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Date: 17/02/2020
Commission d’accès aux et de
réutilisation des documents
administratifs
Section publicité de l’administration
17 février 2020
AVIS n° 2020-16
CONCERNANT LA RECEPTION D’UNE COPIE
DES LISTES CONTENANT UN BREF EXPOSE DES
DELIBERATIONS DU CONSEIL COMMUNAL
SUR DES QUESTION RELATIVES A LA POLICE
LOCALE
(CADA/2020/5)
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1. Aperçu
1.1. Par courriel du 21 décembre 2019, Monsieur X, demande auprès du
Gouverneur de la province de Liège de lui fournir une copie des « listes
contenant un bref exposé des délibérations du conseil communal sur des
question relatives à la police locale, ainsi que celles du conseil de police »
que la Zone de Police Vesdre a dû lui transmettre conformément à l’article
85 de la loi du 7 décembre 1998 ‘organisant un service de police intégré,
structuré à deux niveaux’ à partir d’octobre 2018 jusqu’à ce jour.
1.2. N’ayant reçu une réaction, le demandeur réitère sa demande avec
un courriel du 10 janvier 2020.
1.3. Avec un courriel du 17 janvier 2020 le Gouverneur de la province
de Liège envoie en annexe la totalité des documents en sa possession.
1.4. Par courriel du 28 janvier 2020 le demandeur répond qu’il a
seulement reçu les ordres du jour des Conseils de police de la Zone Vesdre
(et de quelques séances du Collège) et que ces documents ne répondent pas
à sa demande.
1.5. Par courriel du 31 janvier 2020 le Gouverneur de la province de
Liège répond qu’il s’étonne et explique que l’obligation crée par l’article 85
de la loi du 7 décembre 1998 ‘organisant un service de police intégré,
structuré à deux niveaux’, à laquelle le demandeur fait référence n’est
soumise à aucune sanction et n’empêche nullement le travail de tutelle.
1.6. Par courriel du 1 février 2020 le demandeur introduit « une
demande de reconsidération » au gouverneur de la province de Liège. Par
courriel du 1 février 2020, il s’adresse à la Commission d’accès aux et de
réutilisation des documents administratifs, section publicité de
l’administration, ci-après la Commission, pour obtenir un avis.
2. La recevabilité de la demande d’avis
Dans un courriel en date du 28 janvier 2020, le demandeur a exprimé son
insatisfaction quant au fait de ne pas avoir eu accès aux documents
administratifs demandés, ce qui doit être compris comme la demande de
reconsidération au sens de l’article 9, § 1er de la loi du 12 novembre 1997
‘relative à la publicité de l’administration dans les provinces et des
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communes’ (ci-après : la loi du 12 novembre 1997). Le demandeur doit,
simultanément à sa demande de reconsidération, adresser une demande
d’avis à la Commission. Il ne l’a toutefois pas fait. La Commission accepte
toutefois qu’il est satisfait à la condition légale de simultanéité lorsque le
demandeur introduit une nouvelle demande de reconsidération auprès de
l’autorité administrative fédérale concernée et introduit au même moment
une demande d’avis auprès de la Commission dans le délai de trente jours
après la demande initiale de reconsidération, de sorte que la Commission
est compétente pour donner suite à cette demande d’avis.
3. Le bien-fondé de la demande d’avis
3.1. La question de compétence
L’article 32 de la Constitution comprend une règle répartitrice de
compétences. Il prévoit que chaque législateur est compétent pour
réglementer de manière générale la publicité d’une administration en ce
qui concerne ses propres services et instances. Par ailleurs, il appartient à
chaque législateur de fixer, dans le cadre de sa compétence matérielle, les
motifs d'exception valant pour toutes les autorités administratives, et donc
également pour des autorités administratives autres que celles qui relèvent
de la compétence du législateur concerné. Par ailleurs, la seule limitation
à cette compétence est celle qui impose que les motifs d'exception relèvent
de la compétence matérielle de l'autorité concernée. Il n’est donc pas
nécessaire qu’un autre lien existe entre le document administratif sur
lequel porte le motif d'exception et l'autorité qui a fixé celui-ci que le
préjudice, que la publicité du document peut porter aux intérêts de cette
autorité (C.E., avis L.38.943/2/V, 5 septembre 2005, doc. parl. Parl. w.,
2005-2006, n°309/1, 20-21 et C.E., avis n°39.823/3, Doc. parl. Chambre,
2005-2006, n°51.2511/001, 64-65).
