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Date: 11/07/2019
Commission d’accès aux et de
réutilisation des documents
administratifs
Section publicité de l’administration
11 juillet 2019
AVIS n° 2019-69
CONCERNANT UNE COPIE DES RAPPORTS DE
MISE EN ŒUVRE DU PLAN DE
RESTRUCTURATION FOURNIS PAR LES
AUTORITES BELGES A LA COMMISSION
(CADA/2019/63)
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1. Un aperçu
1.1. Par un courrier du 27 décembre 2018, Maître Renaud Simar demande
au SPF Mobilité et Transports de lui communiquer par courrier
électronique ou support informatique, « les rapports de mise en œuvre du
plan de restructuration fournis par les autorités belges à la Commission
européenne dans le cadre du suivi de la décision du 26 mai 2010, et en
particulier :
- le premier rapport transmis à la Commission au plus tard le 26
novembre 2010 ;
- les autres rapports transmis par la suite à la Commission jusqu’à ce
que les objectifs du plan de restructuration aient été considérés
comme ayant été atteints ;
- les analyses effectuées à la lumière des prévisions du plan de
restructuration, et fournies en soutien des rapports annuels,
s’agissant notamment des personnes directement employées par
Newco dans le cadre de contrats de travail et d’agents statutaires
ayant accepté leur transfert dans cette dernière ».
Le demandeur précise que ces documents sont le résultat de la décision de
la Commission européenne du 26 mai 2010 relative à l’affaire n) 726/2009
– Belgique – Projet d’aide à la restructuration des activités fret de la SNCB
par laquelle la Commission a autorisé des mesures d’aide à la
restructuration en faveur des activités Fret de la SNCB, en les
subordonnant à la mise en œuvre d’un plan de restructuration. Afin que la
Commission soit en mesure de contrôler la bonne exécution du plan, la
décision de 2010 précise que :
« 252. (…) les autorités belges soumettront des rapports exhaustifs
permettant de contrôler la mise en œuvre du plan de
restructuration. Les autorités belges se sont à cet égard engagées à
notamment fournir dans leurs rapports le nombre total (en ETP),
de personnes directement employés par Newco dans le cadre de
contrats de travail et d’agents statutaires ayant accepté leur
transfert dans cette dernière. Les autorités belges ont précisé à cet
égard que le rapport annuel sur ce point sera accompagné d’une
analyse à la lumière des prévisions effectuées dans la notification.
254. Le premier de ces rapports sera transmis à la Commission au plus
tard dans les six mois suivant la date de la présente décision puis au
moins une fois par an, au plus tard à la date anniversaire de la
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transmission du premier rapport et ce jusqu’à ce que les objectifs
dudit plan puissent être considérés comme ayant été atteints. »
1.2. Par lettre du 5 février 2019 le SPF Mobilité et Transports répond
qu’il ne dispose que d’une copie des rapports annuels de suivi en exécution
des dispositions de la décision de la Commission européenne N 726/2009
du 26 mai 2010 concernant le projet d’aide à la restructuration des activités
fret de la SNCB, dont le dernier date de fin 2015. Cependant, le SPF
Mobilité et Transports refuse de fournir une copie de ces rapports annuels
de suivi pour les raisons suivantes : « Ces rapports contiennent de
nombreux détails d’entreprises. Il s’agit notamment d’information
concernant la composition du personnel, et surtout les frais de personnel,
la composition du matériel roulant, la stratégie commerciale à
implémenter, les résultats financiers, ainsi que le financement. Tenant
