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Date: 01/04/2020
Commission d’accès aux et de
réutilisation des documents
administratifs
Section publicité de l’administration
1er avril 2020
AVIS n° 2020-31
CONCERNANT L’ACCÈS À DES PIÈCES
PRÉALABLES À UNE RÉUNION ET AU PROCÈS-
VERBAL ET MINUTES DE CETTE RÉUNION
(CADA/2020/20)
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1. Aperçu
1.1. Par lettre ordinaire et par courriel du 31 janvier 2020, Maîtres
Michel Delnoy et Martin Lauwers, agissant pour Ardent Group,
demandent à la Commission des jeux de hasard de recevoir, par voie
électronique :
- Toutes les pièces préalables à la réunion de la Commission des jeux
de hasard du 11 décembre 2019 et qui concernent la position
publique concernant l’arrêté royal 24 octobre 2018 apparemment
approuvée le même jour (études, avis et observations récoltés,
etc.) ;
- Le procès-verbal et les minutes de la réunion de la Commission des
jeux de hasard du 11 décembre 2019.
1.2. Par courriel du 21 février 2020, la Commission des jeux de hasard
fournit aux demandeurs une version du PV de la réunion de la Commission
du 11 décembre 2019 dans laquelle les données personnelles ont été
supprimées. Il s’agit des noms des personnes physiques et des données qui
permettraient de les identifier ou quasi-identifier au sens du RGPD.
Conformément à l’article 6, § 1er, 7°, de la loi du 11 avril 1994 ‘relative à la
publicité de l’administration’ (ci-après : la loi du 11 avril 1994), la
Commission des jeux de hasard y a aussi supprimé les informations
d’entreprise qui ont un caractère par nature confidentiel. Il s’agit des
informations qui peuvent avoir un effet économique négatif sur les
entreprises concernées quand ces données sont rendues publiques.
Les opinions personnelles des participants des délibérations de l’autorité
responsable sont, quant à elles, exclues de la publicité par le recours à
l’exception inscrite à l’article 6, § 2, 3°, de la loi du 11 avril 1994. Pendant
les délibérations, les participants auraient fourni leurs opinions sur l’arrêté
royal du 25 octobre 2018 ainsi que sur d’autres sujets. Ces opinions ont été
supprimées du PV par la Commission des jeux de hasard afin de protéger
la vie privée des participants à la réunion.
Les décisions prises ont été maintenues dans les documents. La demande
relative aux pièces préalables à la réunion de la Commission des jeux de
hasard du 11 décembre 2019 et qui concernent la position publique
concernant l’arrêté royal de 25 octobre 2018 est, quant à elle, refusée par
la Commission des jeux de hasard par référence à l’article 6, § 3, 4°, de la
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loi du 11 avril 1994 parce qu’elle considère que cette demande n’est pas
suffisamment claire. Elle invite les demandeurs à spécifier plus exactement
à quels documents ou quel genre de documents ils souhaitent avoir accès,
ainsi que la période concernée par leur demande.
1.3. Parce qu’ils ne sont pas d’accord avec cette décision, les
demandeurs introduisent une demande de reconsidération auprès de la
Commission des jeux de hasard par lettre du 10 mars 2020. Par lettre du
même jour, envoyée par courriel, ils s’adressent à la Commission d’accès
aux et de réutilisation des documents administratifs, section publicité de
l’administration, ci-après la Commission, pour obtenir un avis.
2. La recevabilité de la demande d’avis
La Commission estime que la demande d’avis est recevable. Le demandeur
a en effet envoyé simultanément sa demande de reconsidération à la
Commission des jeux de hasard et sa demande d’avis à la Commission tel
que prévu par l’article 8, § 2, de la loi du 11 avril 1994 ‘relative à la publicité
de l’administration’ (ci-après : la loi du 11 avril 1994).