Le législateur fédéral a concrétisé sa compétence pour réglementer la
publicité de l’administration dans la loi du 11 avril 1994 ‘relative à la
publicité de l’administration’ (ci-après : la loi du 11 avril 1994) et dans la
loi du 12 novembre 1997. La première loi est d’application aux autorités
administratives fédérales et à toutes les autorités administratives en ce qui
concerne les motifs d’exception repris à l’article 6, § 1er et 2 de cette loi. La
loi du 12 novembre 1997 s’applique aux autorités administratives
provinciales et communales. Cela ne vaut que dans la mesure où le
législateur fédéral est habilité pour organiser ces instances.
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En effet, chaque législateur est compétent pour fixer les règles de
procédure pour les instances pour lesquelles il définit les règles organiques,
en ce qui concerne l’accès aux documents administratifs. La loi spéciale du
13 juillet 2001 ‘portant transfert de diverses compétences aux régions et
communautés’ modifie l’article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1° de la loi spéciale
du 8 août 1980 ‘de réformes institutionnelles’ au sens où les régions sont
en principe compétentes pour « la composition, l'organisation, la
compétence et le fonctionnement des institutions provinciales et
communales » et donc pour la définition des règles de procédure
applicables à une demande d’accès à des documents administratifs auprès
d’une administration provinciale pour les documents administratifs qui
sont en sa possession et pour introduire un recours en cas de décision de
refus. Sur ce plan, le législateur fédéral n’a gardé ses compétences que dans
la mesure où les compétences en matière d’organisation et de
fonctionnement des communes n’ont pas été transférées aux régions.
Dans ce contexte, l’article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1°, de la spéciale du 8
août 1980 de réformes institutionnelles prévoit ce qui suit:
« VIII. En ce qui concerne les pouvoirs subordonnés :
1° la composition, l'organisation, la compétence et le fonctionnement des
institutions provinciales et communales et des collectivités
supracommunales, à l'exception :
- des règles inscrites dans la loi communale, la nouvelle loi communale, la
loi électorale communale, la loi organique des centres publics d'aide
sociale, la loi provinciale, le Code électoral, la loi organique des élections
provinciales et la loi organisant l'élection simultanée pour les chambres
législatives et les conseils provinciaux en vertu de la loi du 9 août
1988 portant modification de la loi communale, de la nouvelle loi
communale, de la loi électorale communale, de la loi organique des centres
publics d'aide sociale, de la loi provinciale, du Code électoral, de la loi
organique des élections provinciales et de la loi organisant l'élection
simultanée pour les chambres législatives et les conseils provinciaux, telle
que modifiée par la loi spéciale du 19 juillet 2012;
- des règles inscrites dans les articles 5, 5bis, 70, 3° et 8°, 126, deuxième et
troisième alinéa, et le titre XI de la loi provinciale ;
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- des règles inscrites dans les articles 125, 126, 127 et 132 de la nouvelle
loi communale, dans la mesure où elles concernent les registres de l'état
civil ;
- de l'organisation de et de la politique relative à la police, en ce compris
l'article 135, § 2, de la nouvelle loi communale, et aux services d'incendie
;
- des régimes de pension du personnel et des mandataires.
Les régions exercent cette compétence, sans préjudice des articles 279 et
280 de la nouvelle loi communale.
Les conseils communaux et, dans la mesure où ils existent, les conseils
provinciaux ou les conseils des collectivités supracommunales, règlent
respectivement tout ce qui est d'intérêt communal, provincial ou
supracommunal; ils délibèrent et statuent sur tout ce qui leur est soumis
par l'autorité fédérale ou par les communautés.