compte du fait que l’Etat belge a un intérêt dans l’entreprise
1.3. Lineas, le successeur de SNCB Logistics, les informations comprises
dans les rapports annuels de suivi ont un intérêt économique ou financier
fédéral, ce qui implique que nous ne pouvons pas vous fournir une copie
si l’intérêt de la publicité ne l’emporte pas sur la protection de l’intérêt
économique ou financier fédéral (voir l’article 6, § 1er, 6°, de la loi du 11
avril 1994 ‘relative à la publicité de l’administration’). Suite à la
restructuration de SNCB Logistics, entre autres par l’acquisition d’actions
de Lineas par Argos Wityu, ces rapports de suivi contiennent également
des informations sensibles par des acteurs privés. Dès lors, la publicité de
ces rapports ne l’emporte pas sur la protection du caractère par nature
confidentiel des informations d’entreprise ou de fabrication
communiquées à l’autorité. Ce caractère est également indiqué
explicitement dans les rapports de suivi, qui mentionnent « Confidentiel –
contient des secrets d’affaires » et qui expliquent qu’ils sont « basés sur les
informations que les autorités belges ont pu recueillir auprès de HR Rail,
la SNCB, et SNCB Logistics » (voir l’article 6, § 1er, 7, de la loi du 11 avril
1994 ‘relative à la publicité de l’administration’). La publicité de ces
informations peut porter préjudice à cette entreprise. Malgré le fait que les
rapports concernent la période 2011-2015, la plupart des dispositions
restent d’actualité. La publicité de ces rapports peut donner une image sur
les relations et les mesures financières que le Gouvernement prend en
compte et qui peuvent être utilisées aujourd’hui. Le but est d’éviter que
des concurrents potentiels puissent tenir compte de celles-ci, ce qui
pourrait avoir un impact sur l’intérêt économique ou financier fédéral. »
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1.3. Par lettre du 20 juin 2019 le demandeur introduit auprès du SPF
Mobilité et Transports une demande de reconsidération. Par lettre du
même jour, il demande à la Commission d’accès aux et de réutilisation des
documents administratifs, section publicité de l’administration, ci-après la
Commission, un avis.
2. La recevabilité de la demande d’avis
La Commission estime que la demande d’avis est recevable. L’article 8, § 2,
de la loi du 11 avril 1994 ‘relative à la publicité de l’administration’ (ci-
après : la loi du 11 avril 1994) requiert que la demande de reconsidération
auprès du SPF Mobilité et Transports et la demande d’avis auprès de la
Commission soient introduites simultanément. Les deux demandes sont
introduites le même jour.
3. Le bien-fondé de la demande d’avis
L’article 32 de la Constitution et la loi du 11 avril 1994 consacrent le
principe du droit d’accès à tous les documents administratifs. L’accès aux
documents administratifs ne peut être refusé que lorsque l’intérêt requis
pour l’accès à des documents à caractère personnel fait défaut et lorsqu’un
ou plusieurs motifs d’exception figurant à l’article 6 de la loi du 11 avril
1994 peuvent ou doivent être invoqués et qu’ils peuvent être motivés de
manière concrète et pertinente. Seuls les motifs d’exception imposés par la
loi peuvent être invoqués et doivent par ailleurs être interprétés de
manière restrictive (Cour d’Arbitrage, arrêt n° 17/97 du 25 mars 1997,
considérants B.2.1 et 2.2 et Cour d’Arbitrage, arrêt n° 150/2004 du 15
septembre 2004, considérant B.3.2).
La Commission constate que le SPF Mobilité et Transports invoque deux
motifs d’exception pour refuser la publicité des rapports demandés.