3. Le bien-fondé de la demande d’avis
L’article 32 de la Constitution et la loi du 11 avril 1994 consacrent le
principe du droit d’accès à tous les documents administratifs. L’accès aux
documents administratifs ne peut être refusé que lorsque l’intérêt requis
pour l’accès à des documents à caractère personnel fait défaut et lorsqu’un
ou plusieurs motifs d’exception figurant à l’article 6 de la loi du 11 avril
1994 peuvent ou doivent être invoqués et qu’ils peuvent être motivés de
manière concrète et pertinente. Seuls les motifs d’exception imposés par la
loi peuvent être invoqués et doivent par ailleurs être interprétés de
manière restrictive (Cour d’Arbitrage, arrêt n° 17/97 du 25 mars 1997,
considérants B.2.1 et 2.2 et Cour d’Arbitrage, arrêt n° 150/2004 du 15
septembre 2004, considérant B.3.2). Par ailleurs, il découle du fait que le
droit d’accès aux documents administratifs est un droit fondamental, que
tout motif d’exception doit être interprété de manière restrictive.
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3.1. Les motifs d’exception invoqués en ce qui concerne le procès-verbal
et les minutes de la réunion de la Commission des jeux de hasard du 11
décembre 2019
La Commission constate que la Commission des jeux de hasard invoque
une série de motifs d’exception pour refuser l’accès à certaines
informations contenues dans le procès-verbal et les minutes de la réunion
de la Commission des jeux de hasard du 11 décembre 2019. En premier
lieu, la Commission des jeux de hasard invoque l’article 6, § 2, 1°, de la loi
du 11 avril 1994 pour bannir la publicité des données à caractère personnel
du procès-verbal. La Commission souhaite attirer l’attention sur le fait que,
dans le cadre d’une demande d’accès aux documents administratifs, il peut
seulement être tenu compte des motifs d’exception énoncés dans la loi du
11 avril 1994 et non du RGPD pour refuser la publicité. Le motif
d’exception prévu par l’article 6, § 2, 1°, de la loi du 11 avril 1994 s’énonce
comme suit : « L’autorité administrative fédérale ou non fédérale rejette la
demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme
de copie d’un document administratif qui lui est adressée en application de
la présente loi si la publication du document administratif porte atteinte :
1° à la vie privée, sauf si la personne concernée a préalablement donné
son accord par écrit à la consultation ou à la communication sous forme de
copie ».
Ce n’est pas l’ensemble des données à caractère personnel qui échappe à la
publicité, mais uniquement les données à caractère personnel qui relèvent
de la protection de la vie privée.
Pour invoquer le motif d’exception prévu à l’article 6, § 2, 1°, de la loi du
11 avril 1994, un certain nombre de conditions doivent être remplies. Il ne
suffit donc pas de mettre en avant le fait que les informations concernent
la vie privée. Il doit être concrètement démontré que la publicité de ces
informations pourrait porter atteinte à la protection de la vie privée.
L’étendue de la vie privée n’est pas identique pour tout le monde. Un nom
n’est donc protégé que dans la mesure où il y a une relation évidente avec
la vie privée. Si le nom appartient à une personne qui agit en une qualité
officielle, à savoir en tant que fonctionnaire d’un service public, il ne peut
pas être considéré comme relevant du motif d’exception de l’article 6, § 2,
1°, de la loi du 11 avril 1994.
En deuxième lieu, la Commission des jeux de hasard invoque l’article 6,
§ 1er, 7°, de la loi du 11 avril 1994 pour refuser l’accès à certaines
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informations. Ce motif d’exception s’énonce comme suit : « L’autorité
administrative fédérale ou non fédérale rejette la demande de
consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un
document administratif si elle a constaté que l’intérêt de la publicité ne
l’emporte pas sur la protection de l’un des intérêts suivants :
7° le caractère par nature confidentiel des informations d’entreprise ou de
fabrication communiquées à l’autorité ».
