeur
a en effet envoyé simultanément sa demande de reconsidération au
Gouverneur de la province de Liège et sa demande d’avis à la Commission,
tel que prévu par l’article 9, § 1er, de la loi du 12 novembre 1997 ‘relative à
la publicité de l’administration dans les provinces et les communes’ (ci-
après : la loi du 12 novembre 1997).
3. Le bien-fondé de la demande d’avis
3.1. La question de compétence
L’article 32 de la Constitution comprend une règle répartitrice de
compétences. Il prévoit que chaque législateur est compétent pour
réglementer de manière générale la publicité d’une administration en ce
qui concerne ses propres services et instances. Par ailleurs, il appartient à
chaque législateur de fixer, dans le cadre de sa compétence matérielle, les
motifs d’exception valant pour toutes les autorités administratives, et donc
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également pour des autorités administratives autres que celles qui relèvent
de la compétence du législateur concerné. La seule limitation à cette
compétence est celle qui impose que les motifs d’exception relèvent de la
compétence matérielle de l’autorité concernée. Il n’est donc pas nécessaire
qu’un autre lien existe entre le document administratif sur lequel porte le
motif d’exception et l’autorité qui a fixé celui-ci que le préjudice que la
publicité du document peut porter aux intérêts de cette autorité (C.E., avis
n° L.38.943/2/V, 5 septembre 2005, doc., Parl. w., 2005-2006, n° 309/1, pp.
20-21 et C.E., avis n° 39.823/3, doc. parl., Chambre, 2005-2006,
n° 51.2511/001, pp. 64-65).
Le législateur fédéral a concrétisé sa compétence pour réglementer la
publicité de l’administration dans la loi du 11 avril 1994 ‘relative à la
publicité de l’administration’ (ci-après : la loi du 11 avril 1994) et dans la
loi du 12 novembre 1997. La première loi est d’application aux autorités
administratives fédérales et à toutes les autorités administratives en ce qui
concerne les motifs d’exception repris à l’article 6, §§ 1er et 2, de cette loi.
La loi du 12 novembre 1997 s’applique aux autorités administratives
provinciales et communales. Cela ne vaut que dans la mesure où le
législateur fédéral est habilité pour organiser ces instances.
En effet, chaque législateur est compétent pour fixer les règles de
procédure applicables aux instances pour lesquelles il définit les règles
organiques, en ce qui concerne l’accès aux documents administratifs. La
loi spéciale du 13 juillet 2001 ‘portant transfert de diverses compétences
aux régions et communautés’ modifie l’article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1°,
de la loi spéciale du 8 août 1980 ‘de réformes institutionnelles’ au sens où
les régions sont en principe compétentes pour « la composition,
l’organisation, la compétence et le fonctionnement des institutions
provinciales et communales » et donc pour la définition des règles de
procédure applicables à une demande d’accès introduite auprès d’une
administration provinciale ou communale pour les documents
administratifs qui sont en sa possession et au recours qui peut s’en suivre
en cas de décision de refus. Sur ce plan, le législateur fédéral n’a conservé
ses compétences que dans la mesure où les compétences en matière
d’organisation et de fonctionnement des provinces et communes n’ont pas
été transférées aux régions.
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Dans ce contexte, l’article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1°, de la loi spéciale du 8
août 1980 ‘de réformes institutionnelles’ prévoit que les régions sont
compétentes pour :
« VIII. En ce qui concerne les pouvoirs subordonnés :
1° la composition, l’organisation, la compétence et le fonctionnement des
institutions provinciales et communales et des collectivités
supracommunales, à l’exception :
- des règles inscrites dans la loi communale, la nouvelle loi communale, la
loi électorale communale, la loi organique des centres publics d’aide
sociale, la loi provinciale, le Code électoral, la loi organique des élections
provinciales et la loi organisant l’élection simultanée pour les chambres
législatives et les conseils provinciaux en vertu de la loi du 9 août
1988 portant modification de la loi communale, de la nouvelle loi
communale, de la loi électorale communale, de la loi organique des centres
publics d’aide sociale, de la loi provinciale, du Code électoral, de la loi
organique des élections provinciales et de la loi organisant l’élection
simultanée pour les chambres législatives et les conseils provinciaux, telle
que modifiée par la loi spéciale du 19 juillet 2012 ;
- des règles inscrites dans les articles 5, 5bis, 70, 3° et 8°, 126, deuxième et
troisième alinéa, et le titre XI de la loi provinciale ;
- des règles inscrites dans les articles 125, 126, 127 et 132 de la nouvelle
loi communale, dans la mesure où elles concernent les registres de l’état
civil ;
- de l’organisation de et de la politique relative à la police, en ce compris
l’article 135, § 2, de la nouvelle loi communale, et aux services d’incendie
;
- des régimes de pension du personnel et des mandataires.
Les régions exercent cette compétence, sans préjudice des articles 279 et
280 de la nouvelle loi communale.