En premier lieu, le SPF Mobilité et Transports invoque le motif
d’exception mentionné à l’article 6, § 1er, 6 de la loi du 11 avril 1994. Ce
motif d’exception dispose que « une autorité administrative rejette la
demande de consultation, d'explication ou de communication sous forme
de copie d'un document administratif si elle a constaté que l'intérêt de la
publicité ne l'emporte pas sur la protection de l'un des intérêts suivants :
(…) 6° un intérêt économique ou financier fédéral, la monnaie ou le crédit
public ». La Commission tient à rappeler que ce motif d’exception ne peut
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pas être invoqué sans justification. Le SPF Mobilité et Transports doit tout
d’abord démontrer concrètement que la divulgation pourrait porter
atteinte à un intérêt économique ou financier fédéral. Le SPF Mobilité et
Transports ne peut pas se limiter aux formules générales. Il ne suffit pas
que le SPF Mobilité et Transports indique que l’Etat belge a un intérêt dans
l’entreprise Lineas. Il doit ensuite procéder à une mise en balance des
intérêts dont il ressort que l’intérêt servi par la publicité ne l’emporte pas
sur l’intérêt protégé. L’existence d’un intérêt dans l’entreprise Lineas ne
suffit donc pas en soi. Lors de la mise en balance des intérêts, le SPF
Mobilité et Transports dispose d’une marge d’appréciation discrétionnaire
de sorte qu’il doit ressortir de la motivation concrète qu’il en a fait
correctement usage.
Deuxièmement, le SPF Mobilité et Transports invoque le motif
d’exception mentionné à l’article 6, § 1er, 7° de la loi du 11 avril 1994. Ce
motif d’exception dispose que « une autorité administrative rejette la
demande de consultation, d'explication ou de communication sous forme
de copie d'un document administratif si elle a constaté que l'intérêt de la
publicité ne l'emporte pas sur la protection de l'un des intérêts suivants :
(…) 7° le caractère par nature confidentiel des informations d'entreprise
ou de fabrication communiquées à l'autorité ». Ce motif d’exception
protège seulement les informations qui sont communiquées à l’autorité et
non des informations économiques relatives à des entreprises ou personnes
rédigées par l’autorité. De plus, ce motif d’exception protège uniquement
certaines informations économiques, à savoir des informations contenant
des informations d’entreprise et de fabrication. Le but ainsi visé par le
législateur était de protéger principalement des secrets d’affaires. En vertu
de l’article I.17/1 du Livre I du Code de Droit économique, le secret
d’affaires est une « information qui répond à toutes les conditions
suivantes:
a) elle est secrète en ce sens que, dans sa globalité ou dans la
configuration et l'assemblage exacts de ses éléments, elle n'est pas
généralement connue des personnes appartenant aux milieux qui
s'occupent normalement du genre d'information en question, ou ne
leur est pas aisément accessible;
b) elle a une valeur commerciale parce qu'elle est secrète;
c) elle a fait l'objet, de la part de la personne qui en a le contrôle de
façon licite, de dispositions raisonnables, compte tenu des
circonstances, destinées à la garder secrète.
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(inséré par l’article 2 de la loi du 30 juillet 2018 relative à la protection des
secrets d'affaires, MB 14 août 2018, qui a pour objet la transposition de la
directive (UE) 2016/943 du Parlement européen et du Conseil du 8 juin
2016 ur la protection des savoir-faire et des informations commerciales
non divulgués (secrets d'affaires) contre l'obtention, l'utilisation et la
divulgation illicites). Le SPF Mobilité et Transports doit démontrer que
les informations qu’il ne souhaite pas divulguer remplissent cette
condition. Il ne suffit pas de faire référence à une disposition dans un
rapport sur lequel figure: “Confidentiel – contient des secrets d’affaires”.
Le SPF Mobilité et Transports doit ensuite procéder à une mise en balance
des intérêts dont il ressort que l’intérêt servi par la publicité ne l’emporte
pas sur l’intérêt protégé. L’existence d’un intérêt général ne suffit donc
pas. Lors de la mise en balance des intérêts, le SPF Mobilité et Transports
dispose d’une marge d’appréciation discrétionnaire de sorte qu’il doit
ressortir de la motivation concrète qu’il en a fait correctement usage.
Enfin, la Commission souhaite attirer l’attention sur le principe de la
divulgation partielle, sur pied duquel les seules informations d’un
document administratif qui peuvent être soustraites à la publicité sont
celles qui sont couvertes par un motif d’exception. Toute autre
information contenue dans un document administratif doit être divulguée.
Bruxelles, le 11 juillet 2019.
F. SCHRAM K. LEUS
secrétaire présidente