Il ne suffit toutefois pas d’affirmer qu’il s’agit d’« informations qui peuvent
avoir un effet économique négatif sur les entreprises concernées quand
rendues publiques » pour invoquer ce motif d’exception. La protection de
ce motif d’exception s’applique en effet uniquement aux informations
d’entreprise ou de fabrication qui sont par nature confidentielles. Toutes
les informations d’entreprise et de fabrication ne peuvent par conséquent
pas être considérées comme relevant de ce motif d’exception. De plus, ce
motif d’exception protège uniquement les informations confidentielles
qu’une entreprise « a communiquées à l’autorité ». Les informations que la
Commission des jeux de hasard a elle-même rédigées à l’intention d’une
organisation, n’entrent donc pas en considération pour être soustraites à la
publicité sur cette base légale. La Commission souhaite en outre attirer
l’attention sur le fait que le refus de publicité sur la base d’un motif
d’exception n’est possible que s’il est concrètement fait référence aux
risques réels et non aux risques potentiels ou hypothétiques pour l’intérêt
protégé par le législateur. L’existence d’un intérêt protégé par les motifs
d’exception prévus par l’article 6, § 1er, n’est pas une justification suffisante
pour refuser l’accès à certaines informations dans un document
administratif. Ce refus n’est possible qu’après une mise en balance
permettant de démontrer que l’intérêt général servi par la publicité ne
l’emporte pas sur l’intérêt invoqué. Les intérêts personnels ne peuvent pas
être pris en compte dans cette mise en balance.
Troisièmement, la Commission des jeux de hasard invoque l’article
6, § 2, 3°, de la loi du 11 avril 1994 pour refuser la publicité d’opinions
personnelles des participants aux délibérations d’une autorité responsable.
En ce qui concerne un motif d’exception du décret de gouvernance
flamand du 7 décembre 2018, dont la formulation est similaire à celle de
l’article 6, § 2, 3°, de la loi du 11 avril 1994, la Cour constitutionnelle a jugé
ce qui suit dans son arrêt n° 43/2020 du 12 mars 2020 :
« B.42.1. Au cours des travaux préparatoires de la disposition attaquée,
il a été fait référence à l’exposé concernant l’article 6, § 2, 3°, de la loi
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du 11 avril 1994 « relative à la publicité de l’administration », qui est
analogue et dans lequel il est précisé que le motif d’exception attaqué
« est relatif dans ce sens qu’il devra toujours être apprécié si et dans
quelle mesure une délibération a un caractère secret. En effet, on ne
peut supposer secrète une délibération qui a fait l’objet d’une publicité
(…). Il est aussi bien possible qu’un document déterminé ne puisse pas
être rendu public à un moment déterminé, parce que cela porterait
atteinte au caractère secret d’une délibération, tandis que ceci n’est plus
le cas à un moment ultérieur, ce qui implique que l’objection à la
publicité tombe. Il est donc nécessaire de procéder à une appréciation
concrète. S’il est jugé que la délibération concernée est secrète, et que
la publicité du document demandé porte atteinte à ce caractère secret,
la publicité doit être refusée » (Doc. parl., Parlement flamand, 2017-
2018, n° 1656/1, pp. 58-59, par référence à Doc. parl., Chambre, 1992-
1993, n° 1112/1, pp. 16-17).
B.42.2. Le motif d’exception attaqué est pertinent pour atteindre le but
mentionné en B.42.1, à savoir éviter que la publicité paralyse les
délibérations ayant un caractère secret. À l’inverse de ce que
soutiennent les parties requérantes, tel est également le cas en ce qu’il
s’agit des délibérations des organes collégiaux d’instances
environnementales.
Cette disposition ne porte par ailleurs pas d’atteinte disproportionnée
au droit des justiciables à la publicité des documents administratifs.
Ainsi qu’il ressort des travaux préparatoires précités, ce motif
d’exception ne peut en effet être admis qu’en ce que les délibérations
des organes concernés revêtent un caractère secret et que la publicité
du document demandé risque de porter atteinte à ce caractère secret.
Selon les parties requérantes, le simple fait que le caractère secret des
délibérations de ces instances environnementales ne découlerait pas
d’une disposition législative ou décrétale mais ne découlerait, le cas
échéant, que de leurs statuts ne prive pas le régime attaqué de sa
justification raisonnable.