Les conseils communaux et, dans la mesure où ils existent, les conseils
provinciaux ou les conseils des collectivités supracommunales, règlent
respectivement tout ce qui est d’intérêt communal, provincial ou
supracommunal ; ils délibèrent et statuent sur tout ce qui leur est soumis
par l'autorité fédérale ou par les communautés.
Les gouverneurs des provinces, le vice-gouverneur de l’arrondissement
administratif de Bruxelles-Capitale, l’adjoint du gouverneur de la province
de Brabant flamand, les commissaires d’arrondissement et les
commissaires d’arrondissement adjoints sont nommés et révoqués par le
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gouvernement de région concerné, sur l’avis conforme du Conseil des
Ministres. Lorsque les institutions provinciales sont supprimées, cela ne
porte pas préjudice à la fonction des gouverneurs de province. Si une
région supprime les institutions provinciales, le gouverneur a, dans son
ressort territorial, la qualité de commissaire de gouvernement de l’Etat, de
la communauté ou de la région.
Lorsqu’un gouvernement de région ou de communauté demande des
informations contenues dans les registres de l’état civil, l’officier de l’état
civil donne immédiatement suite à cette demande ;
2° le changement ou la rectification des limites des provinces, des
collectivités supracommunales et des communes, à l’exception des limites
des communes citées à l’article 7 des lois sur l’emploi des langues en
matières administratives, coordonnées le 18 juillet 1966, et des communes
de Comines-Warneton et de Fourons ;
3° la composition, l’organisation, la compétence et le fonctionnement des
institutions des agglomérations et des fédérations de communes, sauf pour
les communes citées à l’article 7 des lois sur l’emploi des langues en
matières administratives, coordonnées le 18 juillet 1966, et les communes
de Comines-Warneton et de Fourons ;
4° l’élection des organes provinciaux, supracommunaux, communaux et
intracommunaux, ainsi que des organes des agglomérations et fédérations
de communes, en ce compris la réglementation et le contrôle des dépenses
électorales y afférentes et l’origine des fonds qui y ont été affectés :
a) à l’exception des règles inscrites dans la loi communale, la nouvelle loi
communale, la loi électorale communale, la loi organique des centres
publics d’aide sociale, la loi provinciale, le Code électoral, la loi organique
des élections provinciales et la loi organisant l’élection simultanée pour les
chambres législatives et les conseils provinciaux en vertu de la loi du 9 août
1988 portant modification de la loi communale, de la nouvelle loi
communale, de la loi électorale communale, de la loi organique des centres
publics d’aide sociale, de la loi provinciale, du Code électoral, de la loi
organique des élections provinciales et de la loi organisant l’élection
simultanée pour les chambres législatives et les conseils provinciaux, telle
que modifiée par la loi spéciale du 19 juillet 2012 ;
b) à l’exception de la compétence exclusive du Conseil d’Etat pour statuer
par voie d’arrêts sur les recours en dernier ressort en matière électorale ;
c) étant entendu que les décrets et les ordonnances ayant pour effet de
diminuer la proportionnalité de la répartition des sièges par rapport à la
répartition des voix doivent être adoptés à la majorité visée à l’article 35, §
3.
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Les régions exercent cette compétence, sans préjudice des articles 5,
deuxième et troisième alinéas, 23bis et 30bis de la loi électorale
communale coordonnée le 4 août 1932, et des articles 2, § 2, quatrième
alinéa, 3bis, deuxième alinéa, 3novies, deuxième alinéa, et 5, troisième
alinéa, de la loi organique des élections provinciales ;
5° le régime disciplinaire des bourgmestres, étant entendu que le
bourgmestre qui introduit, auprès du Conseil d’Etat, un recours en dernier
ressort contre la sanction disciplinaire prononcée contre lui et qui n’est pas
basée sur son inconduite notoire, mais sur le non-respect d’une loi, d’un
décret, d’une ordonnance, d’un règlement ou d’un acte administratif, peut
demander à la chambre, selon le cas, qu’elle pose une question
préjudicielle à la Cour constitutionnelle, ou qu’elle renvoie l’affaire à
l’assemblée générale de la section d'administration, qui vérifiera si le
règlement ou l’acte administratif ne constitue pas une violation de l’article
16bis de la présente loi spéciale ou de l’article 5bis de la loi spéciale du 12
janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises ; la chambre doit donner
suite à cette demande ; la Cour constitutionnelle ou l’assemblée générale
de la section d’administration statue dans un délai de soixante jours ; la
chambre est tenue, pour la solution du litige, de se conformer, selon le cas,
à l’arrêt de la Cour constitutionnelle ou à la décision de l’assemblée
générale ; le recours du bourgmestre auprès du Conseil d’Etat est suspensif
; le Conseil d’Etat statue sur le recours dans un délai de soixante jours ; si
le renvoi à la Cour constitutionnelle ou à l’assemblée générale est
demandé, le Conseil statue dans les soixante jours de leur décision ;
6° les fabriques d’églises et les établissements chargés de la gestion du
temporel des cultes reconnus, à l’exception de la reconnaissance des cultes
et des traitements et pensions des ministres des cultes ;
7° les funérailles et sépultures ;
8° les associations de provinces, de collectivités supracommunales et de
communes dans un but d’utilité publique, à l’exception de la tutelle
spécifique en matière de lutte contre l’incendie, organisée par la loi ;
9° le financement général des communes, des agglomérations et des
fédérations de communes, des collectivités supracommunales et des
provinces ;
9°bis. […]
10° le financement des missions à remplir par les communes, les
agglomérations et fédérations de communes, les collectivités
supracommunales, les provinces et par d’autres personnes morales de droit
public dans les matières qui relèvent de la compétence des régions, sauf
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lorsque ces missions se rapportent à une matière qui est de la compétence
de l’autorité fédérale ou des communautés ;
11° les conditions et le mode suivant lesquels les organes territoriaux
intracommunaux, visés à l’article 41 de la Constitution, peuvent être créés.