Les gouverneurs des provinces, le vice-gouverneur de l'arrondissement
administratif de Bruxelles-Capitale, l'adjoint du gouverneur de la province
de Brabant flamand, les commissaires d'arrondissement et les
commissaires d'arrondissement adjoints sont nommés et révoqués par le
gouvernement de région concerné, sur l'avis conforme du Conseil des
Ministres. Lorsque les institutions provinciales sont supprimées, cela ne
porte pas préjudice à la fonction des gouverneurs de province. Si une
région supprime les institutions provinciales, le gouverneur a, dans son
ressort territorial, la qualité de commissaire de gouvernement de l'Etat, de
la communauté ou de la région.
Lorsqu'un gouvernement de région ou de communauté demande des
informations contenues dans les registres de l'état civil, l'officier de l'état
civil donne immédiatement suite à cette demande ;
2° le changement ou la rectification des limites des provinces, des
collectivités supracommunales et des communes, à l'exception des limites
des communes citées à l'article 7 des lois sur l'emploi des langues en
matières administratives, coordonnées le 18 juillet 1966, et des communes
de Comines-Warneton et de Fourons ;
3° la composition, l'organisation, la compétence et le fonctionnement des
institutions des agglomérations et des fédérations de communes, sauf pour
les communes citées à l'article 7 des lois sur l'emploi des langues en
matières administratives, coordonnées le 18 juillet 1966, et les communes
de Comines-Warneton et de Fourons ;
4° l'élection des organes provinciaux, supracommunaux, communaux et
intracommunaux, ainsi que des organes des agglomérations et fédérations
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de communes, en ce compris la réglementation et le contrôle des dépenses
électorales y afférentes et l'origine des fonds qui y ont été affectés :
a) à l'exception des règles inscrites dans la loi communale, la nouvelle loi
communale,]2 la loi électorale communale, la loi organique des centres
publics d'aide sociale, la loi provinciale, le Code électoral, la loi organique
des élections provinciales et la loi organisant l'élection simultanée pour les
chambres législatives et les conseils provinciaux en vertu de la loi du 9 août
1988 portant modification de la loi communale, de la nouvelle loi
communale, de la loi électorale communale, de la loi organique des centres
publics d'aide sociale, de la loi provinciale, du Code électoral, de la loi
organique des élections provinciales et de la loi organisant l'élection
simultanée pour les chambres législatives et les conseils provinciaux, telle
que modifiée par la loi spéciale du 19 juillet 2012 ;
b) à l'exception de la compétence exclusive du Conseil d'Etat pour statuer
par voie d'arrêts sur les recours en dernier ressort en matière électorale ;
c) étant entendu que les décrets et les ordonnances ayant pour effet de
diminuer la proportionnalité de la répartition des sièges par rapport à la
répartition des voix doivent être adoptés à la majorité visée à l'article 35, §
3.
Les régions exercent cette compétence, sans préjudice des articles 5,
deuxième et troisième alinéas, 23bis et 30bis de la loi électorale
communale coordonnée le 4 août 1932, et des articles 2, § 2, quatrième
alinéa, 3bis, deuxième alinéa, 3novies, deuxième alinéa, et 5, troisième
alinéa, de la loi organique des élections provinciales ;
5° le régime disciplinaire des bourgmestres, étant entendu que le
bourgmestre qui introduit, auprès du Conseil d'Etat, un recours en dernier
ressort contre la sanction disciplinaire prononcée contre lui et qui n'est pas
basée sur son inconduite notoire, mais sur le non-respect d'une loi, d'un
décret, d'une ordonnance, d'un règlement ou d'un acte administratif, peut
demander à la chambre, selon le cas, qu'elle pose une question
préjudicielle à la Cour constitutionnelle, ou qu'elle renvoie l'affaire à
l'assemblée générale de la section d'administration, qui vérifiera si le
règlement ou l'acte administratif ne constitue pas une violation de l'article
16bis de la présente loi spéciale ou de l'article 5bis de la loi spéciale du 12
janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises; la chambre doit donner
suite à cette demande; la [1 Cour constitutionnelle]1 ou l'assemblée
générale de la section d'administration statue dans un délai de soixante