Il appartient aux juridictions compétentes de veiller à ce que les
instances concernées ne fassent pas un usage impropre de ce motif
d’exception. »
Pour la Commission, il découle de cet arrêt que ce motif d’exception, s’il
peut être invoqué « pour éviter que la discussion politique ne soit
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paralysée », peut également l’être pour toutes les opinions exprimées dans
le cadre de délibérations qui se tiennent au sein d’une autorité
administrative. Cette disposition veut en effet garantir que toute personne
qui participe à des délibérations ne se sente pas freinée dans sa liberté
d’exprimer son opinion pendant les délibérations et qu’il ou elle ne soit pas
payé pour cela. Ce motif d’exception est un motif d’exception absolu, ce
qui implique qu’aucune mise en balance des intérêts n’est nécessaire. Il
suffit qu’il soit concrètement démontré que la publicité porterait atteinte
à l’intérêt protégé. Ce motif d’exception présente par contre un caractère
relatif en ce sens qu’il ne peut pas être invoqué si celui qui a exprimé une
opinion pendant ces délibérations a lui-même divulgué cette opinion.
La Commission souhaite en outre attirer l’attention sur le fait que les
demandeurs ont sollicité la communication d’un document administratif
spécifique. Le fait que les informations que les demandeurs entendent
obtenir soient absentes du procès-verbal et des minutes de la réunion du
11 décembre 2019 n’implique pas que la Commission des jeux de hasard
devrait produire ces informations sur la base de la loi du 11 avril 1994. Si
elles devaient exister, d’éventuelles annexes ferraient par contre partie des
documents demandés.
3.2. Le motif d’exception invoqué concernant « toutes les pièces préalables
à la réunion de la Commission des jeux de hasard du 11 décembre 2019 et
qui concernent la position publique concernant l’arrêté royal de 25
octobre 2018 »
La Commission des jeux de hasard invoque l’article 6, § 3, 4°, de la loi du
11 avril 1994. Ce motif d’exception s’énonce comme suit : « L’autorité
administrative fédérale peut rejeter une demande de consultation,
d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document
administratif dans la mesure où la demande :
4° est formulée de façon manifestement trop vague ».
La Commission estime que ce motif d’exception ne peut pas être invoqué
sans raison. L’article 5 de la loi du 11 avril 1994 dispose en effet ce qui suit :
« La demande indique clairement la matière concernée, et si possible, les
documents administratifs concernés, et est adressée par écrit à l’autorité
administrative fédérale compétente ». Il n’est donc absolument pas requis
que le demandeur identifie avec exactitude les documents administratifs
demandés. Il suffit qu’un membre du personnel qui est suffisamment
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familiarisé avec la matière puisse savoir quels documents administratifs
relèvent de la description. Les demandeurs ont d’ailleurs clairement
indiqué qu’ils souhaitaient avoir accès à « toutes les pièces préalables à la
réunion de la Commission des jeux de hasard du 11 décembre 2019 et qui
concernent la position publique concernant l’arrêté royal de 25 octobre
2018 » et qu’il s’agissait notamment des études, avis et observations
récoltés. Étant donné que les demandeurs ne peuvent pas savoir quels
documents administratifs existent, ils ont, selon la Commission, décrit
l’objet de leur demande avec suffisamment de précision. De plus, il s’agit
ici d’un motif d’exception facultatif, ce qui implique que la motivation
concrète doit être plus détaillée que lorsqu’il s’agit d’un motif d'exception
obligatoire. En effet, tous les documents administratifs sont par principe
publics et il ne peut être dérogé à ce principe sans que l’on y soit contraint.
3.3. Décision
La Commission constate que la motivation concrète fournie par la
Commission des jeux de hasard est insuffisante pour refuser les documents
administratifs demandés. Dans la mesure où la Commission des jeux de
hasard ne motive pas suffisamment certains des motifs d’exception
invoqués dans l’interprétation que la Commission leur donne, elle est
tenue de divulguer les documents concernés.
Bruxelles, le 1er avril 2020.
F. SCHRAM K. LEUS
secrétaire présidente