Les actes, règlements et ordonnances des autorités des provinces, des
collectivités supracommunales, des communes, des agglomérations et des
fédérations de communes et des autres autorités administratives ne
peuvent être contraires aux lois et aux arrêtés de l’autorité fédérale ou aux
décrets et arrêtés des communautés, qui peuvent, en tout cas, charger ces
autorités de leur exécution, et d’autres missions, en ce compris donner un
avis, ainsi que d’inscrire au budget toutes les dépenses qu’elles imposent à
ces autorités ».
Etant donné que la présente demande d’accès à des documents
administratifs porte sur le fonctionnement de la police locale, la loi
fédérale du 12 novembre 1997 relative à la publicité de l’administration
dans les provinces et les communes (ci-après la loi du 12 novembre 1997)
est d’application.
La Commission tient également à souligner que la loi du 12 novembre 1997
doit être lue conjointement avec l'article 6, §§ 1 et 2 de la loi du 11 avril
1994 "sur la nature publique du gouvernement". Après tout, cette loi
s'applique également aux autorités administratives autres que les autorités
administratives fédérales, mais uniquement dans la mesure où, pour des
motifs pertinents des compétences fédérales, la présente loi interdite ou
limite la publicité de documents administratifs (article 1, 1er alinéa, b) de
la loi du 11 avril 1994).
3.2. L’application de la loi du 12 novembre 1997 et de la loi du 11 avril
1994
L’article 32 de la Constitution, la loi du 11 avril 1994 et la loi du 12
novembre 1997 consacrent le principe du droit d’accès à tous les
documents administratifs. L’accès aux documents administratifs ne peut
être refusé que lorsque l’intérêt requis pour l’accès à des documents à
caractère personnel fait défaut et lorsqu’un ou plusieurs motifs d’exception
figurant à l’article 6 de la loi du 11 avril 1994 et à l’article 7 de la loi du 12
novembre 1997 peuvent ou doivent être invoqués et qu’ils peuvent être
motivés de manière concrète et pertinente. Seuls les motifs d’exception
imposés par la loi peuvent être invoqués et doivent par ailleurs être
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interprétés de manière restrictive (Cour d’Arbitrage, arrêt n° 17/97 du 25
mars 1997, considérants B.2.1 et 2.2 et Cour d’Arbitrage, arrêt n° 150/2004
du 15 septembre 2004, considérant B.3.2).
L’article 32 de la Constitution, de loi du 12 novembre 1997 et la loi du 11
avril 1994 étant d’application, il est toutefois requis que les documents
administratifs demandés soient en la possession de l’autorité
administrative concernée, plus spécifiquement le gouverneur de la
province de Liège. Il ressortait déjà d’un précédent avis (AVIS 2020-16)
que le gouverneur de la province de Liège n’était pas nécessairement en
possession des documents demandés et que cela ne l’empêchait pas
d’exercer sa tâche de surveillance. Bien qu’il existe une obligation légale
de lui transmettre certains documents administratifs sur la base de la loi
du 7 décembre 1998 ‘organisant un service de police intégré, structuré à
deux niveaux’, cela ne l’autorise pas à exiger ces documents de la zone de
police concernée lorsqu’un demandeur lui demande ces documents
administratifs.
Dans la mesure où les documents administratifs concernés ne sont pas en
la possession du gouverneur de la province de Liège, la demande d’avis est
non fondée. Le demandeur a toujours la possibilité de réclamer les
documents administratifs demandés auprès de la zone de police concernée.
Si le gouverneur de la province de Liège a bien les documents
administratifs demandés en sa possession, alors il doit les remettre au
demandeur sauf s’il invoque un ou plusieurs motifs d’exception et qu’il
motive ceux-ci de manière concrète.
Enfin la Commission tient à rappeler au gouverneur qu’il existe le principe
de publicité partielle sur la base duquel certaines informations dans un
document administratif doivent ou peuvent être soustraites à la publicité,
dans la mesure où ces informations ne peuvent pas être divulguées car elles
relèvent d’un motif d’exception. Toutes les autres informations dans le
document administratif concerné doivent pour l’instant être divulguées.
Bruxelles, le 9 juin 2020.
F. SCHRAM K. LEUS
secrétaire présidente