jours; la chambre est tenue, pour la solution du litige, de se conformer,
selon le cas, à l'arrêt de la Cour constitutionnelle ou à la décision de
l'assemblée générale; le recours du bourgmestre auprès du Conseil d'Etat
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est suspensif; le Conseil d'Etat statue sur le recours dans un délai de
soixante jours; si le renvoi à la Cour constitutionnelle ou à l'assemblée
générale est demandé, le Conseil statue dans les soixante jours de leur
décision;
6° les fabriques d'églises et les établissements chargés de la gestion du
temporel des cultes reconnus, à l'exception de la reconnaissance des cultes
et des traitements et pensions des ministres des cultes ;
7° les funérailles et sépultures ;
8° les associations de provinces, de collectivités supracommunales et de
communes dans un but d'utilité publique, à l'exception de la tutelle
spécifique en matière de lutte contre l'incendie, organisée par la loi ;
9° le financement général des communes, des agglomérations et des
fédérations de communes, des collectivités supracommunales et des
provinces ;
9°bis. …
10° le financement des missions à remplir par les communes, les
agglomérations et fédérations de communes, les collectivités
supracommunales, les provinces et par d'autres personnes morales de droit
public dans les matières qui relèvent de la compétence des régions, sauf
lorsque ces missions se rapportent à une matière qui est de la compétence
de l'autorité fédérale ou des communautés ;
11° les conditions et le mode suivant lesquels les organes territoriaux
intracommunaux, visés à l'article 41 de la Constitution, peuvent être créés.
Les actes, règlements et ordonnances des autorités des provinces, des
collectivités supracommunales, des communes, des agglomérations et des
fédérations de communes et des autres autorités administratives ne
peuvent être contraires aux lois et aux arrêtés de l'autorité fédérale ou aux
décrets et arrêtés des communautés, qui peuvent, en tout cas, charger ces
autorités de leur exécution, et d'autres missions, en ce compris donner un
avis, ainsi que d'inscrire au budget toutes les dépenses qu'elles imposent à
ces autorités. »
Etant donné que la présente demande d’accès concerne le fonctionnement
de la police, la loi fédérale du 12 novembre 1997 est d’application.
3.2 L’application de la loi du 12 novembre 1997
L’article 32 de la Constitution et la loi du 11 avril 1994 consacrent le
principe du droit d’accès à tous les documents administratifs. L’accès aux
documents administratifs ne peut être refusé que lorsque l’intérêt requis
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pour l’accès à des documents à caractère personnel fait défaut et lorsqu’un
ou plusieurs motifs d’exception figurant à l’article 6 de la loi du 11 avril
1994 peuvent ou doivent être invoqués et qu’ils peuvent être motivés de
manière concrète et pertinente. Seuls les motifs d’exception imposés par la
loi peuvent être invoqués et doivent par ailleurs être interprétés de
manière restrictive (Cour d’Arbitrage, arrêt n° 17/97 du 25 mars 1997,
considérants B.2.1 et 2.2 et Cour d’Arbitrage, arrêt n° 150/2004 du 15
septembre 2004, considérant B.3.2).
L’article 32 de la Constitution et la loi du 11 avril 1994 étant d’application,
il est toutefois requis que les documents administratifs demandés soient en
la possession de l’autorité administrative concernée, plus spécifiquement
le gouverneur de la province de Liège. Il fait clairement savoir qu’il a
fourni tous les documents relatifs à la zone de police Vesdre au demandeur
et qu’il n’est pas en possession d’autres documents. Par ailleurs, il attire à
juste titre l’attention sur le fait qu’il existe une obligation légale de lui
fournir certains documents administratifs sur la base de la loi du 7
décembre 1998, cela ne l’autorise pas à réclamer ces documents à la zone
de police concernée si un demandeur lui demande ces documents
administratifs.
Dans la mesure où les documents administratifs concernés ne sont pas en
la possession du gouverneur de la province de Liège, la demande d’avis est
non fondée. Le demandeur a toujours la possibilité de réclamer les
documents administratifs demandés auprès de la zone de police concernée.
Bruxelles, le 17 février 2020.
F. SCHRAM K. LEUS
secrétaire présidente